王宗鵬

(中鐵工程設(shè)計咨詢集團有限公司)

自2003年秦沈客運專線通車至今，我國高速鐵路(簡稱:高鐵)建設(shè)正經(jīng)歷著跨越式發(fā)展。高鐵在給人們工作生活帶來便利的同時，也不可避免地帶來了植被破壞、水土流失等生態(tài)環(huán)境問題。所以，做好高鐵建設(shè)中的水土保持工作十分必要。特別是2011年3月1日新修訂的《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱:新水土保持法)開始施行以來，對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作提出了更為嚴格的要求。因此，解讀和學(xué)習新修訂的水土保持法，是更好地服務(wù)于高鐵建設(shè)的迫切要求。

1 前期立項審批階段

1.1 強制要求生產(chǎn)建設(shè)項目立項前須依法編制水土保持方案并取得水行政主管部門的批復(fù)，否則不得開工建設(shè)

新水土保持法第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當編制水土保持方案。第二十六條規(guī)定:依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)。

修訂前的水土保持法未明確要求生產(chǎn)建設(shè)項目須編報水土保持方案。原對生產(chǎn)建設(shè)項目須編制水土保持方案明確要求的是《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十七條:涉及水土保持的建設(shè)項目，還必須有經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

1.2 提出應(yīng)避讓水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的要求

新水土保持法第二十四條規(guī)定:生產(chǎn)建設(shè)項目選址、選線應(yīng)當避讓水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū);無法避讓的，應(yīng)當提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。

修訂前的水土保持法對此未涉及。水土流失重點預(yù)防區(qū)一般與森林保護區(qū)、自然保護區(qū)等地域相重疊。重點治理區(qū)則指自然水土流失較嚴重、易造成水土流失危害的區(qū)域。

2 水土保持方案后續(xù)設(shè)計階段

2.1 要求后續(xù)設(shè)計過程中，建設(shè)規(guī)模和布線發(fā)生較大變更時應(yīng)編寫變更方案，水土保持措施設(shè)計發(fā)生變更時應(yīng)出變更設(shè)計文件

新水土保持法第二十五條規(guī)定:水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關(guān)批準。水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應(yīng)當經(jīng)原審批機關(guān)批準。

當主體工程建設(shè)地點、工程規(guī)?；虿季职l(fā)生變化時，水土保持方案及其設(shè)計文件應(yīng)重新報批。當取土(石、料)場、棄土(石、渣)場、各類防護工程等發(fā)生較大變化時，應(yīng)編制水土保持工程變更設(shè)計文件。較大變化的界線為變化幅度20%左右。

2.2 提出在干旱地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動應(yīng)防止風蝕和攔蓄地表徑流

新水土保持法第三十八條規(guī)定:在干旱缺水地區(qū)從事生產(chǎn)建設(shè)活動，應(yīng)當采取防止風力侵蝕措施，設(shè)置降水蓄滲設(shè)施，充分利用降水資源。

對產(chǎn)生徑流的坡面應(yīng)根據(jù)地形條件，采取水平階、水平溝等蓄水工程;對徑流匯集的坡面應(yīng)根據(jù)地形條件，結(jié)合路基截排水系統(tǒng)，采取水窖、蓄水池、沉沙池等徑流攔蓄工程，用于植被綠化的引水灌溉系統(tǒng)。

3 施工階段

3.1 強制要求建設(shè)單位須自行或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開展水土保持監(jiān)測工作

新水土保持法第四十一條規(guī)定:對可能造成嚴重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機構(gòu)，對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報當?shù)厮姓鞴懿块T。

修訂前的水土保持法未對開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作提出明確要求，僅水利部2000年第12號令《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等部委規(guī)章對此有要求。如該辦法第十條規(guī)定:有水土流失防治任務(wù)的開發(fā)建設(shè)項目，建設(shè)和管理單位應(yīng)設(shè)立專項監(jiān)測點對水土流失狀況進行監(jiān)測，并定期向項目所在地縣級監(jiān)測管理機構(gòu)報告監(jiān)測成果。水土流失監(jiān)測工作依據(jù)《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的意見》(水利部水保［2009］187號)開展。

3.2 要求加強施工過程中水土保持方案實施情況的監(jiān)督檢查

新水土保持法第二十九條規(guī)定:縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構(gòu)，應(yīng)當對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

水土保持監(jiān)督檢查是由水利部、流域管理機構(gòu)等水行政主管部門牽頭組織的，工程現(xiàn)場檢查重點是高鐵全線的取、棄土場防護措施情況，特別是隧道進出口宕渣的攔擋排水措施是否按照“先攔后棄”予以落實，以及橋梁水中墩施工是否滿足河道行洪要求等。

3.3 要求建設(shè)單位繳納水土保持補償費

新水土保持法第三十二條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預(yù)防和治理。

雖然各省市均已出臺相應(yīng)地補償費征收標準，但是否應(yīng)繳納水土保持補償費一直存在爭議，尤其是建設(shè)單位?，F(xiàn)已明確要求繳納水土保持補償費，但是針對何種土地利用類型征收和后期恢復(fù)綠化的面積是否應(yīng)該除去等量化問題還亟待解決。

3.4 要求對清基工程的表層土進行綜合利用，設(shè)置臨時堆土場

新水土保持法第三十八條規(guī)定:對生產(chǎn)建設(shè)活動所占用土地的地表土應(yīng)當進行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡。

高鐵項目作為線性工程，戰(zhàn)線長，跨度大，全線臨時堆土場相對較多，選取臨時堆土場的點位、規(guī)模及施工單位是否能根據(jù)要求征到地，將是表層土能否很好利用的關(guān)鍵。

3.5 要求工程棄渣優(yōu)先綜合利用，若無法利用，則按照批復(fù)的水土保持方案設(shè)置的棄渣場堆置

新水土保持法第二十八條規(guī)定:依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害。

綜合利用方面，隧道開挖的宕渣材質(zhì)相對較好，經(jīng)過碎石料加工系統(tǒng)后可優(yōu)先作為路基填筑的AB料?？紤]施工時序無法完全銜接，需布設(shè)中轉(zhuǎn)料場進行中轉(zhuǎn)，并布設(shè)攔擋排水防護措施。部分宕渣也可被地方政府外運利用，用作石材加工、修公路等，但亦需布設(shè)中轉(zhuǎn)料場并采取臨時防護。受材質(zhì)或外部條件限制等因素，部分棄渣不能外運，就需要堆置在水土保持方案選定的棄渣場。

4 竣工驗收階段

強制要求開展水土保持設(shè)施的竣工驗收工作。

新水土保持法第二十七條規(guī)定:依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用;生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當驗收水土保持設(shè)施;水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。

修訂前的水土保持法僅要求:建設(shè)工程竣工驗收時，應(yīng)當同時驗收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門參加。

新水土保持法提出必須開展水土保持專項驗收的要求，驗收的重點是攔擋工程和綠化。水土保持設(shè)施驗收時間一般在工程綠化驗收后開展。

5 違法追責

新水土保持法增加了處罰手段，提高了處罰力度。增加了滯納金制度、行政代履行制度、查扣違法機械設(shè)備制度，強化了對單位、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的違法責任追究制度等。

新水土保持法顯著提高了罰款的標準，加重了違法成本，罰款限額由原來的一萬元提高到了五十萬元。對在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，按照傾倒數(shù)量可處每立方米十元以上二十元以下的罰款等。