肖湘雄，黃穎

(湘潭大學政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地，湖南湘潭411105)

農(nóng)村社會管理新思路探析
——以湖南省湘潭縣村干部隊伍建設為例

肖湘雄，黃穎

(湘潭大學政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地，湖南湘潭411105)

村干部在加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理中發(fā)揮著關鍵性作用。基于加強農(nóng)村社會管理、完善村干部隊伍建設，文章運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對湖南省湘潭縣村干部隊伍建設問題進行了深入調查和分析，指出了農(nóng)村社會管理中村干部隊伍建設存在的主要問題，分析了存在這些問題的主要原因，就村干部隊伍建設問題提出了加強農(nóng)村社會管理新思路。

村干部;社會管理;村級治理

胡錦濤總書記指出:“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制。”[1]如果說“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，那進一步講，村(社區(qū))治，則郡縣治，進而天下治;村(社區(qū))安，則郡縣安，進而天下安。[2]由此可見，加強村干部隊伍建設對加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理、維護農(nóng)村基層社會穩(wěn)定的重要性。國內外學者對加強和創(chuàng)新社會管理進行了諸多研究，主要集中在社會管理體制、機制、體系、水平和職能等方面，對農(nóng)村基層社會管理中的村干部隊伍建設的研究較少。為了深入了解社會管理中村干部隊伍建設的基本狀況，我們運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對湖南省湘潭縣的部分行政村村干部隊伍建設狀況進行了深入調查和分析，提出了加強村干部隊伍建設的新思路。這將有利于加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理工作，改善農(nóng)村基層社會管理這一薄弱環(huán)節(jié)。

一、湘潭縣村干部隊伍建設現(xiàn)狀分析

(一)基本情況

湘潭縣地處湖南中部，位于湖南省“五區(qū)一廊”戰(zhàn)略要沖，全縣總面積2512平方公里，轄22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，757個行政村，38個居委會，總人口114萬，其中農(nóng)業(yè)人口103萬?，F(xiàn)有村“兩委”班子成員1035名，村主干(指村支書和村主任，下同)548名;村主干年齡最大60歲，最小27歲，平均年齡43歲;村主干文化程度層次不一，主要以低學歷為主。據(jù)調查，全縣干部總體素質較高，業(yè)務能力較強，工作作風踏實。近年來，湘潭縣結合自己的實際情況，在村級干部的待遇方面進行改革，取得了一定成績，村主干的經(jīng)濟待遇為每月幾百元不等，到現(xiàn)在部分村干部的月平均工資達到了1000元以上。但與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，該縣村干部的待遇整體來講還比較低，存在著一些不容忽視的問題。如受農(nóng)村傳統(tǒng)、地域環(huán)境影響，小農(nóng)意識較濃，缺乏帶領群眾致富的本領，抑制了村干部在農(nóng)村社會管理中主觀能動性的發(fā)揮，甚至個別村干部因一時之利而走上犯罪道路。

(二)主要問題

1．村干部隊伍薪資福利偏低，村干部崗位吸引力不足。

村干部作為一個特殊的群體，處在公務員和非公務員之間，它所扮演的角色十分特殊，造成村干部地位十分尷尬。一是村干部補貼偏低。目前，湘潭縣村干部每月補貼絕大部分在500～800元之間，個別地方達到1000元;補助金額也均大大低于當?shù)卮迕駝展て骄杖胨胶蛧夜珓諉T收入水平。二是工資渠道單一。目前，村干部薪資福利主要是地方政府財政下?lián)苤Ц兑徊糠?，縣財政配套一部分，由于村干部薪資福利偏低，很大一部分村民不愿意呆在家當村干部，認為當村干部不如外出打工，從而影響了農(nóng)村干部隊伍的穩(wěn)定和農(nóng)村工作的正常開展，對農(nóng)村社會管理工作帶來不利影響。

2．村干部隊伍的素質與要求很不適應，隊伍斷層現(xiàn)象顯著。

村干部由于年齡偏大，文化程度偏低，整體素質不高，職責難以落實到位，有的地方“書記不如族長、村長不如家長”，憑借家族勢力、幫派勢力甚至涉黑涉惡勢力當選村干部的現(xiàn)象仍然不同程度地存在。[3]甚至以權謀私，侵犯集體和群眾的利益，從而導致領導班子整體功能不強，影響了班子的戰(zhàn)斗力，也導致年輕的有能力的上不來，不能很好地發(fā)揮村干部的作用，為群眾辦實事、辦好事得不到落實。自國家從1993年實行公務員制度后，村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的渠道被阻斷，由于他們自身文化程度低、年齡偏大，難以通過選拔考試進入黨政機關擔任公務員，而有知識有文化的青年喜歡走出農(nóng)村，到大城市就業(yè)，覺得在農(nóng)村當干部收入偏低，而且仕途比較窄，導致村干部出現(xiàn)嚴重斷層現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)后繼乏人的現(xiàn)象，制約了農(nóng)村干部隊伍建設，這在一定程度上削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。

3．社會保障措施不到位，村干部隊伍不穩(wěn)定。

目前，農(nóng)村村干部作為一個政府基層團體，在農(nóng)村社會管理中發(fā)揮著重要作用，但普遍存在薪資福利低、社會保障水平低、實際工作能力突出的情況，并且很多村干部沒有辦理醫(yī)療衛(wèi)生、退休養(yǎng)老等保險，參保的村干部比例偏低，單純依靠農(nóng)村合作醫(yī)療難以解決村干部因病致貧問題，造成相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村干部有病無錢醫(yī)、有事無人管、生活無著落等突出問題。村干部在農(nóng)村社會管理工作中物質上的需求得不到滿足，精神上又沒有成就感，造成很多老干部缺乏工作激情，從而給年輕人產(chǎn)生負面影響，造成村干部青黃不接，后備干部嚴重不足，不利于村干部隊伍的穩(wěn)定，因此造成農(nóng)村工作難以高質量地開展和完成，也難保證農(nóng)村經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

4．村干部工作環(huán)境較差，服務意識淡薄。

自從國家取消農(nóng)業(yè)稅之后，村級辦公經(jīng)費基本失去了來源，導致辦公經(jīng)費嚴重缺乏，極大影響了日常工作的開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部工作要求高，群眾對村干部的期望高，但各級黨委、政府對村干部的關心支持和理解寬容還不夠，難以調動村干部的工作積極性。雖然部分村辦公條件在條件允許的前提下得到改善，但還面臨農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢、配套的基礎設施建設落后等問題。大部分村干部的服務意識淡薄，缺乏為群眾服務意識和奉獻精神，部分村干部連任現(xiàn)象比較普遍，存在在其位不謀其政情況，官本位思想嚴重，導致在群眾中產(chǎn)生“門難進、臉難看、事難辦”印象，嚴重影響了村干部在工作中的主動性和創(chuàng)造性。[4]

二、湘潭縣村干部隊伍建設中問題的原因分析

(一)村級經(jīng)濟極其薄弱，對村干部薪資問題重視不夠

當前，農(nóng)村村級經(jīng)濟發(fā)展緩慢，在國家“一村一品”政策的引導下，逐漸形成支柱產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)濟發(fā)展途徑仍然比較單一，農(nóng)村基礎設施建設缺乏資金，交通不便很難靠吸引外資來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。[5]從調查來看，村干部的待遇是黨的各項政策落實到位的保障，是確保農(nóng)村干部穩(wěn)定、促進社會和諧建設的重要措施、推進社會主義新農(nóng)村建設的迫切要求，目前村干部薪資福利來源主要是通過財政轉移支付來解決，村級經(jīng)濟每年的收入偏低，人均年收入僅在5000～6000元之間，無力提高村干部的待遇，很多村干部成為農(nóng)村的義務工作者，地方政府在解決村干部待遇問題思路不寬，辦法不多，對村干部的待遇偏低沒有引起足夠重視。

(二)村干部隊伍的素質較低、培訓方法滯后

目前村干部素質普遍偏低，學習能力不強，不能隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展提升自身素質，由于對經(jīng)濟知識、管理知識、法律知識學習不夠，導致無法很好地跟上國家各項惠農(nóng)方針和政策，大部分村干部靠的是在農(nóng)村工作中積累的豐富的基層經(jīng)驗，憑著自己的經(jīng)驗處理日常事務。據(jù)調查，村干部本科及以上學歷占比很小，文化程度在初中以下的占大多數(shù)，有些甚至連小學也沒畢業(yè)，年齡普遍偏大?；谵r(nóng)村干部結構現(xiàn)狀，對如何提升農(nóng)村干部的綜合實力，卻很少有行之有效的方法，難以組織系統(tǒng)的培訓，導致村干部在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上思路不明、謀發(fā)展和創(chuàng)新能力不夠，難以帶動農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展。

(三)地方政府對村干部隊伍建設重視不夠，資金投入不足

村干部既是“官”又是“農(nóng)”，不屬于國家正式公務員，又要履行一些行政職能。村干部是由村民選舉產(chǎn)生的，其地位不如公務員高，能力也自然不足，社會地位十分尷尬，得不到應有的尊重，導致地方政府對村干部重視不夠，對村干部的補助不足，不能夠滿足村干部的經(jīng)濟需要，投入和產(chǎn)出不成正比無疑使村干部喪失了工作的積極性，對貫徹落實國家政策比較怠慢，難以適應當前農(nóng)村改革和發(fā)展的需要。再者農(nóng)村日常事務繁瑣，任重道遠，收入偏低，對于沒有穩(wěn)定的收入保障的村干部來說，“人難選”、“選人難”，村級班子成員的人心渙散已成為農(nóng)村基層組織建設發(fā)展的“瓶頸”。

(四)村干部隊伍老齡化、家族化嚴重，缺乏服務意識

村干部作為一方父母官，一般任職期限比較長，年齡也比較大，工作環(huán)境也比較差，部分村干部“官本位”思想嚴重，始終把自己當作村莊社會的主人或“當家人”，與村民日益增長的法律意識、參政意識和自我保護意識格格不入，不能有效地組織和引導群眾，缺乏進取精神，缺乏帶領群眾致富的動力。村干部選舉應公開、公正、透明，村委會選舉過程中受到的干擾因素較多，在部分地區(qū)，民主選舉或受到宗族勢力的干擾，或受到基層政府行政意圖的干涉，或受到賄選、不正當拉票的沖擊，影響了民主選舉的合法進行。[6]極少數(shù)村干部憑借基層政權形成了家族勢力，橫行鄉(xiāng)里，為所欲為，缺乏為人民服務的意識。

三、加強農(nóng)村社會管理、完善村干部隊伍建設的新思路

(一)建立薪資福利長效增長機制，拓寬人才選拔渠道

建立薪資福利長效保障增長機制，對村干部實行“績效管理制度”。從強化和改善管理入手，對村干部實行年度目標考核和績效評定，結果與村干部的政治、經(jīng)濟和養(yǎng)老保險待遇直接掛鉤，形成以實績論成敗、憑實績得實惠的機制，有效地解決村干部動力缺乏、隊伍不穩(wěn)、崗位吸引力下降問題，激發(fā)村干部隊伍的整體活力。[7]拓寬選人用人渠道，堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴?，選拔范圍既要立足本村、也可面向社會，吸納有知識、有文化、有本事的能帶動群眾致富的優(yōu)秀人才進村領導班子，注重對年輕干部的培養(yǎng)，應不斷拓寬村干部的晉升渠道，通過職務晉升實現(xiàn)其自身價值。

(二)加大村干部隊伍培訓投入力度，著力提升村干部隊伍素質

農(nóng)民常說:農(nóng)村富不富，關鍵看干部。政府應重視對村干部的培訓，加大資金投入力度，形成比較完善的培訓機制，建立健全培訓機構，不定期邀請專家、學者組織授課，定期進行實踐操作培訓，增強實際工作能力，切實提高村干部帶領農(nóng)民致富的能力。同時要注重對青年干部的培養(yǎng)，把政治素質高、文化素質高、群眾基礎好、年輕的青年人才作為主要的培養(yǎng)對象，提供多渠道、多內容、有重點的培訓機會，充分利用現(xiàn)代遠程教育平臺，學習農(nóng)業(yè)適用技術，加強對村干部的實踐培養(yǎng)和鍛煉。通過以上方式將逐步改變村干部整體年齡偏大、素質較低現(xiàn)狀，對保持農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展至關重要。

(三)建立健全村干部隊伍激勵保障機制，確保村干部隊伍穩(wěn)定

建立完善村干部考核評價體系，實行考核結果與村干部的獎懲、調整、任免、工資待遇相掛鉤，建立合理的村干部報酬制度有利于提高村干部的工作積極性。首先應確保村干部的工資及時、足額發(fā)放，對于有突出貢獻的村干部應增發(fā)額外獎金，并注重公開表揚，頒發(fā)榮譽證書，為年輕干部樹立榜樣，鼓勵村干部在各自崗位上做出自己的成績，實現(xiàn)自己的價值，形成良性循環(huán)機制。為確保村干部隊伍穩(wěn)定，應加大各級財政的投入，進一步提高村干部的經(jīng)濟生活待遇，逐步建立起省、市、縣三級財政共同投入的保障機制，在社會保險方面，要通過社會統(tǒng)籌的方法，健全村干部養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險長效機制，從根本上解決村干部看病難、看病貴和“老有所依、老有所養(yǎng)”問題。

(四)優(yōu)化村干部隊伍工作環(huán)境，切實加強村干部服務意識

大力加強村干部隊伍建設，加大對村干部辦公環(huán)境的投入力度，不斷優(yōu)化村干部工作環(huán)境。爭取每個村能修建一個村部、衛(wèi)生室、文化室，不斷改善辦公基礎設施建設，讓村干部能夠在滿意的環(huán)境中踏實工作，為群眾做實事，消除村干部顧慮，最大限度地激發(fā)了他們的干事創(chuàng)業(yè)熱情，為新農(nóng)村建設注入強勁動力。要切實加強村干部的服務意識，樹立全心全意為人民服務思想，不斷提高服務意識，要在實踐中提高做群眾工作的本領，熟悉群眾的基本情況，了解群眾的所思所想，增強開展群眾工作的主動性、針對性和實效性。要善于做思想政治工作，防止簡單的行政命令，把廣大群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性真正調動起來。

[1] 胡錦濤．扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系[N]．人民日報，2011-02-20(1)．

[2] 彭國甫．關于加強村級治理的調查與思考——以湖南省岳陽縣為例[J]．中國行政管理，2011，(6)．

[3] 周文清．加強農(nóng)村干部隊伍建設的調查與思考[J]．“三農(nóng)”問題研究，2008，(2)．

[4] 劉宇翔，王征兵，陳沖．村干部在農(nóng)村經(jīng)濟管理中的激勵機制研究[J]．陜西農(nóng)業(yè)科學，2005，(4)．

[5] 曹海林．鄉(xiāng)村和諧發(fā)展與農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新的理性選擇[J]．中國行政管理，2009，(4)．

[6] 張國祥．農(nóng)村社會管理體制的探索與思考——以社區(qū)建設創(chuàng)新農(nóng)村管理[J]．社會主義研究，2008，(6)．

[7] 范柏乃，戴悅．我國村干部隊伍建設及其對策研究[J]．浙江大學學報(人文社會科學版)，2007，(3)．

D523

A

1672-0040(2012)01-0044-03

2011-11-01

本文系湖南省重點研究基地課題“城鄉(xiāng)社區(qū)社會管理長效機制研究”的階段性成果。

肖湘雄(1973—)，男，湖南湘潭人，湘潭大學政府績效評估與管理創(chuàng)新研究基地負責人，湘潭大學公共管理學院副教授、碩士生導師，管理學博士、公共管理學博士后，主要從事毛澤東創(chuàng)新思維、人才戰(zhàn)略與政策、社會管理與社會保障研究。

(責任編輯 鄭東)