崔文華，劉富強(qiáng)

(1．中共淄博市委黨校，山東淄博255033;2．山東理工大學(xué)外國語學(xué)院，山東淄博255049)

公共危機(jī)管理中的民間組織參與研究

崔文華1，劉富強(qiáng)2

(1．中共淄博市委黨校，山東淄博255033;2．山東理工大學(xué)外國語學(xué)院，山東淄博255049)

近年公共危機(jī)的不斷爆發(fā)給國家與社會(huì)造成了嚴(yán)重的影響，對政府公共危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。民間組織作為公民社會(huì)的重要組織實(shí)體，在參與公共危機(jī)管理時(shí)應(yīng)該而且也能夠發(fā)揮重要的作用。文章通過對我國民間組織參與公共危機(jī)管理中存在的問題及其原因分析，提出了加強(qiáng)民間組織參與公共危機(jī)管理的對策。

公共危機(jī);公共危機(jī)管理;民間組織

目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，同時(shí)也處于危機(jī)頻發(fā)期，如自然災(zāi)害、公共安全事件、公共衛(wèi)生事件等屢屢發(fā)生。最近幾年公共危機(jī)的不斷爆發(fā)給國家和社會(huì)造成了嚴(yán)重的影響，對政府公共危機(jī)管理能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。民間組織作為公民社會(huì)的重要組織實(shí)體，在參與應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)應(yīng)該而且也能夠發(fā)揮重要的作用。因此，如何充分發(fā)揮公共危機(jī)管理中民間組織的作用，成為我國公共危機(jī)管理中急待解決的重要問題。

一、我國民間組織參與公共危機(jī)管理中存在的問題

(一)民間組織在公共危機(jī)管理過程中資源不足

資源不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是資金不足，二是人力資源不足。首先，我國現(xiàn)階段的民間組織大多處于一種從政府領(lǐng)域向公眾領(lǐng)域的過渡時(shí)期，民間組織在資金籌措和運(yùn)作能力上存在著能力不足的問題，使得相當(dāng)一部分民間組織嚴(yán)重缺乏資金，缺少必要的物質(zhì)資源。其次，在人力資源方面，缺乏專業(yè)人才。民間組織通常是在某個(gè)特定的領(lǐng)域里活動(dòng)，這使得民間組織能夠在某一方面積累豐富的經(jīng)驗(yàn)，從而有利于提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。而我國民間組織成員有較多來自政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗、分流、離退人員，近一半的組織負(fù)責(zé)人有在政府部門任職的經(jīng)歷，人員構(gòu)成的專業(yè)化程度較低，使民間組織解決社會(huì)問題的能力大打折扣。

(二)民間組織在公共危機(jī)管理過程中社會(huì)公信力不足

發(fā)達(dá)國家的民間組織已經(jīng)有較長的歷史，有些地方，人們對民間組織的信任已經(jīng)超過了對政府機(jī)構(gòu)的信任。但在我國，民間組織與社會(huì)公眾的關(guān)系仍然疏遠(yuǎn)，在危機(jī)管理過程中缺乏廣泛的社會(huì)認(rèn)同和普遍的社會(huì)公信。公眾一直認(rèn)為治理公共事務(wù)的主體應(yīng)該是政府，公眾對民間組織的性質(zhì)與開展的活動(dòng)了解得不深，僅僅停留在較淺的層面上。有時(shí)民間組織所開展的活動(dòng)也得不到公眾的認(rèn)同與支持，會(huì)影響志愿者參與的積極性。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，公民不知道應(yīng)該通過何種方式尋求民間組織的幫助，或者不知道應(yīng)該尋求哪一類民間組織的幫助。

(三)民間組織在公共危機(jī)管理過程中反應(yīng)滯后

理論上認(rèn)為，現(xiàn)代政府的決策是程序性的，在面對非常態(tài)性問題時(shí)，政府的反應(yīng)有時(shí)難免比較遲緩，突發(fā)公共危機(jī)事件也常常超出了政府官僚體系正常的決策范疇。而民間組織因?yàn)闆]有那種嚴(yán)格的程序，面對突發(fā)性的社會(huì)公共危機(jī)事件反而能很快地做出反應(yīng)。但在很多情況下，我國民間組織仍然是跟在政府后面采取行動(dòng)。除少數(shù)活動(dòng)如募捐和一些志愿服務(wù)活動(dòng)以外，民間組織已開展的大多數(shù)活動(dòng)都是因政府的政策而開展的，沒有真正體現(xiàn)出民間組織反應(yīng)迅速、行動(dòng)靈活的組織優(yōu)勢。

(四)民間組織在公共危機(jī)管理過程中力量分散，效率低下

民間組織通常因?yàn)楦髯詾檎?，沒有得到統(tǒng)一的指揮和協(xié)同，導(dǎo)致力量分散，效率低下，在公共危機(jī)管理中甚至出現(xiàn)混亂和無序的狀態(tài)。如在5·12四川汶川地震救援中，出現(xiàn)了多家民間組織爭搶重建北川中學(xué)的局面，出現(xiàn)了彭州的孩子一個(gè)人得到了5個(gè)書包與10個(gè)文具盒現(xiàn)象。但是幾乎沒有民間組織的身影出現(xiàn)在青川，那里災(zāi)區(qū)的孩子同樣需要得到救助的資源。[1]

(五)民間組織在公共危機(jī)管理過程中參與的深度和廣度有限

公共危機(jī)管理的過程大體可以分為預(yù)防、應(yīng)對與恢復(fù)重建三個(gè)階段。從目前看，我國政府在公共危機(jī)管理中是一種“全過程的劃槳者”的包攬型政府，承擔(dān)了公共危機(jī)管理從預(yù)防到恢復(fù)重建各個(gè)階段的全部需求與責(zé)任。而我國民間組織參與公共危機(jī)管理非常有限，還僅停留在危機(jī)的應(yīng)對與處置以及恢復(fù)和重建階段，在這兩個(gè)階段民間組織所發(fā)揮的功能也主要限于資金籌集、物質(zhì)援助、志愿人員的派遣、人員救助及心理救助等方面，在預(yù)防、培訓(xùn)、政策倡導(dǎo)以及監(jiān)督方面的作用非常有限。

二、制約我國民間組織參與公共危機(jī)管理的原因

(一)政府角色異位

我國目前的公共危機(jī)管理仍然是以政府為絕對主體，依靠政府職能和政府力量來解決公共危機(jī)管理中出現(xiàn)的問題，政府的職能定位較為單一。[2]102-126雖然我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定了社會(huì)動(dòng)員的原則，但是具體可操作性制度建設(shè)還有待開發(fā)與完善。由于政府的“全面負(fù)責(zé)”與“全面承擔(dān)”，以及社會(huì)與民眾對政府的過度依賴，這種職能定位不清、分工不清基礎(chǔ)上的政府過度占位，極大擠壓了民間組織的空間，同時(shí)也使政府背負(fù)更大的壓力。而在職能定位的問題上，諸如政府引導(dǎo)、輔助等職能的缺位，又使我國民間組織發(fā)展缺乏動(dòng)力支持，使公共危機(jī)管理進(jìn)入到惡性循環(huán)之中。政府承擔(dān)越多，民間組織的力量越受限，進(jìn)而政府承擔(dān)的就更多，服務(wù)壓力越大，服務(wù)質(zhì)量越是難以保證。

(二)不健全的法律政策環(huán)境

我國沒有專門針對民間組織的統(tǒng)一法律，現(xiàn)行的法規(guī)制度是以“國務(wù)院令”形式通過的，分別針對社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位登記管理而設(shè)的三個(gè)“條例”，在具體規(guī)范內(nèi)容上很不健全。目前，政府對民間組織的成立實(shí)行雙重管理體制，由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同管理民間組織，“雙重負(fù)責(zé)”制度在資格的準(zhǔn)入方面設(shè)立了較高的門檻，使許多民間自發(fā)的組織由于無法找到同意其掛靠的業(yè)務(wù)主管部門而無法登記成立，所以有些民間組織為了存在的合法性，出于無奈只能到工商部門進(jìn)行登記，成為企業(yè)性質(zhì)的組織?；蛘吒纱嗖贿M(jìn)行登記，導(dǎo)致部分民間組織以一種“非法”狀態(tài)存在，“高門檻”的雙重管理制度在無形中限制了民間組織本應(yīng)可以在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮的作用與功能。

(三)政府與民間組織溝通機(jī)制不暢

溝通機(jī)制不暢通主要源于政府兩個(gè)方面的職能缺位:一是日常管理方面的缺位，二是應(yīng)急管理中的組織缺位。在我國，目前突發(fā)事件應(yīng)對中的社會(huì)多元主體參與還停留在法律框架性規(guī)定的情況下，社會(huì)參與主體缺乏行動(dòng)的制度保障與具體化的操作規(guī)定，政府與民間組織尚未形成經(jīng)過協(xié)商后所共同遵守的合作方式與合作機(jī)制。囿于政府與民間組織、志愿者之間缺乏日常的合作框架，及在框架中展開培訓(xùn)與演練，因此造成民間組織行動(dòng)能力較弱和行動(dòng)方向的盲目性。同時(shí)，在公共危機(jī)管理中，我國缺少政府與民間組織展開合作的組織保障，因此造成雙方的信息不對稱以及民間組織找不到組織的問題。政府沒有設(shè)置專職機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)與民間組織的合作與協(xié)調(diào)問題，而是相關(guān)民間組織依據(jù)經(jīng)驗(yàn)尋找相關(guān)單位來尋求合作，導(dǎo)致民間組織力量分散，效率低下。

(四)民間組織自身發(fā)展不足

首先民間組織的獨(dú)立性缺失。我國民間組織具有明顯的官民兩重性，由于沒有穩(wěn)固的運(yùn)行機(jī)制，缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，因而也就難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立與自治性。其次民間組織發(fā)展經(jīng)費(fèi)缺乏。民間組織尚未形成多元化的資金來源渠道，資金來源結(jié)構(gòu)比較單一化。政府對民間組織的財(cái)政支持較為有限，而且民間組織自身能力也較弱，通過提供服務(wù)來獲得收費(fèi)收益的能力普遍不足;社會(huì)慈善捐款風(fēng)氣尚不濃厚。民間組織資金來源不足的現(xiàn)實(shí)狀況制約了其參與社會(huì)管理的能力。

(五)民間組織缺乏相應(yīng)的文化支持

民間組織(Non-government organization)一詞是外來語，西方民間組織的發(fā)展有著深厚的文化積淀，西方成熟的公民社會(huì)是民間組織生長的土壤。我國深受傳統(tǒng)依附性臣民文化影響，缺少支持民間組織發(fā)展的深厚文化背景，這在很大程度上導(dǎo)致了我國民眾公益意識(shí)的缺失。在改革開放之前，社會(huì)處于全能政府階段，政府包攬了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大部分事務(wù)，這種管理體制限制了公民社會(huì)的發(fā)展，抑制了公民的自由權(quán)，在這一狀況下公益品質(zhì)與公民的志愿精神被深深地壓制住了。文化作為一個(gè)國家的民眾在思想觀念上的基本共識(shí)，對本國民間組織的發(fā)展有很大的影響。例如，荷蘭是典型的自由民主福利國家，政府支持私人發(fā)起的自治活動(dòng)，因而也就形成了公共資金支持核心的民間組織活動(dòng)的模式;而日本作為亞洲儒教國家，傳統(tǒng)文化則是政府主導(dǎo)社會(huì)，民眾極少參與公共事務(wù)，所以日本的民間組織發(fā)展隨之也較落后。[3]

三、加強(qiáng)我國民間組織參與公共危機(jī)管理的對策

黨的十七大提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。在公共危機(jī)管理中同樣需要社會(huì)協(xié)同，惟有政府與民間組織共同來治理危機(jī)，才能全面提高政府應(yīng)對危機(jī)的能力。

(一)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，營造民間組織參與公共危機(jī)管理的空間

政府作為公共權(quán)力的載體，一直被認(rèn)為是公共事務(wù)治理的主要承擔(dān)者。長期以來，政府在公共事務(wù)領(lǐng)域中承擔(dān)了過多的職能與責(zé)任，隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，政府已經(jīng)無法全方位地管理所有的社會(huì)事務(wù)。因此，政府部門應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，變“全能政府”為“有限政府”，集中精力進(jìn)行宏觀調(diào)控，把直接干預(yù)變?yōu)殚g接干預(yù)，讓具有主動(dòng)性的民間組織承接部分公共事務(wù)管理的職能，填補(bǔ)國家權(quán)力有序退出的空間，充分發(fā)揮民間組織的治理公共危機(jī)的優(yōu)勢。政府把非國家的職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，民間組織才有自主成長的空間。政府應(yīng)把民間組織視為公共危機(jī)治理中的一支重要隊(duì)伍，在公共危機(jī)管理中民間組織起著不可替代的作用，可以有效彌補(bǔ)政府功能的不足。

(二)完善民間組織法律法規(guī)，營造其健康發(fā)展的法制環(huán)境

目前，我國有關(guān)民間組織的法律法規(guī)不夠健全、完善，甚至有的規(guī)定在實(shí)踐中不利于民間組織的發(fā)展。因此，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，首先需對現(xiàn)行的登記制度進(jìn)行改革。簡化民間組織登記注冊手續(xù)，實(shí)行便捷的登記制度，切實(shí)降低民間組織登記的“門檻”。從世界范圍來看，民間組織的登記制度有很多種，但基于我國民間組織數(shù)量多的實(shí)際情況，應(yīng)該采用“規(guī)定特定類型和達(dá)到特定規(guī)模的組織必須進(jìn)行登記，同時(shí)對其他民間組織規(guī)定自愿登記、稅收優(yōu)惠原則”[4]161這種登記制度。此外，加緊制定結(jié)社法、行業(yè)協(xié)會(huì)法、商會(huì)法、社會(huì)團(tuán)體管理法、民辦事業(yè)單位管理法、基金會(huì)法等，并注意克服以往立法層次低，側(cè)重登記管理等的傾向。重視對民間組織的監(jiān)督，使處于地下狀態(tài)的民間組織能夠早日獲得正式合法身份，使它們能夠得到政府的相關(guān)政策支持，以維護(hù)與保持民間組織的獨(dú)立自治性。

(三)構(gòu)建科學(xué)的政府與民間組織的合作溝通機(jī)制

首先，在公共危機(jī)狀態(tài)下，要用立法的形式明確參與主體的法律地位，明確政府與民間組織各自的治理邊界以及兩者的權(quán)責(zé)關(guān)系，避免治理主體之間的矛盾，維護(hù)民間組織在公共危機(jī)狀態(tài)下的合法性。政府在危機(jī)管理中起著核心主導(dǎo)作用，公共危機(jī)需要政府的宏觀調(diào)控，需要政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全方位的協(xié)調(diào)與指揮。民間組織雖然是公共危機(jī)管理中的重要主體之一，但同時(shí)也保留著作為普通社會(huì)行為主體的角色，仍需要接受政府的管理。[5]因此，應(yīng)通過完善《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確民間組織的責(zé)任主體地位。統(tǒng)一規(guī)定政府、非政府等部門在公共危機(jī)管理中的職權(quán)和職責(zé)，維護(hù)民間組織在公共緊急狀態(tài)時(shí)期的合法性和權(quán)威性，使民間組織在政府的引導(dǎo)下，有序地參與公共危機(jī)管理。其次，應(yīng)當(dāng)建立政府與民間組織的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在公共危機(jī)管理中，政府部門之間以行政隸屬關(guān)系為依托，比較容易做到統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng);而民間組織種類較多、功能不一、組織化程度不高，協(xié)調(diào)起來難度較大。應(yīng)當(dāng)建立政府與民間組織的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一類機(jī)構(gòu)可由政府部門設(shè)置，實(shí)行虛擬管理，工作人員以柔性流動(dòng)方式任職，平時(shí)不在位，危機(jī)時(shí)刻則立即組合在位發(fā)揮其作用，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的民間組織和其它社會(huì)力量，為危機(jī)解決提供組織上的保障。

(四)提高民間組織自身能力，確保其有效參與公共危機(jī)管理

首先，完善民間組織的社會(huì)監(jiān)督與自律機(jī)制，提高社會(huì)公信力。鑒于我國目前一些民間組織內(nèi)部管理體制尚未健全，完善民間組織的社會(huì)監(jiān)督與自律機(jī)制尤為必要，這是維護(hù)民間組織獨(dú)立自治性的基礎(chǔ)所在，有利于民間組織自身建設(shè)。政府部門在對民間組織財(cái)政扶持的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對民間組織的評(píng)估與監(jiān)督，建立公益問責(zé)與公共部門的社會(huì)問責(zé)制度，用法律的形式來確立民間組織的運(yùn)作機(jī)制，要求民間組織運(yùn)作透明化。其次，提高民間組織公共危機(jī)管理的專業(yè)化素質(zhì)。公共危機(jī)管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，在加強(qiáng)民間組織的專業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中，一方面要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三位一體的管理體制;另一方面要形成一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制，要引進(jìn)專家和學(xué)者，積極開展有關(guān)民間組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)行模式、作用發(fā)揮機(jī)制、與政府的關(guān)系以及績效評(píng)估等公共危機(jī)理論與政策的研究，從而不斷提高民間組織的專業(yè)化素質(zhì)。

(五)培育民間組織參與公共危機(jī)管理的文化氛圍

民間組織的生命力基于社會(huì)的志愿文化，只有志愿文化的發(fā)展才能使民間組織實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。志愿文化的建設(shè)是一個(gè)長期的過程，不僅需要政府自上而下的努力，更需要全社會(huì)自下而上的推動(dòng)，惟有兩者共同努力，才能營造良好的公民社會(huì)文化。一方面政府要大力宣傳民間組織，樹立民間組織在應(yīng)對公共危機(jī)中的榜樣作用，提高它的社會(huì)地位，培育社會(huì)的自主精神，倡導(dǎo)公眾積極參與民間組織，從事公益事業(yè)，這樣當(dāng)社會(huì)面臨危機(jī)時(shí)就可以最大程度地整合社會(huì)資源，共同應(yīng)對危機(jī);另一方面要加強(qiáng)公民文化建設(shè)，培育公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)和志愿精神，使公民自愿加入民間組織，提高民間組織的危機(jī)管理能力。

[1] 蘇德輝．公共危機(jī)治理中的民間組織參與問題研究[D]．蘇州:蘇州大學(xué)，2009．

[2] 王冬芳．非政府組織與政府的合作機(jī)制:公共危機(jī)的應(yīng)對之道[M]．北京:中國社會(huì)出版社，2009．

[3] 董文琪．非營利組織的獨(dú)立與自治[J]．行政論壇，2006，(1)．

[4] 黃曉勇．中國民間組織報(bào)告(2008)[M]．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．

[5] 李佳佳．我國公共危機(jī)管理多元參與機(jī)制研究[D]．上海:上海師范大學(xué)，2008．

D638

A

1672-0040(2012)01-0036-04

2011-11-18

本文系2011年山東省黨校系統(tǒng)科研項(xiàng)目(046)的階段性研究成果。

崔文華(1972—)，女，山東桓臺(tái)人，中共淄博市委黨校副教授，主要從事行政法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 楊爽)