席曉鳴，肖 榕

(上海第二工業(yè)大學(xué)，上海 201209)

信訪機(jī)制的創(chuàng)新與民主機(jī)制的聯(lián)結(jié)

席曉鳴，肖 榕

(上海第二工業(yè)大學(xué)，上海 201209)

建國63年來，中國民主政治發(fā)展取得了巨大成就。信訪制度作為中國民主政治的重要組成部分，由于權(quán)威性缺乏、獨(dú)立性不足、專業(yè)性不夠、工作思路存有誤區(qū)等原因，不能滿足時(shí)勢的發(fā)展需要，亟需機(jī)制創(chuàng)新。聯(lián)席信訪機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪等機(jī)制的探索因順應(yīng)了這種發(fā)展趨勢，值得關(guān)注。擬從現(xiàn)行信訪制度的有限性與局限性出發(fā)，通過關(guān)聯(lián)信訪機(jī)制與其他民主機(jī)制，探究中國信訪制度的前景及其對中國民主政治發(fā)展的意義。關(guān)鍵詞：信訪機(jī)制；信訪制度；民主機(jī)制；民主政治

0 引言

縱觀建國63年來中國民主政治的發(fā)展，中國人民在民主獲取方面，比歷史上的任何時(shí)期都要多；在民主體驗(yàn)方面，有很多民主機(jī)制可供選擇，其中一項(xiàng)便是信訪機(jī)制。信訪真正成為我國的一項(xiàng)正式制度，是在建國之后。經(jīng)過近60年的發(fā)展與完善，信訪制度已成為中國民主政治的重要組成部分，關(guān)聯(lián)著中國共產(chǎn)黨與國家、社會的關(guān)系。這種關(guān)系的變化和發(fā)展影響著中國信訪制度的自我完善，而信訪制度的發(fā)展又對中國的民主政治發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。事實(shí)上，信訪制度是群眾參與政治的重要途徑，是政府完善決策的重要方式，也是黨聯(lián)系群眾的重要方法。信訪制度較好地處理了群眾、政府和執(zhí)政黨的關(guān)系，是聯(lián)結(jié)群眾與政府、政黨的重要橋梁。本文擬從現(xiàn)行信訪制度的有限性與局限性出發(fā)，通過關(guān)聯(lián)信訪機(jī)制與其他民主機(jī)制，探究中國信訪制度的前景及其對中國民主政治發(fā)展的意義。

1 現(xiàn)行信訪制度的有限性與局限性

“毛澤東是黨的信訪工作的偉大奠基者”[1]。新中國成立后，建設(shè)社會主義民主政治成為建國初期的迫切任務(wù)。這一時(shí)期，很多符合民主發(fā)展趨勢的民主機(jī)制得到了創(chuàng)制和發(fā)揮，其中就包括信訪機(jī)制。我國的信訪制度萌芽于1950年成立的專門負(fù)責(zé)處理群眾來信、接待群眾來訪的中央辦公廳秘書室；脫胎于1951年5月16日毛澤東就信訪問題作的批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”[2]；確立于1951年6月7日政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。之后，我國的信訪機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)從兼職到專職化的演變過程[3]。到1995年國務(wù)院頒布《信訪條例》，再到2005年修訂，標(biāo)志著我國信訪制度走上了法制化的成熟時(shí)期?？偟膩砜?，我國的信訪制度在不同歷史時(shí)期發(fā)揮了積極的政治、法律和社會作用，扮演了活躍的角色。歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明，有序的、有效的信訪參與機(jī)制，提高了我國的民主政治水平。但任何制度的功能都是有限的，信訪制度也有其局限性。

1.1 信訪機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性

信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散。執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，甚至國有企業(yè)、財(cái)政撥款的事業(yè)單位、社會團(tuán)體等都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但相互之間并無統(tǒng)屬，信息也不共享，形成一座座信訪“孤島”。這種信訪“割據(jù)”，增加了制度成本，影響了制度效能，消解了制度威信。

1.2 信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足

我國信訪機(jī)構(gòu)主要是接收群眾來信和接待群眾來訪，匯集信訪信息，整理民情備詢，在某種程度上仍具有秘書職能。所謂“第二研究室”、“第二智庫”等指稱即反映了該事實(shí)。信訪機(jī)制的發(fā)展和完善，可以使群眾更多、更好地反映問題、提出意見和建議、表達(dá)利益、監(jiān)督權(quán)力。但想要真正解決問題，還是需要回歸到各地黨政機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)本身并無實(shí)質(zhì)的調(diào)查權(quán)、處理權(quán)。

1.3 信訪隊(duì)伍專業(yè)性不夠

隨著社會的發(fā)展變化，信訪問題日益突出并日顯復(fù)雜，信訪工作日益得到高度重視。但與信訪部門的職責(zé)和群眾對信訪工作的期待相比，信訪隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力還有很大的差距。信訪干部中，缺乏法律素養(yǎng)、不會做群眾工作的人大量存在。他們在面對政策性、法律性很強(qiáng)、很復(fù)雜的信訪問題時(shí)只能處于被動應(yīng)付局面，很難有效地化解矛盾、解決問題。

1.4 信訪工作思路有誤區(qū)

由于信訪機(jī)制存在以上困境，使得大量的信訪問題得不到有效處理，以致形成信訪積案、信訪老案、信訪難題。為了交出“令人滿意”的信訪成績單，不少信訪部門喜歡以集中性處理信訪件作為重點(diǎn)，搞“短平快”，而不著力于構(gòu)建長效機(jī)制。如2009年信訪系統(tǒng)花大力氣專項(xiàng)解決信訪積案；也有不少信訪部門在“花錢買平安”等錯(cuò)誤觀念作用下，不惜代價(jià)去截訪而不是接訪。截訪造成的后果，一是堵塞了上訪渠道，侵害了信訪人權(quán)益；二是助長了弄虛作假之風(fēng)，以不可能的低上訪甚至零上訪為目標(biāo)，搞數(shù)字游戲，自欺欺人、欺百姓；三是滋生腐敗，為使信訪數(shù)字降下來，“化解”出現(xiàn)的信訪“異常情況”，利用截訪之際請客、送禮、行賄成風(fēng)；四是形成巨大的浪費(fèi)，浩浩蕩蕩的截訪隊(duì)伍的吃住行、“請”與“送”所產(chǎn)生的開支龐大，造成難以計(jì)數(shù)的財(cái)力支出[4]。截訪代價(jià)高昂、影響極壞，妨礙了信訪工作的正常開展。

2 信訪機(jī)制的創(chuàng)新

正是因?yàn)樾旁L工作的這些有限性和局限性，面對日益嚴(yán)峻的信訪形勢，面對外部的質(zhì)疑與不信任，信訪制度亟需機(jī)制創(chuàng)新。目前涌現(xiàn)的聯(lián)席信訪機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、下訪等新型信訪機(jī)制，對引導(dǎo)信訪秩序、規(guī)范信訪行為、解決信訪問題、促進(jìn)信訪工作有重要的意義，值得關(guān)注。

2.1 聯(lián)席信訪機(jī)制

2005年中央建立信訪聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機(jī)制，即“中央集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”，攘括了中央辦公廳、國家信訪局、北京市政府等單位和部門，下設(shè)5個(gè)工作小組，每個(gè)小組設(shè)有具體負(fù)責(zé)人，并每月定期舉行會議。中央政府的重視和社會輿論的普遍關(guān)注使地方政府感到了前所未有的壓力。許多地方政府已經(jīng)開始建立聯(lián)席信訪機(jī)制來處理日益增多的信訪案件，爭取將信訪問題解決在基層。

面對群眾日趨多元化、多樣化的信訪問題，以往各個(gè)信訪部門都會相互推諉，把信訪件轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，使問題久拖不決，既損害了信訪人的權(quán)益，又影響了政府的形象。信訪聯(lián)席會議工作機(jī)制以處理信訪突出問題和群體性事件為切入點(diǎn)，把各個(gè)相對獨(dú)立的信訪部門有機(jī)地聯(lián)系起來，統(tǒng)攬信訪工作，創(chuàng)新工作機(jī)制，推動“事要解決”，有助于充分發(fā)揮聯(lián)席會議的職能作用，切實(shí)增強(qiáng)信訪工作的協(xié)調(diào)性和有效性，從而形成了跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)合接待信訪的大信訪格局。這種大信訪格局的構(gòu)建，體現(xiàn)了信訪工作思路的創(chuàng)新。

2.2 領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪

2009年4月，中辦、國辦下發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》等文件，規(guī)定各級領(lǐng)導(dǎo)干部要定期接訪、下訪。中央和國家機(jī)關(guān)各部門的干部，每年下訪至少一次。地級市黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部，每季度安排一天時(shí)間接訪?？h級黨委書記、縣長每月安排一天時(shí)間接訪，縣級黨委和政府班子成員、市縣兩級的部門領(lǐng)導(dǎo)干部都要定期接訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部要隨時(shí)接訪。接訪主要采取公示、接訪、包案、落實(shí)等方式方法。下訪則可綜合運(yùn)用督查、督辦、走訪、駐點(diǎn)、調(diào)研等方式方法。這份文件系統(tǒng)地總結(jié)了近年來基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了創(chuàng)新。

領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪，從“自由動作”上升為“規(guī)定動作”，從被動閱信待訪到主動接訪下訪，意味著信訪工作思路在轉(zhuǎn)變，社會治理模式在轉(zhuǎn)型，即社會治理的重心下移到基層，領(lǐng)導(dǎo)干部親自安排、協(xié)調(diào)化解、落實(shí)方案、督促檢查，真正沉到基層，深入一線。文件還從制度層面強(qiáng)化了信訪工作責(zé)任制，以強(qiáng)化責(zé)任、整合資源、形成合力為目標(biāo)，全國上下探索形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的責(zé)任體系，使信訪工作不再是部門的工作，而是作為一項(xiàng)重要工作擺上了各級黨委政府的重要議事日程，定期分析研究，有效地化解了一批矛盾糾紛，解決了一大批單靠一個(gè)部門解決不了或解決不好的信訪突出問題。推行信訪工作重心下移、信訪工作責(zé)任追究制，關(guān)鍵是要把領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪和包案活動經(jīng)?；⒅贫然?，努力從源頭上推進(jìn)信訪突出問題的解決，促進(jìn)干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，形成用“事要解決”的程度和效果檢驗(yàn)信訪工作的機(jī)制，促進(jìn)信訪工作的規(guī)范化和長效化。

3 信訪機(jī)制與民主機(jī)制的聯(lián)結(jié)

新型信訪機(jī)制的探索與實(shí)踐，一定程度上回應(yīng)了群眾對信訪工作的殷切期待，也一定程度上體現(xiàn)了黨和政府促進(jìn)信訪“事要解決”的決心。但要從根本上解決信訪問題，必須有配套民主機(jī)制的跟進(jìn)，尤其需要相關(guān)政治體制的進(jìn)一步完善。從根本上講，從體制和制度上遏制濫用權(quán)力行為、搞好廉政建設(shè)，才能從根本上減少信訪上訪總量[5]。要從體制機(jī)制的高度，把聯(lián)席信訪機(jī)制和接訪、下訪機(jī)制置于制度的系統(tǒng)框架內(nèi)思考，以取得理想的效果。

3.1 政黨治理機(jī)制

在中國，要治理好這個(gè)超大規(guī)模的社會，自然離不開中國共產(chǎn)黨。從中央到基層，黨組織覆蓋著社會的每個(gè)角落，黨組織對于社會的穩(wěn)定與和諧起著非常關(guān)鍵的作用。這是中國式的“政黨治理”[6]。在這一治理機(jī)制下，應(yīng)該結(jié)合聯(lián)席信訪機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮信訪機(jī)制的制度功效。

首先，聯(lián)席信訪機(jī)制是黨進(jìn)行社會調(diào)控、維護(hù)穩(wěn)定的重要抓手。當(dāng)前我國既處在戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，又處在社會矛盾凸顯期，社會穩(wěn)定面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。鄧小平說過：“群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方”[7]。信訪部門正是這樣的地方，通過察民情、體民苦、聽民訴、泄民氣、暖民心，使群眾的不滿得以釋放、群眾的困難得以解決、群眾的矛盾得以化解，真正做到為黨分憂、為民解難，維護(hù)一方百姓的平安與穩(wěn)定。

其次，它是群眾政治參與和表達(dá)利益的重要渠道。羅伯特·達(dá)爾將人們政治參與的動因概括為“重視可以得到的報(bào)酬”，“相信自己能夠改變結(jié)果”，“相信如果自己不行動，結(jié)局將不會滿意”[8]。在我國，信訪作為群眾自身利益表達(dá)的一條途徑，已經(jīng)成為群眾參與政治的一種方式。從全國信訪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，有百分之二十的信訪表達(dá)的是公民參政議政的愿望（這一數(shù)據(jù)來自于上海市委市政府信訪辦公室、上海市法學(xué)會、上海政法學(xué)院聯(lián)合舉辦的信訪終結(jié)工作專題研討會），這也表明信訪制度在一定程度上形成了發(fā)展我國民主政治的渠道。因此，在代議民主渠道需要加強(qiáng)、協(xié)商民主途徑需要開辟的情況下，必須重視信訪這樣有著重要?dú)v史和現(xiàn)實(shí)作用的意志表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制。

最后，信訪監(jiān)督有助于夯實(shí)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在當(dāng)代中國，自下而上的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制非常重要，信訪監(jiān)督作為群眾向黨和政府揭發(fā)、檢舉各級黨政機(jī)關(guān)工作人員違法失職行為的一種監(jiān)督方式，作為一種來自黨政系統(tǒng)外部的、自下而上的監(jiān)督，具有形式多樣、內(nèi)容廣泛、參與面廣等特點(diǎn)，這對于促使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部用好手中的權(quán)力有著重要的意義。信訪制度是公民監(jiān)督行政權(quán)力和司法權(quán)力的重要途徑，可以成為黨有效監(jiān)督干部的重要渠道。在我國社會監(jiān)督還不健全的情況下，信訪監(jiān)督制度實(shí)際上起著一種特殊的社會監(jiān)督機(jī)制的作用，這對夯實(shí)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)有重要作用。

3.2 聯(lián)系群眾機(jī)制

回望信訪制度的歷史，自它產(chǎn)生就烙下了“聯(lián)系群眾”的政治胎記。信訪制度是執(zhí)政黨貫徹群眾路線的具體實(shí)踐，是執(zhí)政黨發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道，也是執(zhí)政黨增強(qiáng)政治整合的有效手段。根據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)的理論，群眾的信訪可以看作對政治體系的“輸入”。這種“輸入”是由“要求”和“支持”構(gòu)成的。第一種輸入是“要求”，第二種輸入是“支持”。一個(gè)政治體系如果只有要求而缺乏支持，就會垮臺[9]。執(zhí)政黨通過信訪滿足群眾的“要求”而獲得“支持”，群眾的“支持”又加強(qiáng)了執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，從而有效地增強(qiáng)了政治整合。

黨十七屆四中全會的《決定》中指出，要健全聯(lián)系群眾制度、創(chuàng)新聯(lián)系群眾的方式。筆者認(rèn)為，健全聯(lián)系群眾機(jī)制，可以從兩個(gè)層面予以落實(shí)：一是領(lǐng)導(dǎo)層面，應(yīng)該結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪機(jī)制，要求和鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部定期深入基層調(diào)研、了解群眾疾苦、傾聽群眾呼聲、幫助解決困難；二是民意代表層面，應(yīng)該結(jié)合代表制度，在收集民意、反映民意的信訪制度中充分發(fā)揮黨代表和人大代表的作用。黨代表、人大代表因其特殊身份和特定平臺，比群眾有著更多的機(jī)會反映問題并且更有效力，因此，在信訪機(jī)制中要積極探索以黨代表和人大代表聯(lián)系群眾，反映群眾訴求、監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員。

3.3 對話協(xié)商機(jī)制

社會協(xié)商對話制度是我國人民在社會主義發(fā)展過程中創(chuàng)造出來的、能體現(xiàn)人民民主權(quán)利的一項(xiàng)具體的民主制度。中共十三大試圖建立貫通全國各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域、多方參與的國家與社會協(xié)商對話制度。這個(gè)制度并不是要替代已有的政治協(xié)商制度，而是一個(gè)相對獨(dú)立的制度體系。它是社會主義國家的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與廣大人民群眾以公平、平等的方式就當(dāng)前重大問題進(jìn)行的溝通與協(xié)商，是處理人民內(nèi)部矛盾、保證公民參政議政的一條重要途徑。我國在進(jìn)行社會主義建設(shè)的過程中，為了緩解社會矛盾、增進(jìn)政府與民眾之間的相互了解、消除彼此隔閡，在全國、地方及基層各個(gè)層次上展開了社會協(xié)商對話。社會協(xié)商對話不僅可以起到“安全閥”的作用，而且可以密切黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系，提高公民當(dāng)家作主的意識。應(yīng)該努力使領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪成為社會協(xié)商對話機(jī)制的重要組成部分。

作為一種非權(quán)力化的工作方式，社會協(xié)商對話制度克服了以簡單的行政命令或權(quán)力干預(yù)解決問題的方式所產(chǎn)生的缺點(diǎn)，以同商共議、求同存異為原則，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)了黨的群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，成為黨現(xiàn)階段正確處理與協(xié)調(diào)社會矛盾和利益關(guān)系的重要政治手段。在一個(gè)實(shí)行改革、開放的社會中，建立社會協(xié)商對話制度具有十分重要的意義。事實(shí)上，公民有許多的利益表達(dá)需要通過參與政治生活來實(shí)現(xiàn)。信訪、上訪作為一種制度化的途徑應(yīng)引起重視。有許多問題用行政命令、法令、法規(guī)的形式是解決不了的，或解決不好的，甚至?xí)姑芗せ欢捎闷降仁降?、友好的協(xié)商對話形式反而能解決好，而且能產(chǎn)生一系列的良性循環(huán)。

3.4 人權(quán)救濟(jì)機(jī)制

信訪制度作為一項(xiàng)極具中國特色的制度，是不可多得的本土制度資源。在現(xiàn)代社會，解決糾紛的最重要和最權(quán)威的途徑當(dāng)然是司法制度。然而，由于訴訟制度本身的弊病以及糾紛主體需求的差異，訴訟不可能也不應(yīng)該壟斷所有的糾紛解決[10]。因此，在世界各國都發(fā)展出了一些替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，用來解決一些特定的社會問題。在當(dāng)代中國的替代性糾紛解決機(jī)制中，信訪機(jī)制就是其中的一種。當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無法實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利時(shí)，可以發(fā)揮信訪這一中國特色制度的積極功效，將信訪機(jī)制的救濟(jì)功能改造成為行政復(fù)議與行政訴訟的補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，在法律力有不逮或不能有效施展的地方，信訪制度可以也應(yīng)該起到一種補(bǔ)充的救濟(jì)功能。

在當(dāng)代中國，要認(rèn)真解決群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、涉法涉訴等方面的信訪突出問題，離不開信訪機(jī)制的補(bǔ)充救濟(jì)作用。實(shí)際上，信訪機(jī)制的補(bǔ)充救濟(jì)作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：一、信訪制度作為一項(xiàng)行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度，通過政府與群眾的互動，對于解決一些社會突出矛盾、緩和尖銳沖突起著不可或缺的作用，提供了多樣化解決途徑；二、要挖掘信訪制度的內(nèi)在價(jià)值，制定具有可操作性的信訪程序，對制度本身進(jìn)行系統(tǒng)整合，使其成為法治社會中行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等常規(guī)性糾紛解決手段的重要補(bǔ)充[11]；三、信訪制度是除人民代表大會之外人民群眾積極、主動參政議政、表達(dá)意愿、實(shí)施監(jiān)督的一種制度性方式，是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的重要補(bǔ)充性渠道。

4 信訪機(jī)制發(fā)展前景及其民主意義

我國的信訪制度框架在中華人民共和國成立后不久就已確立，在民主化、法治化的推動下，中國信訪制度逐步走向制度化，但仍需完善，然而這需要一個(gè)過程，需要信訪機(jī)制的不斷探索和創(chuàng)新以及信訪制度的與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)也需要信訪制度能與國家制度相適應(yīng)、相匹配，并逐漸融入國家制度體系。

在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，從現(xiàn)代國家制度建設(shè)的角度來看，信訪制度建設(shè)必須與國家的其它制度建設(shè)相適應(yīng)、相匹配。具體來說，主要有兩個(gè)方面：一是要契合中國共產(chǎn)黨其它的制度建設(shè)，這需要提升黨的執(zhí)政能力，使黨在制度創(chuàng)新上能夠適應(yīng)時(shí)代和群眾的需要和愿望；二是要契合我國的其它國家制度建設(shè)，這需要提高人民民主的制度化水平，使信訪制度在國家制度體系中找到自己的位置。這就意味著信訪制度建設(shè)既要與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系相統(tǒng)一，又要與中國的其它國家制度體系相協(xié)調(diào)。

雖然我國信訪制度與群眾的預(yù)期還有很大的差距，但應(yīng)該看到信訪制度與黨和國家制度體系融合發(fā)展的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，最典型的表現(xiàn)就是2000年黨中央和國務(wù)院的信訪局合并為國家信訪局，作為部管局，具有相對獨(dú)立的地位。對于中國信訪制度來說，這種變化的實(shí)質(zhì)就是信訪制度逐漸融入到國家的政治過程。在這個(gè)融合過程中，要不斷創(chuàng)新信訪機(jī)制，并通過有效靈活的信訪機(jī)制促進(jìn)信訪制度和國家制度相匹配，那么這種融合發(fā)展所產(chǎn)生的政治效應(yīng)將是長久的。

當(dāng)然，信訪制度的融合發(fā)展對我國政治發(fā)展可能產(chǎn)生的作用和影響，關(guān)鍵取決于信訪制度自身尤其是信訪機(jī)制的探索和創(chuàng)新。盡管這種探索和創(chuàng)新需要國家相關(guān)制度的配套，但自身的建設(shè)和發(fā)展是決定性的。要指出的是，信訪制度的建設(shè)和發(fā)展，不是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗”，而是要通過與國家制度的磨合達(dá)致融合。在這個(gè)過程中，信訪機(jī)制的探索和創(chuàng)新要不斷地挖掘并整合現(xiàn)有制度的資源。

5 結(jié)論

我國的信訪制度源于民主，這就決定了我國民主的發(fā)展離不開也少不了信訪制度的發(fā)展。信訪制度的發(fā)展，既要與黨和國家的制度建設(shè)相匹配，又要在自身機(jī)制創(chuàng)新方面有突破。這兩個(gè)方面是聯(lián)動的，自身機(jī)制的創(chuàng)新要考慮黨和國家制度的兼容，黨和國家制度的變革也要考慮信訪機(jī)制的調(diào)整。這兩個(gè)方面的有機(jī)結(jié)合，才能使信訪制度與國家制度有效融合，從而鞏固我國的民主。

建立健全中國特色的信訪制度是發(fā)展社會主義民主政治的重要舉措。黨的十七大報(bào)告提出“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”的宏偉目標(biāo)。建立中國特色的信訪制度則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方法，也是對憲法原則的落實(shí)。信訪制度不僅體現(xiàn)了人民群眾在國家民主政治中的主體地位，且能充分調(diào)動人民群眾參與民主政治的積極性。作為富有我國特色的信訪制度，正是基于其契合民主政治的思想邏輯，具備回應(yīng)多元訴求的制度功能，并且作為國家制度的有益補(bǔ)充、社會穩(wěn)定的必要輔助，它將作為中國民主機(jī)制的一項(xiàng)特殊機(jī)制長期存在。信訪作為民主參與的重要形式，必將促進(jìn)民主觀念深入人心，為民主提供重要的群眾基礎(chǔ)，同時(shí)也為民主積累良好的社會資本。

[1] 周占順. 中國信訪寫真[M]. 北京: 中國工人出版社, 1998.

[2] 中共中央文獻(xiàn)研究室. 毛澤東關(guān)于必須重視人民來信的批語[G]//建國以來重要文獻(xiàn)選編（第2冊）. 北京: 中央文獻(xiàn)出版社, 1992: 265. [3] 李秋學(xué). 科層制下信訪機(jī)構(gòu)專職化及其功能有限性分析[J]. 中共天津市委黨校學(xué)報(bào), 2004(2): 55-58.

[4] 魏興榮. 中國信訪機(jī)制回顧與展望[J]. 炎黃春秋, 2009(8): 12-15.

[5] 高新民. 信訪、接訪、下訪制度的政治功能及其與政治體制的關(guān)聯(lián)[J]. 理論視野, 2009(8): 54-57.

[6] [意]G·薩托利. 政黨與政黨體制[M]. 北京: 商務(wù)印書館, 2006.

[7] 鄧小平. 鄧小平文選第1卷[M]. 北京: 人民出版社, 1994.

[8] [美]羅伯特·達(dá)爾. 現(xiàn)代政治分析[M]. 上海: 上海譯文出版社, 1987.

[9] [美]大衛(wèi)·伊斯頓. 政治生活的系統(tǒng)分析[M]. 北京: 華夏出版社, 1987.

[10] 李宏勃. 人民信訪：中國式人權(quán)救濟(jì)機(jī)制[J]. 人權(quán), 2006(2): 24-27.

[11] 崔卓蘭, 王歡. 行政信訪制度的功能定位與制度完善[J]. 廣州大學(xué)學(xué)報(bào): 社會科學(xué)版, 2009(2): 16-21.

The Innovation of Letters and Visits Mechanism Linking the Democratic Mechanism

XI Xiao-ming, XIAO Rong
( Shanghai Second Polytechnic University, Shanghai 201209, P.R.China )

s: In the past 63 years, China has made great achievements in the development of democratic politics. The letters and visits system as an important part of China's democratic politics, due to the lack of authority, independence, professionalism is not enough, working train of thought have misunderstanding and other reasons, unable to meet the development needs of the times, urgent needs mechanism for innovation. The exploration such as the joint letters and visits mechanism and leader cadres receiving and visiting visitors regularly is response to this trend, worthy of attention. It intends to proceeding from the limits and limitations of the existing system, by correlating letters and visits mechanism and other democratic mechanism, explores the prospects of the Chinese letters and visits system and its significance for China's democratic political development.

letters and visits mechanism; letters and visits system; democratic mechanism; democratic political

D616

B

1001-4543(2012)02-0139-06

2012-02-27;

2012-04-18

席曉鳴（1981－），男，上海人，碩士，主要研究方向?yàn)橹袊谭?，電子郵箱xmxi@sspu.cn。