李 洋，張銳智

(1.華東政法大學法律學院，上海200042;2.遼寧大學法學院，沈陽 110036）

英國治安法官制度價值探析*

李 洋1，張銳智2

(1.華東政法大學法律學院，上海200042;2.遼寧大學法學院，沈陽 110036）

英國法治發(fā)達已為世人所共知，與聲名遠播的陪審制度相比，治安法官制度或許并不為人們所熟知，但這并不妨礙它對英國法治發(fā)展所發(fā)揮的積極作用。自1195年理查一世時設立治安維持官始，它走過八百余年的歷史，歷經(jīng)由金雀花(安茄）王朝到溫莎王朝的更迭。它在協(xié)調(diào)中央與地方關系、擁護及推進公平正義、踐行低成本高效率的司法模式、彌補職業(yè)法官不足、塑造公眾民主與法治意識等司法實踐方面扮演著重要角色。

民主;法治;司法模式;司法制度;治安法官制度;職業(yè)法官制度

與聞名遐邇的陪審制度相比，英國的治安法官制度或許并未普遍地為人們熟知，盡管二者在很大程度上有著相似之處①二者皆產(chǎn)生于中世紀，選任資格基本相同，都是司法大眾化、民主化的體現(xiàn)，但在具體操作及作用上大相迥異。，但這并不妨礙它在英國法制成長中突出的價值?，F(xiàn)代意義上的治安法官制度濫觴于治安維持官(keeper of peace）這一名稱。自12世紀末始，王朝統(tǒng)治者為了抑制社會動蕩、穩(wěn)定社會秩序、維持其統(tǒng)治的安定，在原有的聯(lián)保治安制度基礎之上，任命地方騎士協(xié)助郡長(sheriff）維持治安。它最初只是臨時的，并未形成固定的制度，而且職能也主要是行政上和軍事上的。隨著政治局勢和社會治安的相對穩(wěn)定，治安維持官在被賦予了審判重罪犯的司法權力的同時，稱謂也就隨之變更為治安法官(justices of the peace），這一稱謂首次出現(xiàn)在1361年［1］168。在經(jīng)歷了都鐸王朝時代的巔峰時刻，穿越了封建王朝向資本主義社會的過渡期后，在19世紀英國司法改革中其行政職能被新成立的各級地方委員會所代替，最終蛻變成為一個純粹的司法官員。他們儼然成為英國司法活動的身體力行者，進行民事訴訟的英國公民通常接觸到的不是坐落于倫敦的高等法院，而是分布于全國各地的治安法院或者郡法院［2］305－306，這些法院主要處理簡單刑事案件(可速決犯）、刑事案件的預審以及關于家庭事務的民事案件。在當今英國，治安法官不論是在人數(shù)上(接近30 000名②2010年治安法官(Magistrate）人數(shù)為29 270人，詳見英國司法部政府網(wǎng)站中關于2010年治安法官的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。http://www．judiciary．gov．uk/publications-and-reports/statistics/magistrates-statistics．），還是在處理案件的數(shù)量上(約占刑事案件的97%③詳見英國司法部政府網(wǎng)站中關于社區(qū)司法體系的介紹。http://www．judiciary．gov．uk/about-the-judiciary/judges-magistrates-andtribunal-judges/judiciary-within-the-community．）都無疑在英國司法實踐中起到了主導作用。

對于英國治安法官制度的價值，西方學者多有贊譽。17世紀初期，英國大法官柯克說:“如果恰當運行，治安法官制度在整個基督教世界都是獨一無二的?！保?］9而Thomas Skyrme則說:“沒有哪個國家能設計出比英國治安法官制度更明智、美妙、溫和的制度，使用這種更為人道的方式來統(tǒng)治人民?！保?］238筆者在對英國治安法官制度進行考察之后，發(fā)現(xiàn)其價值主要體現(xiàn)在5個方面。

一、協(xié)調(diào)中央與地方關系

中央與地方的關系，實際上還隱含著國王與貴族的關系這一層面。英國是地方自治傳統(tǒng)的搖籃，素有“地方自治之家”的美譽，有的學者稱中世紀英國的地方統(tǒng)治為“國王監(jiān)控下的地方自治”［5］。因此，一方面中央需要對地方進行有效的監(jiān)控;另一方面地方又需要寬泛的獨立地位，享有眾多的自治權力。在諾曼征服之后，歷代國王持續(xù)推進集權君主制，任命小貴族為郡長，代替伯爵管理地方事務。郡長職權的上升帶來了安逸、腐化局面，為了加強對郡長的監(jiān)督，進一步強化對地方的控制，維持地方社會秩序的安定，治安法官的前身——維持官應運而生。治安法官的主要成分是騎士，后來出現(xiàn)的鄉(xiāng)紳又成為其中的主導力量。他們一般都有具有獨立的精神，以豐厚的家產(chǎn)避免了地方郡長可能導致的貪污腐化。隨著治安法官權力的擴展，在都鐸王朝時期他們儼然成為地方政府的實際控制者，形成了以治安法官為中心的地方自治制度。治安法官在議會中的人數(shù)也不斷增加，成為國王與大貴族之間不容忽視的中間力量，對雙方力量的抗衡起著至關重要的作用。

雖然治安法官的權力是由國王授予的，但他們卻真正成為地方市民基本利益的代言人。在中央和地方關系上，它既是中央委派(實為委托）至地方的“非正式政府官員”，同時又是地方向中央表達觀點意見的“傳話人”，完完全全地得到市民們的信賴。他們考慮更多的是本地風俗與地方利益，為本郡的民眾服務。他們既有中央的授權，又有地方的信任，于是在中央政府與地方政權方面都成為焦點。

二、擁護及推進社會公平正義

關于正義問題的研究一直是人們思考的焦點。從柏拉圖的“集體主義理想”到羅爾斯的“自由與平等理論”，學說百家，各有爭鳴［6］262－266。最普遍的正義可以理解為一種維護整個社會普遍存在的價值體系的理念。司法乃社會正義的最后一道防線，它的作用不僅是行使裁判權、解決社會中的各種糾紛，而且行使司法權過程本身實際上就是向案件當事人宣示正義的準則［7］196。實際上，治安法官制度的出現(xiàn)正是秉承著這樣一種價值觀念?；谒痉ㄊ菍崿F(xiàn)正義的主要方式這一理念，治安法官選任時對其他條件的要求并不高，卻唯獨對品格與威望情有獨鐘，原因就在于他們堅信個人品德的優(yōu)劣在行使司法權之時依然能夠表露無疑。

治安法官多是從富足的、品行良好的鄉(xiāng)紳中選任，他們注重的是治安法官這一榮譽稱號而并不是具體的司法權力，往往將這種職能視為自己對社區(qū)應當履行的義務，這就有效地避免了司法腐敗，而司法腐敗恰恰是公平正義的最大威脅。在具體行使權力時，雖然治安法官對于國家法律可能了解不足，但這一點可以通過書記員的選任進行彌補。在司法活動中，治安法官的主要任務就在于本著公平公正原則辨明案件的來龍去脈、理清雜亂無章的各種頭緒，認準當事人提供的真假證據(jù)，運用邏輯推理得出較為公允的審判結論，從而通過一個具體案件的解決向市民們昭示正義的價值。治安法官在審理案件的過程中往往能夠身臨其境，切實感受和體味到當事人的痛楚，運用法律以及社會生活中的習慣、道德來衡量當事人的行為，因而更能達到實質正義的范疇，踐行公平正義理念。

三、踐行低成本高效率的司法模式

相對于職業(yè)法官的高額支出，無薪的治安法官或許更能博得中央政府的青睞，這也正是英國目前專業(yè)法官只有3 500余人①職業(yè)法官(包括書記員、領薪治安法官）共有3 598人，而治安法官(Magistrate）則為29 270人，詳情參見http://www．judiciary．gov．uk/publications-and-reports/statistics/judges/judicial-statistics．，而治安法官卻高達約30 000人的原因之一。領薪治安法官的存在或許可能使人們對上述觀點產(chǎn)生懷疑，但問題是他們的人數(shù)是如此之少，只不過百余人，而且也并非人人都認為領薪治安法官就一定勝過由兩三名非專業(yè)治安法官組成的專門小組［8］42。治安法官本身來自于所在的郡內(nèi)，人情世故嫻熟，掌握著優(yōu)勢的“地方性知識”，在處理糾紛方面往往較之其他專業(yè)法官更勝一籌。

治安法官承擔了97%以上的刑事案件的簡易審理或者預審，以至于有學者稱:“如果僅有職業(yè)法官來支撐刑事審判制度，這種制度立刻會陷入癱瘓狀態(tài)?！保?］正是由于治安法官分流了案件的審判，承擔了大量輕微刑事案件和一部分民事案件的審判工作，才使得職業(yè)法官能夠專心處理上訴案件和疑難案件，節(jié)約了司法資源，提高了司法效率。對于國家來說，治安法官制度的確立縮減了政府用于培養(yǎng)法官的必要財政支出，而這一支出是不容小覷的:若每名法官的年薪為5萬英鎊(而職業(yè)法官的直接平均成本為9萬英鎊，相比之下，治安法官的直接平均成本為495英鎊［10］），再加上其他費用，每年的支出至少為20億英鎊。

同時，治安法官處理的案件多是一些簡單的糾紛，對于這種案件，司法的目的也就可以簡單地理解為化解糾紛、達到雙方當事人的滿意，這樣治安法官的“地方性知識”就派上了用場，生活中的規(guī)則在此時遠勝于教科書上那晦澀的詞句。治安法官在處理這種簡單案件時的速度是驚人的，大約半小時就可以審理完成。對于當事人而言，“遲來的正義非正義”，昂貴的正義也曲解了正義的含義。英國的司法行政集中在倫敦，訴訟的高昂費用使得普通百姓被拒之于法院大門之外;而相對于郡法院、皇室法院高昂的訴訟費用，治安法院的低門檻或許更能討得當事人的歡心。治安法院由內(nèi)政部根據(jù)行政區(qū)劃具體設置，將全國劃分為900多個司法小管區(qū)［11］431－432，每個小管區(qū)設一個治安法院，在很大程度上方便了當事人的訴訟活動。治安法官在處理簡易案件時所具有的優(yōu)勢使他成功融入社會糾紛調(diào)解之中，既方便了當事人，又節(jié)省了司法資源、成本，成為低成本、高效率司法模式的實踐范式。

四、彌補職業(yè)法官缺憾

英國的法官不是通過選舉方式而是通過國家元首英王或首相來任命的，而且是從有長期司法實踐的律師中選任的。擔任高等法院法官職務者必須具有10年以上的辯護律師經(jīng)歷，即使是擔任地方法院的法官也必須有不少于7年的辯護律師經(jīng)歷［11］448。由于任命條件嚴格，英國法官的年齡普遍偏大。據(jù)統(tǒng)計，法官在初任時平均年齡為47歲，高等法院法官的平均年齡更是達到60歲。法官們的出身大多比較顯赫，都受過良好的教育，平時出入于上流社會。1970年對359名法官的調(diào)查結果表明，81%的法官上過公學，76%的法官畢業(yè)于牛津或劍橋大學［12］244。年齡偏大與良好的教育背景，也許能夠使法官們擁有豐富的經(jīng)驗和較強的能力，但不可忽視的是這也會導致他們觀念的陳舊，使他們過于因循守舊。他們自詡是“現(xiàn)行體制的堅決擁護者，而非改變這種體制的激進派。”［13］而對于處理普遍存在的各種簡單糾紛，職業(yè)法官的精英化模式往往與之脫節(jié)，訴訟程序的繁瑣、訴訟費用的高昂導致普通民眾往往叫苦不迭，并不利于糾紛的圓滿解決。正如馬克斯·韋伯所言，外行人的法律思維是文學性的，職業(yè)律師的抽象主義與外行人的思維何止相差十萬八千里［14］313。由于法官長期司法實踐形成的固定法學思維與普通大眾普適性的常識思維不洽，往往造成審判結果無法令民眾接受。對于法官，耗費了本還嫌少的精力，增加了繁重的訴訟壓力;對于公眾，增加了訴訟成本，降低了對司法神圣的信仰;對于社會，延緩了訴訟周期，降低了訴訟效率，浪費了司法資源。由此可見，國家職業(yè)司法組織并不能完全滿足現(xiàn)實生活中特別是基層市民的普遍訴訟要求，于是在正式的專業(yè)司法體制之外，另一種帶有民間色彩的糾紛解決機制——治安法官制度的作用凸顯出來。

治安法官制度的設立同時彌補了法官、公眾、社會三方的缺憾，特有的選任模式使治安法官能夠在普通民眾的簡單糾紛案件中如魚得水。他們往往是地方的代表，在地方擁有崇高的聲譽，在處理糾紛時也不拘泥于具體法律條文的限定，運用自身掌握的具有普適性的觀念、地方習慣、道德觀念以及社會經(jīng)驗靈活處理糾紛，以化解糾紛為己任，達到各方滿意。同時，治安法官本來就沒有薪酬，更沒有升職的壓力，再加上普通民眾的監(jiān)督，罕有司法腐敗的嫌疑。治安法官較之職業(yè)法官更貼近普通公眾，對于民眾的了解更為真實、貼切，在認定案件事實方面擁有更大優(yōu)勢，由他們負責復雜案件的預審和證據(jù)的鑒定，使得審理的可信性普遍提高，有助于職業(yè)法官在審理復雜案件時依據(jù)法律作出判決。

五、塑造公眾民主與法治意識

孟德斯鳩曾經(jīng)說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，而且使用權力一直到有界限的地方才能休止。”［15］154權力不受限制的后果是不堪設想的，司法權作為“三權”之一當然也不能幸免，也需要受到民眾的監(jiān)督。治安法官制度的產(chǎn)生正是民主意識不斷發(fā)展的產(chǎn)物。治安法官作為非職業(yè)法官納入法官體系并有權處理糾紛案件，正是民眾參與司法活動、對司法權進行限制和監(jiān)督的集中體現(xiàn)。他們在審理案件時由3名治安法官共同出席組成合議庭，以表決、投票等方式按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出判決，這是司法民主的體現(xiàn)，很好地避免了一人獨斷、濫用職權的現(xiàn)象發(fā)生，保證了司法判決的質量。這種形式打破了職業(yè)法官獨攬司法權的局面。在某種程度上，治安法官甚至比陪審團制度更能體現(xiàn)民主化的精神，因為陪審團只是對案件的事實部分進行評判，而治安法官則是作為普通民眾的一分子直接參與案件審判的全過程。司法的民主化拉近了普通民眾與司法者之間的距離，在很大程度上緩解了法官的法律職業(yè)思維與普通大眾的普適性情理之間的矛盾，使得案件的審判結果盡可能地避免了不必要的沖突。

一個具體案件的審判過程并不單單是具體糾紛的解決，還是向社會昭示正義的準則，更是一次對普通民眾活生生的普法教育過程。治安法官在行使司法權時，不僅僅是作為案件的審理者對于案件當事人的行為作出合乎規(guī)則的評判，對于自己而言也是一次學習和借鑒過程，因為在現(xiàn)代社會中，每個人都有涉訴的可能，今日行使司法權，明日就可能成為“被司法”的對象。在治安法官的審判活動中，一般由受過法律職業(yè)訓練的書記員提供法律方面的幫助，協(xié)助治安法官審理案件糾紛。對于治安法官而言，這對自己進一步了解法律的具體規(guī)定大有裨益;對于民眾而言，他們也會在參審或陪審的過程中獲得相關法律知識，從而貫徹了法治的理念。

六、結 語

在考察了英國治安法官制度在英國司法實踐中的價值后，可以窺見，其在追求公平正義、體現(xiàn)高效節(jié)約的司法模式與塑造公眾的民主與法治意識等方面依然綻放著智慧的光芒，這同樣可為正處于司法改革探索階段的我國所借鑒與吸收。事實上，科學發(fā)展觀內(nèi)在包含的保障效益與體現(xiàn)公正自由價值等思想［16］與英國治安法官制度所體現(xiàn)出的價值在某種程度上實現(xiàn)了共通，這同樣為我國今后司法改革尤其是基層司法模式的現(xiàn)代轉型指明了方向。

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Analysis on values of justices of the peace systemin Britain

LIYang1，ZHANG Rui-zhi2
(1.School of Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China;2.School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

The developed nomocracy in Britain has been well known by theworld，while compared with the famous jury system，the justices of the peace system perhaps not known so well by people，but this can not obstruct its active function on nomocracy development in Britain．Since the firstappearance of keeper of the king’s peace set by Richardi in 1195，the justices of the peace system has a history ofmore than 800 years，and experiences the alternation from the House of Plantagenet(Angevin）to the House ofwindsor．It plays an important role in coordinating the relationship between the king and local authorities，advocating and promoting fairness and justice，practicing juridicalmode with low cost and high effectiveness，replenishing the lack of professional justicer，and cultivating the public consciousness of democracy and nomocracy．

democracy;nomocracy;juridical mode;juridicaLinstitution;justices of the peace system; professional justicer system

D 909.93

A

1674－0823(2012）01－0093－04

2010－12－26

遼寧省社會科學規(guī)劃基金資助重點項目(L07AFX002）。

李 洋(1986－），男，山東泰安人，博士生，主要從事比較法律史等方面的研究。

* 本文已于2011－06－21在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20110621．1210．006，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20110621．1210．006．html．

(責任編輯:郭曉亮）