劉華，郭海峰

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006)

·政治學(xué)研究·

歐盟政策擴(kuò)散機(jī)制研究
——以《REACH》法案對東亞三國的影響為例

劉華，郭海峰

(山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006)

政策擴(kuò)散是歐盟影響和塑造全球政策的三種方式之一，特別是在影響和塑造全球性環(huán)境政策中發(fā)揮了非同一般的作用，突出了歐盟在國際社會中的地位。文章通過闡釋政策擴(kuò)散的內(nèi)涵和機(jī)制來分析歐盟如何通過政策擴(kuò)散來影響和塑造全球性的環(huán)境政策，并通過分析歐盟《REACH》法案對東亞三國的影響和意義來進(jìn)一步闡釋歐盟政策擴(kuò)散對亞洲其他國家和地區(qū)的影響。

歐盟;政策擴(kuò)散;《REACH》法案;東亞三國

在當(dāng)代國際關(guān)系中，歐盟通過三種方式影響和塑造全球性環(huán)境政策。第一種是參與正式的國際談判，通過談判、協(xié)調(diào)與合作達(dá)成國際條約或協(xié)議。截至目前，歐盟已經(jīng)參與了諸多重要的國際談判，并簽署了30多個多邊國際條約和協(xié)定;第二種是通過政治經(jīng)濟(jì)條件、威脅和刺激實施強(qiáng)制。由于政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不均衡，這種情況常常發(fā)生在歐盟與發(fā)展中國家之間，例如:附加條件的發(fā)展援助以及禁止從不遵守歐盟規(guī)則的國家進(jìn)口商品;第三種是擴(kuò)散歐盟標(biāo)準(zhǔn)。政策擴(kuò)散可以潛在地影響一個范圍較廣的國家，以及這個范圍內(nèi)的所有人口。在過去的10年中歐盟頒布了一系列法令，得以在歐盟內(nèi)外有效地塑造規(guī)則。歐盟政策擴(kuò)散得以實現(xiàn)的主要原因是當(dāng)代國際關(guān)系中缺失強(qiáng)有力的國際機(jī)制以及歐盟試圖在推進(jìn)和促成復(fù)雜而艱難的國際談判中扮演重要角色。“政策擴(kuò)散具有巨大潛能，相對于談判進(jìn)程可以迅速創(chuàng)造出達(dá)成一致裁決的事實?！保?］168

一歐盟政策擴(kuò)散的內(nèi)涵

政策擴(kuò)散的英文為“Policy Diffusion”。許多學(xué)者認(rèn)為“政策擴(kuò)散是一個分散的過程，即一系列單一的、相互獨(dú)立的或是聯(lián)系松散的自愿者貫徹并履行一個具有創(chuàng)新性的政治實體的法律，然而，這些法律并非源于國際協(xié)定的合法義務(wù)或強(qiáng)制”［2］。另外一些學(xué)者則認(rèn)為“政策擴(kuò)散應(yīng)用于某些政策傳播的途徑中，包括國際協(xié)調(diào)和強(qiáng)制”［3］。所有的這些定義都在專業(yè)文章中出現(xiàn)過，但沒有形成一個標(biāo)準(zhǔn)的概念。一般認(rèn)為，“政策擴(kuò)散是一些不對等的政策從一個政治實體傳播到另一個政治實體的過程，此過程中并沒有直接政治壓力的作用。”［2］

值得注意的是，西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)當(dāng)中，有一個詞“Policy Convergence”，可譯為政策聚合。相對于政策擴(kuò)散而言，二者既有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別:政策擴(kuò)散關(guān)注于過程，尋求解釋跨越國家間政策采納的因果性因素和機(jī)制;政策聚合著重于一個過程之后的結(jié)果，或者“一項特定政策中一個或多個特征的相似性的提升”［4］。所以，政策聚合包含政策轉(zhuǎn)變的多種因素:政策擴(kuò)散、大國間規(guī)制合作、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的國際協(xié)調(diào)等，這些都會導(dǎo)致政策聚合的發(fā)生。而且，基于以上定義，政策聚合更加關(guān)注于如何衡量聚合以及聚合發(fā)生的幾率，但是無法預(yù)測聚合的結(jié)果以及聚合何時和如何發(fā)生。

一方面，政策擴(kuò)散中政策并沒有被完全復(fù)制，而是根據(jù)引進(jìn)國特殊的國情與政治傾向加以改進(jìn)和吸收?！耙粋€國家可以完全接受一項政策、或其背后的觀念、或僅僅是政策的某一小部分。”［3］然而，在實施政策的工具選擇上、在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和項目覆蓋范圍上政策擴(kuò)散肯定有所差別，政策從一個國家擴(kuò)散至另一個國家可能被改造得面目全非。另一方面，政策擴(kuò)散是先鋒政治體和第三國處理問題的一種解決方式，政策被改造為接近或是高于先鋒政治體的標(biāo)準(zhǔn)，并且呈現(xiàn)清晰的關(guān)聯(lián)。先鋒政治體可以運(yùn)用其標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)環(huán)境，第三國出于提升本國產(chǎn)業(yè)競爭力的目的也會遵守先鋒政治體的標(biāo)準(zhǔn)。

國家行為體和非國家行為體在政策擴(kuò)散過程中扮演著重要角色。國家行為體的政策制定者可以通過收集信息學(xué)習(xí)先鋒政治體的政策;非國家行為體通過向國家行為體施壓從而迫使國家行為體回應(yīng)社會壓力，同時，非政府組織(NGOs)和企業(yè)等非國家行為體作為政策信息的關(guān)注者和傳播者，為國家行為體的政策制定者提供被認(rèn)為是重要的信息。

二歐盟政策擴(kuò)散的機(jī)制

隨著全球化的發(fā)展，環(huán)境問題已不再是某一國家自身的問題或地區(qū)問題，例如氣候變化、跨國空氣污染、生物多樣性失調(diào)等全球性問題已經(jīng)出現(xiàn)并且愈加嚴(yán)重。為解決這些問題，政策擴(kuò)散這種影響和塑造全球性環(huán)境政策的方式應(yīng)運(yùn)而生，一種機(jī)制是基于跨國溝通的國際社會化，另一種機(jī)制則是經(jīng)濟(jì)一體化基礎(chǔ)上的相互依賴。

(一)國際社會化

政策擴(kuò)散的主要渠道之一是跨國溝通的國際社會化。這一渠道分為兩層次級渠道:一種是“學(xué)習(xí)”，另一種是“仿效”。這兩層次級渠道或是同時或是各自地作用于政策擴(kuò)散。“學(xué)習(xí)”主要是基于理性假設(shè)，即國家作為理性行為者并尋求國家利益?！胺滦А笔腔诮?gòu)性假設(shè)，即國家間建構(gòu)國際機(jī)制和規(guī)范，這些將會影響國內(nèi)決策者的政策選擇。國家在尋求解決特定問題時能夠進(jìn)行理性學(xué)習(xí)，同時，越來越多的國家參與進(jìn)國際網(wǎng)絡(luò)，在國際網(wǎng)絡(luò)中建立共同話語并發(fā)生國際社會化，這也將影響對國內(nèi)問題的認(rèn)知和解決。

第一，“學(xué)習(xí)”。在環(huán)境領(lǐng)域，由于相同的工業(yè)化階段、消費(fèi)模式和生活方式，許多國家面臨著相似的問題。對于這些問題的解決，許多國家通過相互學(xué)習(xí)找到可行的方法。相較于重新制定一個從來沒有經(jīng)實踐檢驗過的解決方案，這樣做的主要原因是可以更加簡單和更加有效地評估其他國家已有的經(jīng)驗。通過“學(xué)習(xí)”，一個國家貫徹某一政策的不成功的概率會大大降低。如果一項政策在某一國家被證明能夠有效地解決問題，那么可以為另一個國家的政策制定者提供充分證據(jù)來采用同樣的政策。此外，對于那些資源有限的國家，當(dāng)其學(xué)習(xí)其他政治行為體的時候，將就正在考慮的政策措施獲得經(jīng)驗。“這是一種有效且快速的方法以規(guī)避高昂的成本和耗時的評估?！保?］一些國家派遣代表團(tuán)到先鋒政治體學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗，他們的主要任務(wù)是收集如何處理特定問題與如何評估政策實施成功與否的信息。因此，獲取大量信息就成為通過學(xué)習(xí)這一次級渠道進(jìn)行政策擴(kuò)散的要素?！爱?dāng)某國家實施一項政策時，政治和經(jīng)濟(jì)成本越是高昂，該國政府越是期望依據(jù)可靠的信息使投資風(fēng)險最小化?！保?］

第二，“仿效”。除了自覺積極地尋求解決相似問題的方法之外，國際社會能夠提供另一種相關(guān)的次級渠道，即政策“仿效”。大部分國家融入國際社會并參與國際機(jī)制，提出各自的理念和目標(biāo)進(jìn)行國際范圍內(nèi)的討論，反之，國際機(jī)制也將國際規(guī)制轉(zhuǎn)移到國家層面。國際組織不再僅僅扮演談判促進(jìn)者的角色，也積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定、議程設(shè)置以及圍繞其成員建構(gòu)共同的話語及對問題的共同看法?！耙虼?，國際組織能夠提出積極的政策并推動它們，這將加速和強(qiáng)化政策擴(kuò)散?！保?］169－170當(dāng)許多國家采用同一政策的時候，該政策的影響或效用的不確定性也就隨之削弱了。另外，其他國家的“仿效”也為政策制定者在國內(nèi)施行新政策提供合法性，對于政策制定者而言，如果該政策能夠在同一領(lǐng)域運(yùn)用，那么將有利于以更簡單的方式評估該政策。在“仿效”的過程中，先鋒政治體的作用更為重要，在政策擴(kuò)散中扮演著積極推動者的角色。它將自身政策推廣到其他政治行為體，在特定環(huán)境中首當(dāng)其沖地制定新政策，這也為先鋒政治體帶來了相對收益。它們根據(jù)自身利益去推動政策或是鼓勵其他政治行為體采用相同或相似的標(biāo)準(zhǔn)。“先鋒政治體在國際社會中應(yīng)該為政策擴(kuò)散指明方向?！保?］例如歐盟積極推動其環(huán)境政策擴(kuò)散，向第三國環(huán)境領(lǐng)域輸出專門技術(shù)與提供財政援助，以及同廣大第三世界國家和國際組織保持正式與非正式的對話與交流。但是，值得注意的是，先鋒政治體需要規(guī)避日后的政治經(jīng)濟(jì)損益，通過積極地塑造政策來降低成本，而不是等待完全不同的政策出現(xiàn)。

(二)經(jīng)濟(jì)相互依賴

政策擴(kuò)散的另一種渠道是政治行為體的經(jīng)濟(jì)相互依賴。一方面，國家間、次國家間和超國家間已經(jīng)相互影響各自政策的制定，“一個地方的政策制定對另一個地方的政策制定已經(jīng)產(chǎn)生影響?！保?］這都是源于國家間、次國家間和超國家間政治行為體相互依賴的增強(qiáng)和深化。其一，當(dāng)企業(yè)開發(fā)新技術(shù)以應(yīng)對嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，其競爭力也獲得了明顯的提高。當(dāng)這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)散至全球范圍，創(chuàng)新型企業(yè)就能夠?qū)⑵浼夹g(shù)出口到其他國家。其二，嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以降低生產(chǎn)中的浪費(fèi)、污染排放且促生資源集約型的生產(chǎn)方式。越來越多跨國公司出于經(jīng)濟(jì)成本的考慮主動接受本國嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并將其貫徹到公司的整個生產(chǎn)中，單一生產(chǎn)鏈和生產(chǎn)方式可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)并簡化程序，避免高昂成本。如果擁有龐大供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的跨國公司將嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引入整個生產(chǎn)流程，甚至于那些沒有法律強(qiáng)制施行的地區(qū)，跨國公司將對世界各國的生產(chǎn)方式產(chǎn)生巨大的影響，尤其是那些處于跨國公司供給鏈中的企業(yè)，它們所在的東道國也隨之喪失了獨(dú)立制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)會。政策制定者通常專注于保護(hù)本國企業(yè)競爭力并努力提升其國際競爭力，這就迫使政策制定者采用與先鋒政治體相同或相似的標(biāo)準(zhǔn)，為施行高標(biāo)準(zhǔn)啟動國家立法程序。企業(yè)可以迫使本國政府采用先鋒政治體所制定的標(biāo)準(zhǔn)，也可以迫使本國政府施行貿(mào)易保護(hù)占領(lǐng)本國市場，但很多企業(yè)仍試圖說服本國政府采用先鋒政治體標(biāo)準(zhǔn)，以求轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和升級換代。

三歐盟政策擴(kuò)散的實踐:以《REACH》法案對東亞三國的影響為例

(一)《REACH》法案的背景與內(nèi)容

1967－1993年歐共體委員會先后出臺了一系列指令、條例，詳細(xì)規(guī)定了化學(xué)品分類、標(biāo)簽要求、相關(guān)測試方法，對直到1981年前生產(chǎn)上市的化學(xué)品進(jìn)行風(fēng)險評估，建立化學(xué)品管制制度。2001年2月歐盟出臺了一個指導(dǎo)性文件——《歐盟關(guān)于未來化學(xué)品戰(zhàn)略的白皮書》。在此基礎(chǔ)上，歐盟制定了《REACH》(Registration，Evaluation and Authorization of Chemicals)法案，即歐盟《關(guān)于化學(xué)品注冊、評估、許可和限制》法案。歐盟理事會和歐洲議會于2006年12月13日通過了《關(guān)于化學(xué)品注冊、評估、許可和限制》法案，2007年6月1日生效并于2008年6月1日正式運(yùn)行。歐盟通過《REACH》法案建立起一套對化學(xué)品生產(chǎn)、貿(mào)易、使用的管理體系，它是一個涵蓋化學(xué)品生產(chǎn)、貿(mào)易和使用安全的綜合性法案，該法案將歐盟市場上約3萬種化工產(chǎn)品及其下游的紡織、輕工、制藥等500多萬種制成品全部納入注冊、評估、許可三個管理監(jiān)控系統(tǒng)。“表面上，該法案只是一部規(guī)范歐盟成員國內(nèi)部化學(xué)品管理的法律，實質(zhì)上，它成為一個包括技術(shù)性壁壘、環(huán)境壁壘和社會壁壘在內(nèi)的新型貿(mào)易壁壘?！保?］

(二)《REACH》法案對中日韓三國的影響

REACH法案不僅改革了歐盟內(nèi)部的化學(xué)品管制，而且對于其他的政治行為體也產(chǎn)生了巨大的影響。這些影響主要分為三類:學(xué)習(xí)、仿效和相互依存的外部效應(yīng)。不僅僅是歐盟在化學(xué)品管制政策方面有許多問題和缺陷，世界上許多國家也面臨同樣的問題，尤其是缺乏數(shù)據(jù)。因此，對于其他考慮改革化學(xué)品政策的國家而言，歐盟在化學(xué)品政策領(lǐng)域的先鋒作用是一個范例。其他國家可以通過研究《REACH》法案并汲取適用的要素向歐盟學(xué)習(xí)以改革本國的化學(xué)品政策，或是根據(jù)《REACH》法案所提供的數(shù)據(jù)來檢驗本國化學(xué)品的管制情況，并評估其發(fā)展程度，跨國公司通過掌握數(shù)據(jù)來規(guī)避風(fēng)險和重新做出決策，非政府組織收集化學(xué)品信息來證明化學(xué)品對環(huán)境的危害程度。

化工業(yè)是高度發(fā)達(dá)的全球化產(chǎn)業(yè)，緊密聯(lián)系著歐盟與世界許多國家的貿(mào)易。歐盟是目前全球最大的化學(xué)品貿(mào)易者和最龐大的化學(xué)品市場，因而緊密的貿(mào)易聯(lián)系使幾乎所有的非歐盟國家不是選擇遵從《REACH》法案對化學(xué)品管制的要求，就是被迫從歐盟巨大的化學(xué)品市場中退出?；跉W盟與非歐盟國家之間的經(jīng)濟(jì)相互依賴，這種直接的外部影響促使非歐盟國家的企業(yè)提升自身產(chǎn)品質(zhì)量，從而達(dá)到甚至高出《REACH》法案對進(jìn)口化學(xué)品的管制要求。歐盟于1967年開始在化學(xué)品貿(mào)易方面進(jìn)行管制，并且直到今天仍舊不斷更新和添加條款，《REACH》法案的頒布代表著最為完善的化學(xué)品管制政策體系的形成。日本、韓國和中國分別于1973年、1990年和2003年頒布其化學(xué)品管制政策，歐盟《REACH》法案給他們帶來巨大的影響。

1．中國

2001年中國加入WTO后，隨即開始著手制定和施行新化學(xué)品物質(zhì)環(huán)境管理方法的法規(guī)。目的在于向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏，減少貿(mào)易壁壘。2008年歐盟正式實施《REACH》法案，全球?qū)W出口貿(mào)易的壁壘全方位“升級”，“表面上看，這僅僅是個化學(xué)品法案，影響中國總價值約44．19億美元的低檔化學(xué)品出口和低附加值產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。然而化學(xué)品不過是冰山一角，該法案影響的是幾乎所有商品，因為幾乎沒有商品不使用化工產(chǎn)品，即中歐之間1 400億歐元的貿(mào)易幾乎全部都要受到《REACH》法案的影響，整個中歐貿(mào)易格局乃至其上下游產(chǎn)業(yè)格局都將面臨一次重大洗牌，在《REACH》法案的影響下，一些企業(yè)只能轉(zhuǎn)移市場、進(jìn)行產(chǎn)品的升級換代，或是因此而倒閉。但不論怎樣這都是一個需要巨額成本的過程。”［8］正是基于上述原因，一貫重視出口戰(zhàn)略的中國政府不得不深入學(xué)習(xí)和仿效歐盟《REACH》法案，加快制定和更新符合國際標(biāo)準(zhǔn)的化學(xué)品管制法規(guī)。

2010年，中國環(huán)境保護(hù)部出于健康和安全的考慮，通過修改新化學(xué)品物質(zhì)環(huán)境管理方法法規(guī)頒布化學(xué)品管理條例，一系列最新化學(xué)品物質(zhì)被加入中國化學(xué)品管制體系。中國最新的化學(xué)品管制法規(guī)的制定和施行基本上學(xué)習(xí)和仿效了歐盟《REACH》法案，同樣提出了注冊要求，環(huán)境保護(hù)部化學(xué)品注冊中心在注冊最新化學(xué)品物質(zhì)和保持現(xiàn)存化學(xué)品物質(zhì)名單中扮演著重要的角色。中國化學(xué)品物質(zhì)量級遵循《REACH》法案的標(biāo)準(zhǔn)，遵守“高容量、高數(shù)據(jù)”的原則，同時要求化學(xué)品物質(zhì)的生產(chǎn)方和進(jìn)口方必須每年向有關(guān)部門進(jìn)行報告和實施檢測。類似于歐盟《REACH》法案中的“單一代表”原則，最新化學(xué)品物質(zhì)只能被一家中國企業(yè)注冊。與此同時，為方便企業(yè)注冊和降低企業(yè)成本，環(huán)境保護(hù)部提出了類似于歐盟《REACH》法規(guī)中“連續(xù)的、共同的、可復(fù)制的注冊體系”。相對于化學(xué)品含量規(guī)定，這一修正案規(guī)定了適用于正常情況下所使用的化學(xué)品所釋放的化學(xué)物質(zhì)，在《REACH》法案中對于授權(quán)的化學(xué)品物質(zhì)做出了同樣的規(guī)定，中國最新化學(xué)品管制條例與《REACH》法案有異曲同工之妙。

目前，中國政府加大了化學(xué)品管制力度，但仍然實行多頭管理。一系列部門的參與及不同程度的管理權(quán)限，注定要妨礙《REACH》法案在中國的擴(kuò)散并影響中國最新化學(xué)品管制政策的實施效果。同時，許多結(jié)構(gòu)性因素也影響中國無法順利施行最新化學(xué)品管制政策:《REACH》法案要求化學(xué)品管制機(jī)制具有良好的框架和功效、健全的基礎(chǔ)設(shè)施、全面的化學(xué)品物質(zhì)數(shù)據(jù)、完善的化學(xué)品追蹤機(jī)制等，這些要求對于中國來說還為時尚早。盡管如此，截至2009年，中國已經(jīng)在化學(xué)品管制方面設(shè)置了近120個國家標(biāo)準(zhǔn)，并且調(diào)動大量資金來增強(qiáng)對化學(xué)品管制政策的建設(shè)力度，不斷提升最新化學(xué)品物質(zhì)管理辦法和更新有毒化學(xué)品物質(zhì)管理機(jī)制?？傊?，中國將在中長期立法規(guī)劃中更多地學(xué)習(xí)和仿效《REACH》法案，縮短同歐盟在化學(xué)品管制政策領(lǐng)域的差距。

2．韓國

韓國的化學(xué)品管制政策，最早可以追溯到1990年韓國頒布的有毒化學(xué)品管理法案，該法案為韓國管理最新化學(xué)品物質(zhì)和現(xiàn)存化學(xué)品物質(zhì)提供了綜合性立法框架。與中國等其他國家一樣，韓國政府對歐盟《REACH》法規(guī)高度重視和關(guān)注，并且與德國等歐盟化工大國的主管部門積極磋商和交流，對韓國企業(yè)開展大規(guī)模的《REACH》法規(guī)宣傳和培訓(xùn)等活動。但在3 000余家直接受到歐盟《REACH》法規(guī)影響的韓國企業(yè)中，僅有不到10%的企業(yè)在積極準(zhǔn)備應(yīng)對歐盟《REACH》法案，措施包括委任“唯一代表”、進(jìn)行《REACH》相關(guān)性分析、收集物質(zhì)列表等，而絕大多數(shù)韓國企業(yè)仍然對歐盟《REACH》法案不了解甚至不知情。近年來，韓國政府加大了對歐盟《REACH》法案的宣傳力度，積極引導(dǎo)韓國企業(yè)了解和認(rèn)識《REACH》法案的重要性和必要性，一方面建議企業(yè)委托專業(yè)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提供應(yīng)對《REACH》法案的專業(yè)支持和幫助，另一方面建議在歐盟有分支機(jī)構(gòu)的韓國企業(yè)，由其分支機(jī)構(gòu)出面應(yīng)對《REACH》法案，同時承擔(dān)與歐盟當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及政府密切信息交流和溝通的重要任務(wù)，并且盡快選擇有能力、有經(jīng)驗、專業(yè)和負(fù)責(zé)任的唯一代表，以應(yīng)對《REACH》法案。

在日益嚴(yán)峻的國際國內(nèi)形勢下，韓國環(huán)境部于2006年和2007年分別頒布了《關(guān)于現(xiàn)存化學(xué)品含毒檢測結(jié)果的公告》和《關(guān)于風(fēng)險選擇、過程和方式的公告》，開始著手建立化學(xué)品管制體系。2008年韓國通過一系列類似于《REACH》法案的法律條款，增加危險化學(xué)品管制的修正案。2009年2月12日韓國頒布《Green SHIFT》(“SHIFT”——“Safety、Health、Information、Friendship、Together”)計劃，該計劃規(guī)定了韓國環(huán)境部對引進(jìn)的高級化學(xué)品實施管制的義務(wù)，包括對最新化學(xué)品物質(zhì)更加嚴(yán)格的檢測方法的介紹、全新檢測手段的說明、可選擇性檢測方式的介紹、化學(xué)品檢測效果等。同時，《Green SHIFT》計劃強(qiáng)制要求提交化學(xué)品數(shù)據(jù)和現(xiàn)存化學(xué)品物質(zhì)信息，并于2010年開發(fā)了一套專門信息系統(tǒng)。該計劃還引進(jìn)關(guān)于在供給鏈中交流化學(xué)品信息及社會－經(jīng)濟(jì)風(fēng)險評估和分析的要求。值得注意的是，韓國有關(guān)化學(xué)品管制法規(guī)的大部分條款都是通過學(xué)習(xí)和仿效歐盟《REACH》法案，并結(jié)合韓國國情而產(chǎn)生的。雖然韓國最新化學(xué)品管制法案已經(jīng)頒布，但是韓國95%以上的現(xiàn)有化學(xué)品銷售仍處在缺乏基本毒理信息數(shù)據(jù)的背景下，與其他經(jīng)合組織(OECD)國家尤其是與作為韓國第二大出口目的地的歐盟相比，化學(xué)品監(jiān)管體系一直存在著“巨大的缺口”，導(dǎo)致韓國企業(yè)在應(yīng)對國際化學(xué)品管制方面能力欠缺，產(chǎn)品的競爭力不足，并且缺乏對出口產(chǎn)品實施高質(zhì)量風(fēng)險評估的必要基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。

3．日本

日本于1973年頒布了第一部化學(xué)品管制法案——《kashinho》法案?！秌ashinho》法案一個最為主要的特征就是在1973年已將新化學(xué)品物質(zhì)和舊化學(xué)品物質(zhì)通通列入管制范圍。在歐盟頒布《REACH》法案之前，日本同歐盟一樣面臨如何重新評估舊化學(xué)品物質(zhì)風(fēng)險的問題。然而，在歐盟《REACH》法案頒布之后，歐盟作為日本第二大貿(mào)易伙伴，化學(xué)品管制將嚴(yán)重影響日本對歐盟的出口貿(mào)易，日本需要引入和借鑒歐盟《REACH》法案來保持日歐雙邊貿(mào)易。因此，日本于2008年初由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、厚生勞動省三部門牽頭開始商討《kashinho》法案的修訂。2010年日本政府以法律形式要求從事化學(xué)品業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)每年就化學(xué)品產(chǎn)量、進(jìn)出口量以及用途等有關(guān)事項向政府報告一次，并且對兩萬多種化學(xué)品規(guī)定報告義務(wù)，目的是對可能造成環(huán)境和健康危害的化學(xué)品進(jìn)行嚴(yán)格管理。修訂后的《kashinho》法案于2011年提交日本國會審議，被稱為“日本版《REACH》”。

根據(jù)該法案規(guī)定，日本政府通過對企業(yè)報告信息的匯總分析從而掌握化學(xué)品總量，并監(jiān)督那些被注冊的化學(xué)品是否對環(huán)境和國民健康造成損害。同時，政府還將公布危險性較高的“優(yōu)先評價物質(zhì)”，將有害化學(xué)品由354種增加到462種，對危險化學(xué)品將實行從供貨商到生產(chǎn)的全過程管理。該法案的實施將涉及日本包括化學(xué)品生產(chǎn)、汽車、電器等數(shù)千家企業(yè)，在其他亞洲國家出口歐盟受阻的情況下，日本對歐盟貿(mào)易將迎來新的機(jī)遇。

“《REACH》法案對日本改善和提高化學(xué)品管制政策的影響是十分明顯的，但是并沒有人們所想象的那樣巨大”［9］。阻礙日本學(xué)習(xí)和仿效歐盟化學(xué)品政策的主要問題在于是否接受工業(yè)義務(wù)原則。工業(yè)義務(wù)原則在《REACH》法案中意味著企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)即提供更充分的信息，包括風(fēng)險評估等。值得注意的是，在歐盟頒布《REACH》法案之前，歐盟和日本的法律遭遇了同樣的問題——已經(jīng)存在于市場中的化學(xué)品物質(zhì)缺少安全數(shù)據(jù)。然而，日本在起草修正案的過程中并沒有遵循《REACH》法案中所規(guī)定的工業(yè)義務(wù)原則，而是確保了一種“優(yōu)先權(quán)”，即強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，而不是企業(yè)的責(zé)任，在正式的修訂案中將“有把握的信息責(zé)任”強(qiáng)加于企業(yè)之上，而非企業(yè)主動承擔(dān)工業(yè)義務(wù)，政府仍然要求企業(yè)呈遞被重點關(guān)注的化學(xué)品物質(zhì)的附加信息，因為政府需要對掌控風(fēng)險負(fù)責(zé)，這也是其與歐盟《REACH》法案之間的一個主要差別。

四歐盟政策擴(kuò)散機(jī)制的影響

“化學(xué)品管制機(jī)制已經(jīng)深深地嵌入一個政治行為體的法律和社會政治文化中”［10］，化學(xué)品管理機(jī)制改革更是如此。一方面，從世界化學(xué)品貿(mào)易的數(shù)據(jù)來看，東亞三國的貿(mào)易量大幅增加，因而化學(xué)品管制政策的作用和意義對于東亞三國變得越來越重要。［11］目前，東亞三國已經(jīng)頒布了關(guān)于化學(xué)品物質(zhì)的管制政策和法規(guī)，同時由于其與歐盟密切的貿(mào)易往來，歐盟《REACH》法案對東亞三國均產(chǎn)生了重要影響，中日韓也需要不斷調(diào)整化學(xué)品管制政策以適應(yīng)歐盟《REACH》法案的要求。另一方面，基于《REACH》法案的完善與成熟，對于越南等還沒有出臺或是正在著手準(zhǔn)備頒布相關(guān)化學(xué)品管制政策的國家而言，學(xué)習(xí)和仿效《REACH》法案是再合適不過的了。

中日韓三國已經(jīng)有較長時間的化學(xué)品管制歷史，化學(xué)品管制政策改革如果僅僅依賴于外部壓力的推動是十分艱難的，源于本國NGOs的壓力也可能促進(jìn)本國化學(xué)品管制政策改革的前進(jìn)。中日韓三國NGOs發(fā)揮影響的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與三國政府相抗衡，同NGOs發(fā)達(dá)的歐美國家形成顯著的差異。如果一個國家沒有一個長期運(yùn)轉(zhuǎn)的化學(xué)品管制政策，其問題就主要集中在學(xué)習(xí)和仿效《REACH》法案是否會改革本國的化學(xué)品管理機(jī)制，從而保護(hù)人類健康和環(huán)境。然而，對于東亞國家而言，化學(xué)品物質(zhì)的數(shù)據(jù)缺少是一個共同性問題，簡易化的信息供給也無法形成歐盟模式。東亞國家的中小型企業(yè)收集信息的能力同歐盟大型化學(xué)品企業(yè)相距甚遠(yuǎn)，而管理者的能力和素質(zhì)也是一個潛在制約因素。歐盟《REACH》法案是否能夠在適應(yīng)東亞國家不同國情和利益訴求的基礎(chǔ)上，開拓一條獨(dú)一無二的道路去影響亞洲國家化學(xué)品管制政策的制定，仍需我們觀察和討論。

歐盟政策在世界范圍內(nèi)的擴(kuò)散是否造成了歐盟和非歐盟國家之間的摩擦這一問題引起了廣泛的爭議。隨著《REACH》法案在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散，歐盟面臨《REACH》法案是否適用于非歐盟國家的兩個主要挑戰(zhàn):“一是歐盟的意愿同非歐盟國家發(fā)生錯位，即《REACH》法案是否符合非歐盟國家化學(xué)品管制政策的利益。許多發(fā)展中國家對化學(xué)品物質(zhì)引起的潛在健康危害并沒有同衛(wèi)生問題和工業(yè)污染所引起的健康危害一樣給予足夠的重視;‘對于政策多樣性的否認(rèn)已經(jīng)遮蓋了歐盟合法性概念的普及’;另一是‘規(guī)則的全球化可能限制相互學(xué)習(xí)和交流的機(jī)會’”［12］。與此同時，政策擴(kuò)散也是歐盟作為先鋒政治體在全球化時代發(fā)揮“軟實力”作用的主要方式之一，“一國擁有的非物質(zhì)性權(quán)力，它可使其他國家想要你所想要的結(jié)果——同化他人而不是脅迫他人。”［13］歐盟在國際事務(wù)中樹立良好的國際形象，把自己的行為規(guī)則、規(guī)范和價值觀念變成國際的規(guī)則、規(guī)范和價值觀念，“將‘歐盟利益’巧妙地轉(zhuǎn)變成‘全球利益’，以潛在的形式輸出‘歐盟制度’，力圖成為規(guī)則的制定者”［14］，使歐盟在國際社會的影響力不斷提升。

［1］Tews，Kerstin and Per－Olof Busch．Governance by Diffusion?Potentials and Restrictions of environmental Policy Diffusion［C］//Biermann，F(xiàn)rank，Rainer Brohm and Klaus Dingwerth．Proceedings of the 2001 Berlin Conference on the Human Dimension of Global Environmental Change．Global Environmental Change and the Nation State，2002．

［2］Charles R．Shipan，Craig Volden．The Mechanisms of Policy Diffusion［J］．American Journal of Political Science，2008，52(4):840－841．

［3］Dolowitz，David P．Policy transfer:a new framework of policy analysis［C］//Dolowitz，David P，Rob Hulme，Mike Nellis and Fiona O’Neill．Policy Transfer and British Social Policy Learning from the USA?2000:9－37．

［4］Knill C．Introduction:Cross－National Policy Convergence: Concepts，Approaches and Explanatory Factors［J］．Journal of European Public Policy，2005(12):764－766．

［5］Brooks，Sarah M．When Does Diffusion Matter?Explaining the Spread of Structural Pension Reforms Across Nations［J］．The Journal of Politics，2007，69(3):702－705．

［6］Joergens，Helge．Governance by diffusion:Implementing global norms through cross－nation imitation and learning［C］//Lafferty，William M．Governance for Sustainable Development．The Challenge of Adapting Form to Function，2004:252．

［7］黃艷艷．歐盟新貿(mào)易壁壘《REACH》法規(guī)對我國企業(yè)的影響與對策［J］．海南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2008(1):20．

［8］鄭繼萌，余瑞清．突如一夜“冬風(fēng)”來歐盟實施REACH法規(guī)對中國影響重大——專家強(qiáng)調(diào)應(yīng)多方面應(yīng)對［J］．福建質(zhì)量管理，2007(11):21－25．

［9］Yoshiko Naiki．Assessing Policy Reach:Japan’s Chemical policy Reform in Response to the EU’s Reach Regulation［J］．Journal of Environmental Law，2010(3):187

［10］Fisher E．The“perfect storm”of REACH:Charting Regulatory Controversy in the Age of Information，Sustainable Development，and Globalization［R］．2008:534．

［11］See facts and figures provided by ECIC．World Chemical Sales by Region［OL］．2009－09－18．http://www．cefic．org/factsandfigures/level02/profile．index．html．

［12］Heyvaert V．Globalizing Regulation:Reaching Beyond the Borders of Chemical Safety［J］．Journal of Law and Society，2009(36):110－128．

［13］約瑟夫·奈．軟力量:世界政壇成功之道［M］．吳曉輝，錢程，譯．北京:東方出版社，2005:5．

［14］梁孝．內(nèi)外兼修:歐盟軟實力制勝之道［J］．前線，2008(4):39．

The Research on the Mechanism of EU Policy Diffusion: taking the influence of REACH Act on the East Asian states for example

LIU hua，GUO Hai－feng
(School of Political Science＆Public Administration，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

One of three ways which EU influence and shape global policy is policy diffusion．It plays an important role especially in the process of EU influencing and shaping global environmental policy，which highlights EU’s status in international society．This paper analyzes how EU applies policy diffusion to influencing and shaping global environmental policy by explaining the contents and mechanism of policy diffusion．Furthermore，the paper expounds the influence of EU policy diffusion on Asian states through an analysis of influence and significance of REACH Act on and to three main East Asian states．

EU;policy diffusion;REACH Act;East Asian states

D814．1

A

1000－5935(2012)04－0084－06

(責(zé)任編輯郭慶華)

2012－04－22

教育部人文社會科學(xué)研究基金青年項目“歐盟對中國發(fā)展戰(zhàn)略的研判與對華政策調(diào)整”(09YJCGJW008)

劉華(1980－)，男，山西太原人，博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，從事國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與歐洲問題研究;郭海峰(1987－)，男，遼寧撫順人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為中歐關(guān)系。