劉彩霞

（湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430064）

對(duì)我國結(jié)構(gòu)性減稅政策的分析與展望

劉彩霞

（湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430064）

自2004年以來，我國一直在進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的結(jié)構(gòu)性減稅。在2011年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的決議中指出，2012年我國為了繼續(xù)加大民生領(lǐng)域投入，進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、單個(gè)稅種和宏觀數(shù)據(jù)三方面來看我國未來結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)進(jìn)一步加大力度，尤其是在小型微利企業(yè)的稅負(fù)、營改增、資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等稅制改革上要符合結(jié)構(gòu)性減稅的政策取向，并從限制政府的總體收入和政府支出、加強(qiáng)征管等方面落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅。

結(jié)構(gòu)性減稅；稅負(fù)水平；積極財(cái)政政策

自2004年以來，“減稅”一直是我國稅制改革的主要方式和方向，并陸續(xù)進(jìn)行了一些實(shí)質(zhì)性的減稅，但“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞卻是首次在2008年12月初召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出。所謂結(jié)構(gòu)性減稅，是國家為了達(dá)到特定目標(biāo)、針對(duì)特定群體、選定特定稅種來削減稅負(fù)水平，以期達(dá)到“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的一種稅制改革方案，它尤其強(qiáng)調(diào)稅制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)貼近現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的步伐，更強(qiáng)調(diào)減稅是有選擇的，往往遵循“選擇特定目標(biāo)——選擇特定群體——選擇特定稅種——削減稅負(fù)水平”這一過程。

一、我國未來結(jié)構(gòu)性減稅政策制定背景分析

（一）從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，結(jié)構(gòu)性減稅是我國稅制改革的必由之路。

通過2007年美國《福布斯》發(fā)布的“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”來看，我國稅負(fù)名列世界第三，僅次于法國、比利時(shí)。與此同時(shí)，我國稅收總體實(shí)力不斷增強(qiáng)，稅收總額占GDP的比重從2002年的15.7%一直上升到2007年的22%，因此對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)所起的作用也越來越大。伴隨著稅收的快速增長，我國現(xiàn)行的稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理的問題越來越凸顯。“雙主體”的稅制結(jié)構(gòu)模式自1994年我國稅制改革確定以來，作為主體之一的流轉(zhuǎn)稅的收入在稅收收入總額中所占比重高達(dá)約70%，而流轉(zhuǎn)稅是間接稅，比重過高，在一定程度上抑制了國內(nèi)投資與消費(fèi)需求的增長；作為另一主體的所得稅，絕大多數(shù)國家稅收主體的直接稅，在我國比重卻僅為20%左右，“雙主體”的稅制實(shí)際上是“一邊倒”的稅制。[1](p57)而結(jié)構(gòu)性減稅首先是能夠從量上削減稅負(fù)水平，減輕了企業(yè)尤其是中小企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)；其次它按照經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求調(diào)整的同時(shí)往往也優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)。因此，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅是稅制改革的方向，是優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的需要。

（二）從單個(gè)稅種結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性減稅政策惠及民生，支持了中小企業(yè)發(fā)展。

近年來，財(cái)稅部門在配合國家“保增長，促發(fā)展”的大政方針下，有計(jì)劃、有步驟地推出了一些用減稅、退稅或抵免的方式減輕稅收負(fù)擔(dān)的政策措施，并取得了一定的成效。

1.增值稅轉(zhuǎn)型改革促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)能升級(jí)。

作為我國第一大稅種的增值稅，從2009年1月1日起，對(duì)增值稅一般納稅人購進(jìn)機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅款允許抵扣，標(biāo)志著增值稅在全國范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型，有效避免了企業(yè)設(shè)備購置的重復(fù)征稅，有利于促進(jìn)企業(yè)積極開展技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變；同時(shí)增值稅降低了一般納稅人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使受益企業(yè)面擴(kuò)大；為照顧小規(guī)模納稅人同時(shí)將增值稅征收率由工業(yè)6%、商業(yè)4%，統(tǒng)一降至3%，直接減輕中小企業(yè)稅負(fù)。

2.出口退稅政策調(diào)整助企業(yè)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。

為主動(dòng)應(yīng)對(duì)2008年以來復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，在2008年我國先是調(diào)高了部分日常大宗產(chǎn)品的出口退稅率，如服裝、紡織品、塑料制品、日用及藝術(shù)陶瓷制品、家具等；后又?jǐn)U大范圍，提高了3770項(xiàng)其他的屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)品、機(jī)電產(chǎn)品的出口商品的退稅率；2012年國家進(jìn)一步提高了部分技術(shù)含量和附加值高的機(jī)電產(chǎn)品的出口退稅率。這些調(diào)整緩解了出口企業(yè)困難，企業(yè)直接獲得了支持，增強(qiáng)了克服金融危機(jī)的信心，同時(shí)也使拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)三駕馬車的出口不致過快回落。

3.個(gè)人所得稅法的修改降低了中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)。

我國個(gè)人所得稅法修訂后，將“工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”自2011年9月1日起由2000元/月直接提高到3500元/月，修訂中還調(diào)整了工資薪金所得稅率結(jié)構(gòu)，如最低檔從5%降至3%，使得中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)大大減輕。國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年9月份全國申報(bào)繳納工資、薪金所得稅的納稅人約9000萬，10月份申報(bào)繳納工資、薪金所得稅的納稅人約3000萬人，約6000萬人受益；10月份數(shù)據(jù)還表明，全國有900多萬個(gè)體戶稅負(fù)下降，且平均降幅在40%左右；此外，2011年9—12月份因?qū)嵤┬碌膫€(gè)人所得稅法相應(yīng)增加了居民可支配收入約600多億元，這對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需增長起到一定的積極作用。

4.提高增值稅、營業(yè)稅起征點(diǎn)中小企業(yè)受惠面大，降負(fù)明顯。

2011年10月國務(wù)院確定提高增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)，全國共有近90%的省份和計(jì)劃單列市將增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)提高至最高標(biāo)準(zhǔn)，即月銷售或營業(yè)額2萬元。據(jù)國家稅務(wù)總局測算，以2010年為基期，起征點(diǎn)提高后預(yù)計(jì)增值稅和營業(yè)稅的年稅收收入會(huì)減少290億元左右，減稅效果十分明顯。再從納稅人受惠面分析看，提高兩稅起征點(diǎn)后，約924萬余戶個(gè)體工商戶將不再繳納兩稅，占全國全部個(gè)體工商戶的比例達(dá)63%以上。其中原來繳納增值稅的個(gè)體工商戶中約有443萬戶受益，占原征稅個(gè)體工商戶的54%。

（三）從宏觀數(shù)據(jù)上看，現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性減稅力度明顯不大。

過去幾年財(cái)政收入所占GDP的比重從2002年的15.7%一直攀升到2011年的超過19%，其中沒有任何一年出現(xiàn)下降。數(shù)據(jù)表明，結(jié)構(gòu)性減稅并沒有能夠阻止財(cái)政收入的高速增長。即使2011年國家出臺(tái)多項(xiàng)減稅政策，但2011年全國稅收總收入完成89720.31億元，同比增長22.6%，稅收總收入增長與2010年增速基本持平。如果把政府的其他收入納入到數(shù)據(jù)中，廣義財(cái)政收入所占GDP比重在近幾年的提高幅度更加驚人。因此從宏觀數(shù)據(jù)分析來看，企業(yè)整體稅負(fù)水平并未明顯下降，可見，過去幾年的減稅僅僅是結(jié)構(gòu)性的，也是局部性的，整體上看仍是增稅。

二、未來結(jié)構(gòu)性減稅政策取向

2011年底中央決定今后要 “繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，而“完善結(jié)構(gòu)性減稅”排在財(cái)政政策中第一位。[3]我國今后結(jié)構(gòu)性減稅的基本思路是：

（一）小型微利企業(yè)將進(jìn)一步再減稅負(fù)。

在當(dāng)前一些小微企業(yè)經(jīng)營較為困難、融資難、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重的情況下，除了提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)外，稅法規(guī)定，2012—2015年我國將對(duì)年應(yīng)納稅所得額低于6萬元（含6萬元）的小型微利企業(yè)再推優(yōu)惠政策。不僅執(zhí)行按20%的低稅率繳納企業(yè)所得稅，還規(guī)定其所得減按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額。上述延長小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅政策，明顯減輕小微企業(yè)的稅負(fù)，增強(qiáng)小微企業(yè)的盈利能力和發(fā)展后勁，引導(dǎo)和幫助小微企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營。

（二）營業(yè)稅改征增值稅將穩(wěn)步擴(kuò)圍。

我國從2012年1月1日起在上海市開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，擴(kuò)圍主要涉及交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，增值稅擴(kuò)圍后解決了貨物和勞務(wù)稅制中的重復(fù)征稅問題，可以降低企業(yè)和流通領(lǐng)域的稅收成本，進(jìn)一步降低產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，積極推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，最終達(dá)到提振消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生的作用，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)過上海的試點(diǎn)后，營業(yè)稅改征增值稅力爭在五年內(nèi)逐步推廣到全國。[3]

（三）資源稅改革將縱深發(fā)展。

2010年6月1日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局出臺(tái)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》的通知，原油和天然氣兩大資源由原來從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率均為5%?！吨腥A人民共和國資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》自2011年11月1日起正式實(shí)施。這意味著，原油、天然氣等領(lǐng)域的資源稅改革正式從試點(diǎn)地區(qū)向全國范圍鋪開。在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的大潮下，我國資源稅改革的推進(jìn)，對(duì)于完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、更好引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解中西部地區(qū)財(cái)力緊張都具有重要意義。我國將全面推進(jìn)資源稅改革，適時(shí)擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。[3]

（四）房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)將平穩(wěn)推進(jìn)。

2011年1月28日，上海、重慶作為全國首批城市啟動(dòng)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。按照兩地的試點(diǎn)方案，上海的房產(chǎn)稅主要面向增量房征收，稅率分為0.4%和0.6%兩檔；重慶則將征稅范圍擴(kuò)大至存量高端商品房，稅率分0.5%、1%和1.2%三檔，且僅面向主城區(qū)。近一年來，試點(diǎn)城市運(yùn)行平穩(wěn)，試點(diǎn)總結(jié)出的產(chǎn)權(quán)確定、征稅標(biāo)準(zhǔn)、征收方案等技術(shù)基礎(chǔ)將可能作為未來推廣的重要支撐，在此基礎(chǔ)上，2012年房產(chǎn)稅的試點(diǎn)范圍很可能繼續(xù)擴(kuò)大。當(dāng)前房產(chǎn)稅改革推廣還需掃清信息、法律和征收等方面障礙，在當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅呼聲高漲的情況下，改革還需“循序漸進(jìn)”。

（五）消費(fèi)稅稅制將進(jìn)一步完善。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，消費(fèi)稅政策仍有進(jìn)一步調(diào)整的空間，一是目前國際上近50%的國家征收消費(fèi)稅的稅目在10～15種，30%的國家征稅稅目在15～30種之間，相比較而言，我國消費(fèi)稅稅目盡管已從11個(gè)增加到14個(gè)，但征收范圍依然較窄，隨著國外奢侈品的不斷涌入等，消費(fèi)稅征稅范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大；二是部分稅目消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)在設(shè)置上也不盡合理，三是有些產(chǎn)品在稅率設(shè)置上仍存在進(jìn)一步調(diào)整或細(xì)分的空間。[4]

（六）個(gè)人所得稅要實(shí)現(xiàn)綜合與分類相結(jié)合。

實(shí)現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅征收制度實(shí)際上從“九五”期間就已經(jīng)提出，但一直未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，其中的主要障礙是稅收征管環(huán)境和條件的制約。在個(gè)人納稅意識(shí)尚不強(qiáng)下實(shí)行的自行申報(bào)，既難以保證納稅人自身申報(bào)信息的準(zhǔn)確性，也必然導(dǎo)致納稅人申報(bào)信息與收入支付人或扣繳義務(wù)人報(bào)送信息的非一致性，因此需要銀行、企業(yè)等多方面與稅務(wù)機(jī)關(guān)通力合作，實(shí)行起來還很困難。稅務(wù)機(jī)關(guān)的當(dāng)務(wù)之急是積極建立和完善公民收入監(jiān)控機(jī)制，將有經(jīng)濟(jì)來源所得的人群納入信息管理平臺(tái)，建立個(gè)人所得稅監(jiān)管的信息化平臺(tái)或體系，讓財(cái)稅部門掌握更多信息。

三、結(jié)構(gòu)性減稅政策制定與落實(shí)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

（一）要逐步實(shí)現(xiàn)由局部到整體的減稅。

值得注意的是，2011年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議并沒有要求“保持財(cái)政收入穩(wěn)定增長”。這表明，今后一段時(shí)間的減稅應(yīng)該和過去的減稅有所不同，要從局部性的減稅轉(zhuǎn)向整體性的減稅。事實(shí)上，整體性減稅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的迫切需要，一方面，在財(cái)政收入連續(xù)多年高速增長后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯的失衡，居民收入所占比重過低，消費(fèi)需求不足，而整體性減稅是增加城鄉(xiāng)居民收入與消費(fèi)的有效手段；另一方面，在應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)過程中，我國實(shí)行了寬松貨幣政策，帶來通貨膨脹與房地產(chǎn)泡沫，副作用嚴(yán)重。為了應(yīng)對(duì)新一輪危機(jī)，我國需要采取不同的措施，進(jìn)行整體性減稅，這樣既有利于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，又能幫助調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、管理通脹預(yù)期。

（二）要限制政府的總體收入和政府支出配合減稅。

從2000年到2010年，中國政府財(cái)政收入增長了6倍，而居民收入只從2000年的人均5800元，增長至2010年的18000元左右，增長不到3倍。從我國的財(cái)政稅收來看，每年預(yù)算內(nèi)外的全部政府實(shí)際收入占到國民收入的34%，有些已經(jīng)超過37%—38%。2007年以來的政府支出大概在38%—39%。可見，中國的稅負(fù)問題根子在總體稅負(fù)過重，如果不能總體減稅，僅提結(jié)構(gòu)性減稅，而不是首先通過限制政府的總體收入進(jìn)行大規(guī)模的減稅，最終結(jié)構(gòu)性減稅就會(huì)被演繹成“結(jié)構(gòu)性的加稅”。因此，應(yīng)該法定每年政府的全部收入不得超過GDP的30%；政府支出應(yīng)控制在20%以下，才能保證結(jié)構(gòu)性減稅的穩(wěn)步實(shí)施。

（三）要遵循“稅收法定”原則推動(dòng)減稅。

我國從2004年推行的“結(jié)構(gòu)性減稅”政策效應(yīng)一般，原因之一是我國稅收征收隨意性較大，沒有“依法”征稅，使得減稅的政策效果大打折扣。在現(xiàn)代公共財(cái)政體系下，稅收法定是指政府的征稅行為應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定來執(zhí)行，是一條最基本的原則。目前，我國現(xiàn)在實(shí)際征收的19個(gè)稅種，只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《車船稅法》三部稅法，80%以上稅種都是由國務(wù)院以暫行條例等行政法規(guī)的形式頒布的。因此，在我國稅收實(shí)踐中，不僅稅收立法被行政權(quán)力把持，而且地方政府還可以開征各種形形色色的“費(fèi)”，完全脫離法律和公共財(cái)政預(yù)算的軌道，這就使得減稅的速度永遠(yuǎn)趕不上增稅的速度，最終使結(jié)構(gòu)性減稅效果不明顯、作用不算大。堅(jiān)持稅收法定原則，就要正稅清費(fèi)、分類規(guī)范，繼續(xù)清理整合行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，加快費(fèi)改稅，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（四）要提高政策執(zhí)行力度落實(shí)減稅。

一系列減稅政策措施的陸續(xù)出臺(tái)，讓納稅人充滿期待。但有些政策并不是輕而易舉就能享受得到的，如年應(yīng)納稅所得額低于6萬元 (含6萬元)的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅，國家稅務(wù)總局具體執(zhí)行中明確表示僅適用查賬征收企業(yè)，對(duì)絕大多數(shù)核定征收的小型微利企業(yè)并不適用；有些政策則在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“打折”，納稅人獲取稅收優(yōu)惠政策信息不通暢，申報(bào)稅收優(yōu)惠手續(xù)繁瑣不易操作；更為嚴(yán)重的是，一些政策在執(zhí)行過程中免掉的還不如通過其他渠道收的多。因此，要提高政策執(zhí)行力，從制度、人力、物力等方面落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅政策。

（五）要與加強(qiáng)稅收征管并舉保證減稅。

盡管我國自2004年以來實(shí)施一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策，但我國稅收收入不降反增，從1994年到2010年由5127億元增加到73211億元，增長了13.3倍，年均增長18.1%。也就是說，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅收征管效率的不斷提高也有力地促進(jìn)了稅收收入持續(xù)較快增長。整體性減稅的前提是稅收收入要滿足政府基本支出，不宜下降過快，稅收征管的根本目的是提高納稅人遵從度，因此，減稅同時(shí)加強(qiáng)稅收征管并行不悖。加強(qiáng)稅收征管的當(dāng)務(wù)之急是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、功能齊全的征管信息系統(tǒng)，以接收和處理各種涉稅信息，解決征納雙方信息不對(duì)稱問題。[2]（p107）同時(shí)，要完善對(duì)自然人的稅收征管法律制度，加大對(duì)自然人的稅法宣傳力度，探索實(shí)施行之有效的稅源管理方式，合理配置征管資源，加強(qiáng)重點(diǎn)稅源管理，積極應(yīng)用納稅評(píng)估等手段，努力減少稅收流失。

[1]林艷華.淺議結(jié)構(gòu)性減稅與我國稅制改革的推進(jìn)[J].商業(yè)時(shí)代，2009,（21）.

[2]祝遵宏，張九如.結(jié)構(gòu)性減稅的稅制思考[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2011,（4）.

[3]財(cái)政部明確2012年結(jié)構(gòu)性減稅路線圖 全面推進(jìn)資源稅改革[EB/OL].http://news.hexun.com/2011-12-26/136655653.htm l.

[4]結(jié)構(gòu)性減稅應(yīng)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)[EB/OL].http://news.163.com/11/1216/10/7LCUVLSL00012Q9L.html.

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1003-8477（2012）08-0063-03

劉彩霞（1970—），湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院財(cái)稅系主任，副教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)管理學(xué)碩士。

責(zé)任編輯 姜鳳玲