劉志昌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

德國(guó)公共服務(wù)體制及其啟示

劉志昌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

德國(guó)公共服務(wù)體制具有科學(xué)的公共服務(wù)職能劃分原則、明確的政府公共服務(wù)職責(zé)分工、完善的縱向和橫向財(cái)政平衡機(jī)制、開放的公共服務(wù)多元化參與機(jī)制等特點(diǎn)。在中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，德國(guó)公共服務(wù)體制的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)可以提供參考和借鑒。

德國(guó)；公共服務(wù)；體制

德國(guó)是由16個(gè)聯(lián)邦州組成的聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立和聯(lián)邦與州分權(quán)、地方自治的體制。國(guó)家政體為議會(huì)共和制，議會(huì)由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院組成。聯(lián)邦議院行使立法權(quán)，監(jiān)督法律的執(zhí)行，選舉聯(lián)邦總理，參與選舉聯(lián)邦總統(tǒng)和監(jiān)督政府的工作等，每屆任期4年。聯(lián)邦參議院作為各聯(lián)邦州在聯(lián)邦中的代表，沒有選舉任期，是一個(gè)連續(xù)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。各聯(lián)邦州政府依據(jù)《基本法》，通過聯(lián)邦參議院參與聯(lián)邦的立法等事務(wù)。就國(guó)家行政管理層級(jí)而言，實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級(jí)管理。

德國(guó)州以下的地方政府具有多樣化的形態(tài)，而且仍處于變革之中。傳統(tǒng)的地方政府由兩個(gè)層面構(gòu)成：一是作為地方政府最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是位于底層之上的縣級(jí)政府。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣是地方政府的兩個(gè)層級(jí)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不從屬于縣。從正式和法律的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣有著各自的權(quán)利、責(zé)任和職能。作為較高層級(jí)的縣級(jí)政府，承擔(dān)著縣域范圍內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)及超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍的公共事務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)又稱為社區(qū)，作為基層地方政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又稱為社區(qū)政府，承擔(dān)著面向社區(qū)居民的公共事務(wù)。

此外，“城市縣”是地方政府的另一種類型，它以一種“聯(lián)合”政府的形式，同時(shí)承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的職能，以單個(gè)層級(jí)的地方政府形式出現(xiàn)。第四種類型的地方政府是 “聯(lián)合行政體”，它是20世紀(jì)60年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革的產(chǎn)物，這次改革將一些小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留為地方政府單元的同時(shí)，把這些小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣聯(lián)合起來組成一個(gè)新的聯(lián)合行政體。

一、科學(xué)的公共服務(wù)職能劃分原則

德國(guó)聯(lián)邦和州政府公共服務(wù)職能范圍由《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》作出了原則規(guī)定，各州憲法和相關(guān)法律對(duì)州和地方政府的職能范圍進(jìn)一步作出了明確的劃分?？傮w來說，德國(guó)各級(jí)政府職能的劃分體現(xiàn)了德國(guó)聯(lián)邦體制的職能法定和地方自治等原則。具體的劃分原則主要有平等生活條件原則、基層政府優(yōu)先原則、能力原則、責(zé)任分工原則。

平等生活條件原則。德國(guó)公共服務(wù)的一項(xiàng)重要原則是：在整個(gè)聯(lián)邦境內(nèi)，不同地區(qū)的每個(gè)公民都應(yīng)享受相同的服務(wù)，公共服務(wù)供給可以而且應(yīng)該保障每個(gè)公民平等的生活條件。當(dāng)然，由于歷史和政治原因，生活條件可能會(huì)有所不同。但是，在聯(lián)邦境內(nèi)，政府為公民平等地提供大多數(shù)最重要的公共服務(wù)，被認(rèn)為是維持社會(huì)平等、和平所必須的。平等生活條件原則既是對(duì)公民平等權(quán)利的保障，也是對(duì)公民自由權(quán)利的保障。在政府提供的公共服務(wù)大致均等的情況下，公民不用考慮政府是否提供公共服務(wù)或提供什么樣的公共服務(wù)，也不會(huì)因這些因素而改變個(gè)人的愿望和想法，可以真正自由地選擇居住地。

基層政府優(yōu)先原則。基層政府優(yōu)先原則是指在政府職能的劃分中，能由基層政府提供的服務(wù)，盡量由基層政府提供。從世界各國(guó)來看，“基層政府優(yōu)先”是大多數(shù)政府在公共服務(wù)職能劃分中遵循的基本原則，德國(guó)政府也不例外。按照德國(guó)政府職責(zé)分工的補(bǔ)貼原則，“個(gè)人供給責(zé)任和與他最近的行政單位的供給責(zé)任原則上比上級(jí)單位的責(zé)任優(yōu)先”。[1]也就是說，公共服務(wù)原則上必須由地方政府供給?；鶎诱畠?yōu)先原則的目標(biāo)是讓公共服務(wù)供給盡可能貼近公民，以便縮小政府與公民的距離，滿足公民日益多樣化的需求。同時(shí)，基層政府優(yōu)先有利于公民的廣泛參與，有利于加強(qiáng)對(duì)政府的有效監(jiān)督。這樣不僅更民主，而且使地方事務(wù)的處置更合理?；鶎诱壬霞?jí)政府更能意識(shí)到問題所在，從而能較為有效地解決這些問題?；鶎诱畠?yōu)先原則的基本理論假定是：公民需求不僅具有同質(zhì)性，也具有相異性、多元性；基層政府更接近公民，更了解公民的公共服務(wù)需求，能夠更快地對(duì)這種需求以及需求的變化做出快速反應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的銜接。

能力原則?；鶎诱畠?yōu)先原則并非一成不變的公理，與這一原則相適應(yīng)的是能力原則。當(dāng)下級(jí)政府不能充足地提供相關(guān)服務(wù)（消極標(biāo)準(zhǔn)）或是上級(jí)政府能以更好的方式提供相關(guān)服務(wù)（積極標(biāo)準(zhǔn)）時(shí)，地方政府根據(jù)他們的供給能力來劃分職能。實(shí)際上，下級(jí)政府只提供他們能夠充足提供的公共服務(wù)或是上級(jí)不能以更好的方式提供的公共服務(wù)。能力原則的基本理論假定是公共服務(wù)的生產(chǎn)存在規(guī)模效益和外部效應(yīng)。也就是說，當(dāng)某級(jí)政府提供的服務(wù)，沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或產(chǎn)生嚴(yán)重的外部效應(yīng)時(shí)，該項(xiàng)職能就需要上移。出現(xiàn)外部效應(yīng)很可能導(dǎo)致某種公共服務(wù)投入和供給不足，在這種情況之下，把該項(xiàng)公共服務(wù)職能劃分給上級(jí)政府，就能使外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而保障公共產(chǎn)品的有效供給。

責(zé)任分工原則。公共服務(wù)的責(zé)任分工包括政府公共服務(wù)的職能劃分、如何履行職能、如何實(shí)施過程控制和監(jiān)管、履行職能的保障措施等。德國(guó)各級(jí)政府的公共服務(wù)職能責(zé)任分工明確，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》明確界定了各級(jí)政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，聯(lián)邦、州、地方政府各自負(fù)責(zé)全國(guó)性或地方性公共產(chǎn)品的提供，同時(shí)也進(jìn)行合作，尤其是涉及混合供給時(shí)。公共服務(wù)職能的責(zé)任分工原則能夠明確、清晰地劃分公共服務(wù)供給的資格、職能和責(zé)任界限，有利于提高公共服務(wù)供給的透明度，保證各級(jí)政府分擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任?！暗聡?guó)社會(huì)普遍認(rèn)為，明確的公共服務(wù)職責(zé)分工對(duì)公民有兩個(gè)好處：作為民主統(tǒng)治的一部分，公民知道他所選的政治機(jī)構(gòu)的資格，他可以通過選舉來參與政治進(jìn)程；同時(shí)，作為國(guó)家權(quán)力的目標(biāo)對(duì)象，他可以對(duì)知曉誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施某項(xiàng)具體措施而感興趣”。[1]

二、明確的政府公共服務(wù)職責(zé)分工

公共服務(wù)的提供，包含著許多系統(tǒng)而龐雜的工作流程，單個(gè)層級(jí)的政府難以勝任這一復(fù)雜而重要的職能，需要中央、地方政府通力協(xié)作，共同完成。因此，根據(jù)公共服務(wù)職能劃分原則，明確各級(jí)政府的具體職責(zé)非常重要。德國(guó)公共服務(wù)的提供，主要是由不同層級(jí)政府的職責(zé)決定的?？傮w而言，德國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定法律、政策和規(guī)章，而大部分具體職能由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。

聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)管理國(guó)防、外交、海關(guān)等涉及到國(guó)家主權(quán)和全國(guó)性的事務(wù)，包括國(guó)家安全和武裝力量；對(duì)外交往和國(guó)際關(guān)系；聯(lián)邦行政事務(wù)、財(cái)政管理和國(guó)家海關(guān)事務(wù)；聯(lián)邦鐵路、公路、水道航運(yùn)、空中航運(yùn)和郵電通訊；社會(huì)保障，包括失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療、退休保險(xiǎn)及家庭社會(huì)補(bǔ)助（聯(lián)邦政府承擔(dān)一部分支出，具體事務(wù)由相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行）；重大科學(xué)研究計(jì)劃，主要是核能源、外層空間、航天技術(shù)、海洋開發(fā)等高科技研究；煤田和礦山開采等跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開發(fā)等。

州政府主要負(fù)責(zé)本州的行政事務(wù)和財(cái)政管理；環(huán)境保護(hù)；衛(wèi)生健康事業(yè)及保健設(shè)施建設(shè)；法律事務(wù)和司法管理，包括國(guó)內(nèi)安全（其中包括警察事務(wù)）和公民安全；社會(huì)文化和教育事業(yè)（中小學(xué)教育、絕大部分的高等教育）等。

縣、小城市等地方政府承擔(dān)大量的聯(lián)邦政府和州政府委托處理的社會(huì)公共事務(wù)以及地方政府自治事務(wù)。包括地方行政事務(wù)及行政管理；地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)；科學(xué)文化和教育事業(yè)，包括成人教育、學(xué)校管理、博物館和劇院等的管理與維護(hù)；水、電、氣等公共設(shè)施的建設(shè)和供應(yīng)；社會(huì)住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃；地方性公共秩序管理；衛(wèi)生和醫(yī)療保障；社會(huì)救濟(jì)等。此外，地方政府還接受聯(lián)邦和州政府的委托，承擔(dān)諸如許可和審核、環(huán)境保護(hù)、駕照發(fā)放、市民登記等行政管理職能，以及公共選舉、戶籍管理和人口普查之類的職責(zé)。

在德國(guó)，教育和警察事務(wù)傳統(tǒng)上是由國(guó)家（州）負(fù)責(zé)。因此，德國(guó)中小學(xué)校和大學(xué)幾乎完全由州政府設(shè)立，警察事務(wù)也由州政府主管。地方政府關(guān)于小學(xué)和中學(xué)教育的責(zé)任僅限于辦學(xué)的技術(shù)層面（比如校舍的建設(shè)和維修、工勤人員的雇用等），而實(shí)質(zhì)性事務(wù)（比如教師的任命、薪酬和課程安排等）則都由州政府來管理。[2]

除了上述聯(lián)邦和州政府之間明確劃分的職能之外，法律還規(guī)定，有些事務(wù)由聯(lián)邦和州政府共同承擔(dān)。主要有擴(kuò)建和新建高校、地區(qū)性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善以及改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和增進(jìn)海岸防護(hù)等。由于這些事務(wù)屬于政府應(yīng)承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)范疇，且完成這些任務(wù)的財(cái)政支出較大，涉及范圍廣，因此由聯(lián)邦和州兩級(jí)政府共同承擔(dān)更有利于這些任務(wù)的完成。

聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間不是簡(jiǎn)單的直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其職責(zé)與財(cái)力界限十分明確，相互之間不能越權(quán)進(jìn)行干預(yù)。一般來說，上級(jí)政府主要是從法律方面監(jiān)督下級(jí)政府的行為?！霸诘胤秸洼^高級(jí)的或中央政府之間的聯(lián)系方面，地方政府的自治行為要服從于州政府的監(jiān)督，州政府要核實(shí)地方活動(dòng)是否合乎法律，也就是說，要遵從既存法律，但并不對(duì)地方行動(dòng)是否妥當(dāng)做出裁決”。[2]

此外，特別重要的是明確政府的公共服務(wù)財(cái)政支出責(zé)任。德國(guó)各級(jí)政府職責(zé)的明確劃分，為確定各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任提供了基本依據(jù)。聯(lián)邦和各州、各地方政府原則上分別承擔(dān)實(shí)現(xiàn)各自職責(zé)任務(wù)所需的財(cái)政支出，體現(xiàn)了不同層次政府職責(zé)的任務(wù)分配與財(cái)政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)之間的一致性。

三、完善的縱向和橫向財(cái)政平衡機(jī)制

在明確聯(lián)邦、州與地方各級(jí)政府公共服務(wù)責(zé)任的基礎(chǔ)上，德國(guó)根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)配備的原則，明確劃分了各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行縱向和橫向的財(cái)政平衡政策，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。德國(guó)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按照橫向平衡與縱向平衡相結(jié)合的原則，通過一般均衡撥款與補(bǔ)充撥款、專項(xiàng)撥款、共同任務(wù)撥款等多種形式構(gòu)成了一個(gè)完善徹底的轉(zhuǎn)移支付體系。

稅收協(xié)調(diào)是財(cái)政縱向平衡的主要形式。在德國(guó)，共享稅在全部稅收中所占比例最大，其分成比例由法律加以規(guī)定：公司所得稅和資本收益稅聯(lián)邦和州各占50%；工資稅和個(gè)人所得稅中，聯(lián)邦和州各占42.5%，地方政府占15%。如果在聯(lián)邦和州之間的財(cái)政收支出現(xiàn)不平衡或者其他失誤時(shí)，經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在稅收結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅僅次于所得稅，具體分配比例由聯(lián)邦和州定期（實(shí)際操作中為每?jī)赡暌淮危﹨f(xié)商確定。其中，增值稅的分配按人口進(jìn)行分配，一定程度上起到了均等化的作用。在出現(xiàn)財(cái)政不平衡時(shí)，聯(lián)邦政府可以在不調(diào)整稅收分成比例的情況下，通過預(yù)先補(bǔ)助、返還性轉(zhuǎn)移支付、對(duì)貧困州投資等方式促進(jìn)各地財(cái)政狀況的相對(duì)均等化。[3]

與不突出的縱向不平衡相比，16個(gè)州政府之間存在著比較嚴(yán)重的財(cái)政橫向不平衡。在兩德統(tǒng)一前，前聯(lián)邦德國(guó)就是歐洲地區(qū)差距較為突出的國(guó)家之一。1970年，西部?jī)H占其總面積7%的24個(gè)主要城市聚集區(qū)集中了全國(guó)46%的人口和50%的就業(yè)人數(shù)。兩德統(tǒng)一后，東西德的經(jīng)濟(jì)差距更為突出。為彌補(bǔ)橫向缺口，實(shí)現(xiàn)在整個(gè)聯(lián)邦范圍內(nèi)保證為公民提供基本相同的公共服務(wù)能力，德國(guó)從20世紀(jì)50年代開始建立轉(zhuǎn)移支付制度，并不斷修訂完善，逐漸形成了較為完善的轉(zhuǎn)移支付模式，通過這種規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，有效地處理了兩德統(tǒng)一帶來的東西部地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異及相關(guān)的政治問題。[3]

四、開放的公共服務(wù)多元化參與機(jī)制

從公共服務(wù)的角色區(qū)分來說，有公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者。在德國(guó)，作為公共服務(wù)的責(zé)任主體，即公共服務(wù)的提供者，政府一方面是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，直接提供的服務(wù)主要是全國(guó)性、區(qū)域性的公共服務(wù)，如國(guó)防、警察等。另一方面，政府是公共服務(wù)的安排者和管理者，通過立法確定各級(jí)政府公共服務(wù)的職責(zé)；同時(shí)，政府通過制定法律法規(guī)，確定公共服務(wù)準(zhǔn)入的條件和質(zhì)量、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)私有公司、非營(yíng)利組織提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。也就是說，作為公共服務(wù)的提供者，政府既是規(guī)則和制度的制定者，也是公共服務(wù)執(zhí)行的監(jiān)督者。

“在德國(guó)，公共服務(wù)的提供被認(rèn)為是一個(gè)‘社會(huì)國(guó)家’所應(yīng)擔(dān)負(fù)的憲法責(zé)任”。[4]也就是說，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的提供具有法律上的責(zé)任。這也就是通常所說的“政府負(fù)責(zé)”。正是基于這一精神，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》規(guī)定了各級(jí)政府的公共服務(wù)職能。“政府負(fù)責(zé)”要求政府對(duì)公共服務(wù)的供給承擔(dān)起最終責(zé)任，但這并不意味著政府直接提供或生產(chǎn)公共產(chǎn)品，政府可以是公共服務(wù)的安排者或管理者?！暗聡?guó)公共行政作為一個(gè)在福利國(guó)家內(nèi)的提供服務(wù)的管理者，一般被設(shè)想成一個(gè)提供服務(wù)的保證者：公共行政保證提供廣泛的服務(wù)，既滿足質(zhì)的需要又滿足量的需要”。[4]

近年來，受人口老齡化、公共財(cái)政危機(jī)、歐盟解除規(guī)制的影響，在新自由主義思潮以及新公共管理運(yùn)動(dòng)的帶動(dòng)下，為減輕財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)的供給效率，德國(guó)通過在公共部門中實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化來引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)化一方面帶來了公共服務(wù)機(jī)構(gòu)模式的轉(zhuǎn)變，另一方面使私有公司、非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中發(fā)揮著越來越大的作用。以衛(wèi)生保健領(lǐng)域?yàn)槔?，政府通過引入競(jìng)爭(zhēng)性的因素，如通過執(zhí)行醫(yī)療保險(xiǎn)法等，來降低小型私人供應(yīng)商的準(zhǔn)入障礙，向所有服務(wù)供應(yīng)商打開市場(chǎng)的大門。一切都只取決于既定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，通過給予消費(fèi)者自由選擇（公共的和私人的）健康保險(xiǎn)基金的權(quán)利，擴(kuò)大了消費(fèi)者的選擇空間。

目前，德國(guó)州和地方政府的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)有以下四種模式：（1）政府主導(dǎo)、非市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。類似于我國(guó)的事業(yè)單位，沒有脫離行政部門，不是獨(dú)立法人；（2）政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。類似于我國(guó)的企業(yè)化運(yùn)作的事業(yè)單位，不是獨(dú)立法人；（3）地方自由企業(yè)。政府全資的企業(yè)，不是獨(dú)立法人；（4）公司。股份、兩合等形式的公司制企業(yè)，獨(dú)立法人。政府可能仍擁有一定比例的股份。

近年來，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)公司化、市場(chǎng)化，也就是“去行政化”的趨勢(shì)越來越明顯。即在上述四種模式中，第一種模式的比重在減少，而第二、三、四種模式的比重在增加。比如，有研究表明，1998年，全德國(guó)僅有1%的政府公共服務(wù)任務(wù)采取第二種模式，現(xiàn)在這一比例已經(jīng)超過10%。[3]

五、德國(guó)公共服務(wù)體制的啟示

德國(guó)公共服務(wù)之所以形成上述體制機(jī)制特色，與德國(guó)的地方自治傳統(tǒng)和其聯(lián)邦體制緊密相關(guān)。德國(guó)具有良好的地方自治傳統(tǒng)，市民社會(huì)發(fā)育較早。黑格爾、馬克思等提出的市民社會(huì)思想和理論即植根于德國(guó)的市民社會(huì)實(shí)踐。同時(shí)，德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府與地方政府間并不是簡(jiǎn)單的直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，聯(lián)邦政府與州政府的職責(zé)依法律界定；州以下的縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是從屬關(guān)系，而有著各自的權(quán)利、責(zé)任和職能。這些都有異于中國(guó)的政府體制。但是，與美國(guó)的“分立聯(lián)邦制”不同，德國(guó)的“復(fù)合聯(lián)邦制”并不是以聯(lián)邦和州之間的權(quán)力分立為取向的，[5]作為地方自治主體的地方政府，承擔(dān)大量地方自治事務(wù)的同時(shí)，還承擔(dān)上級(jí)政府的委托任務(wù)。因此，德國(guó)的公共服務(wù)體制和機(jī)制仍有值得我們學(xué)習(xí)和借鑒之處。

明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，是構(gòu)建公共服務(wù)體制的基礎(chǔ)。德國(guó)各級(jí)政府的職責(zé)與財(cái)權(quán)劃分明確，尤其是公共事務(wù)權(quán)責(zé)界定清晰，公共服務(wù)提供責(zé)任主體明確，事權(quán)財(cái)權(quán)匹配，有利于發(fā)揮各級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，也減少了很多矛盾，避免了相互推諉和扯皮現(xiàn)象。我國(guó)也應(yīng)盡快清晰界定各級(jí)政府的公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立和完善公共財(cái)政體制。

確保財(cái)政橫向平衡和縱向平衡，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。德國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在較大差異，但公共服務(wù)水平卻大體均等，主要是靠嚴(yán)格的財(cái)政橫向平衡和縱向平衡制度進(jìn)行調(diào)控。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地和各級(jí)政府的財(cái)政收支差異也較大，財(cái)政的縱向和橫向不平衡狀況較為突出，公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、地域差距、群體差距較大。黨的十七大報(bào)告和“十二五規(guī)劃”都明確提出“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。這就要求我們積極學(xué)習(xí)德國(guó)及其他各國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，改革和創(chuàng)新體制機(jī)制，加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財(cái)政平衡機(jī)制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，規(guī)范和加大公共服務(wù)的財(cái)政投入。

大力培育民間組織，構(gòu)建公共服務(wù)的多元供給網(wǎng)絡(luò)。從公共服務(wù)的角色區(qū)分來說，有公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者，公共服務(wù)的提供者并不等同于生產(chǎn)者。德國(guó)各級(jí)政府在承擔(dān)公共服務(wù)“保證角色”的同時(shí)，各級(jí)政府履行公共事務(wù)職能的方式多種多樣，政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織彼此合作，特別是非營(yíng)利組織在公共事務(wù)中發(fā)揮著很大的作用，這與德國(guó)民間組織的極為發(fā)達(dá)是分不開的。在我國(guó)推進(jìn)政府職能改革、構(gòu)建公共服務(wù)型政府的過程中，必須大力培育民間組織，改善民間組織生長(zhǎng)發(fā)育的法制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，構(gòu)建公共服務(wù)的多元供給網(wǎng)絡(luò)，形成政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量和社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的政府管理和服務(wù)體制。

[1][德]馬提爾斯·若絲.各級(jí)政府的公共服務(wù)供給責(zé)任[A].中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.聚集中國(guó)公共服務(wù)體制[C].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[2][德]赫爾曼·沃爾曼.德國(guó)地方政府[M].陳偉，段德敏，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[3]國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司培訓(xùn)團(tuán).德國(guó)公共服務(wù)供給與監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071226_181410.htm.

[4][德]迪特·格倫諾.德國(guó)公共服務(wù)的特點(diǎn)及未來發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005，（2）.

[5]童建挺.德國(guó)聯(lián)邦制的演變[M].北京：中央編譯出版社，2010.

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A

1003-8477（2012）08-0038-04

劉志昌（1977—），男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院助理研究員，博士。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)基本公共服務(wù)均等化的變遷與邏輯研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10CKS006）階段性成果之一。

責(zé)任編輯 申 華