楊繼文

（四川民族學(xué)院 政法系，四川 康定626001）

環(huán)境公害的本土化解讀與法律應(yīng)對
——以四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)公害為對象

楊繼文

（四川民族學(xué)院 政法系，四川 康定626001）

以四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用為研究對象，一方面，從環(huán)境公害本土化的視角解讀四川藏區(qū)的資源開發(fā)公害問題；另一方面，從法律的價值和應(yīng)對的視角對資源開發(fā)公害問題進行法律規(guī)制，以期對四川藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護有所裨益。

四川藏區(qū)；環(huán)境公害；開發(fā)公害；法律應(yīng)對

1 四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境公害問題日益凸顯

四川藏區(qū)地處中國西部，是藏族主要聚居地之一，也是我國礦產(chǎn)資源集中的主要地區(qū)之一?？傮w來說，四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源十分豐富，重要礦產(chǎn)資源的存量和質(zhì)量在我國西部地區(qū)居于前列，是我國“三江”地區(qū)的主要礦藏地區(qū)。正是這種得天獨厚的資源優(yōu)勢和自然特征，使得四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護問題日益凸顯，甚至在一定程度上影響和制約著四川藏區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和騰飛。

隨著四川藏區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，政府部門把礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用提上了日程。如甘孜藏族自治州出臺了《礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》，對當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源進行整體協(xié)調(diào)開發(fā)，取得了一定的效益。但是，僅有政策性的規(guī)劃，而沒有相關(guān)的法律制度進行保障，沒有相應(yīng)的法律應(yīng)對機制進行規(guī)制，結(jié)果必然會歸結(jié)于人性本質(zhì)論，而最終歸咎于道德的底線。實踐證明，現(xiàn)時期四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，雖有當(dāng)?shù)卣⑿姓块T的政策引導(dǎo)，但是相關(guān)的生態(tài)污染和環(huán)境公害問題比較嚴(yán)重，其中尤以環(huán)境公害中的開發(fā)公害問題最為顯著。如果處理不當(dāng)，會對當(dāng)?shù)啬酥廖覈鞑康纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生致命的影響。例如，礦產(chǎn)資源的不合理開發(fā)利用，可能導(dǎo)致環(huán)境地質(zhì)問題，不僅損害當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且可能對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響，甚至還會危及當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和合法權(quán)益。

2 四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)公害的本土化解讀

2.1 四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源

四川藏區(qū)，也就是通俗意義上的四川康巴地區(qū)或者康區(qū)。這一地區(qū)幅員遼闊，地質(zhì)構(gòu)造比較復(fù)雜，成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，是繼攀西地區(qū)之后四川省最重要的礦產(chǎn)資源富集區(qū)，現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)60種以上，其中有數(shù)百處大中型礦床，是西南地區(qū)重要的金屬和非金屬礦產(chǎn)集中分布區(qū)之一，也是我國尋找大型、超大型礦床的找礦遠景區(qū)域之一[1]。

從類型學(xué)分析，四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源主要分為能源礦產(chǎn)和非能源礦產(chǎn)，能源礦產(chǎn)主要是非金屬礦產(chǎn)，非能源礦產(chǎn)主要包括金礦等金屬礦產(chǎn)。礦產(chǎn)資源集中是四川藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢和潛力，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化的自然和資源基礎(chǔ)。但是，從功利主義的角度來說，人具有趨利避害的本性，如果對這種優(yōu)勢放任不管，任其自由發(fā)展，在人性惡的基礎(chǔ)上的對于經(jīng)濟利益的追求，必然會導(dǎo)致這種資源優(yōu)勢損失殆盡，最終使當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钊找尕毨?。這是四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)中必須具有的問題意識。

具體來說，四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的優(yōu)勢主要有以下幾方面:第一，礦產(chǎn)資源的集中分布和發(fā)展?jié)摿κ撬拇ú貐^(qū)得天獨厚的優(yōu)勢；第二，礦產(chǎn)資源存儲量大且多呈優(yōu)質(zhì)，可以充分發(fā)揮集團規(guī)模優(yōu)勢和降低經(jīng)營成本等；第三，當(dāng)?shù)卣约按蟊娰Y源保護觀念的增強，深刻影響著當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的開發(fā)和保護；第四，社會的日益進步以及技術(shù)的提高、公共設(shè)施的維護與提高、交通的日益便利等，也為當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源優(yōu)勢的發(fā)揮提供了有利條件。

2.2 資源開發(fā)公害的問題與審視

四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的優(yōu)勢不是一成不變的。從聯(lián)系的角度和發(fā)展的觀點來看，如果不對這種優(yōu)勢進行充分的準(zhǔn)備和挖掘，不對其進行有效的管理與規(guī)劃，其必然會向相反的方向發(fā)展，即資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞，從而引發(fā)開發(fā)公害問題。開發(fā)公害，是環(huán)境公害[2～3]的一種表現(xiàn)形式，最初是由日本著名的環(huán)境法學(xué)家原田尚彥教授在《環(huán)境法》 中提出來的?！肮Α币辉~，最早出現(xiàn)在日本1896年的《河川法》 中[4]，現(xiàn)在主要在日本和我國臺灣地區(qū)適用這一概念。如日本《環(huán)境法》 第2條明確規(guī)定了公害的定義。所謂公害，是指伴隨著事業(yè)活動及其他人的活動而發(fā)生的相當(dāng)范圍內(nèi)的大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪聲、震動、地面下沉以及惡臭，造成的與人的健康或生活環(huán)境相關(guān)的損害。開發(fā)公害，主要指的是在各種自然、礦產(chǎn)資源利用和開發(fā)的過程中，所導(dǎo)致的一定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境破壞和對人們生活和生存利益的損害。國內(nèi)學(xué)界對于在我國是否要使用“環(huán)境公害”這一術(shù)語存有疑問，更有的學(xué)者主張使用“環(huán)境污染”這一概念，認(rèn)為“公害”具有一定的通俗性和廣泛適用性，而不是一個專業(yè)的學(xué)術(shù)概念，例如，在日本交通事故也稱為交通公害。筆者拙以為，公害的通俗性和廣泛適用性恰恰不是問題，而是其適用的優(yōu)勢之一。在國內(nèi)的法律和司法實務(wù)中使用這一詞語，可以充分發(fā)揮它的這一優(yōu)勢，也有利于宣傳生態(tài)環(huán)境保護的重要性，促使大眾同各種公害作斗爭，當(dāng)然包括礦產(chǎn)資源的開發(fā)公害。這也涉及到一個被我國學(xué)者長期忽視的重要理論問題，即環(huán)境法的本土化問題，關(guān)于這個問題的研究，筆者將另文加以論述。

在四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中，污染環(huán)境和破壞生態(tài)問題較為突出，甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重危害當(dāng)?shù)鼐用竦?、具有公共損害的環(huán)境公害，且主要表現(xiàn)為開發(fā)公害。也就是在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中，由于不適當(dāng)?shù)那趾π袨槎a(chǎn)生的損害，已經(jīng)對當(dāng)?shù)毓姷纳a(chǎn)和生活產(chǎn)生了根本的影響。同時由于礦產(chǎn)資源本身的特性，非能源資源的放射性等特征，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，有時甚至表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)污染公害的復(fù)雜性、漸進性以及潛伏性等。復(fù)雜性，是從開發(fā)公害的原因上說的，主要是指礦產(chǎn)資源開發(fā)中企業(yè)主體開發(fā)行為的趨利弊害以及“官商勾結(jié)”等深層次原因；漸進性主要指開發(fā)公害的主體性特征，是基于礦產(chǎn)資源的不可再生性等特性與開發(fā)利用的經(jīng)濟因素的無限功利性等的矛盾關(guān)系；潛伏性是從開發(fā)公害的現(xiàn)象表現(xiàn)上說的，是礦產(chǎn)資源環(huán)境污染公害的顯著特征和外在表現(xiàn)，對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活的影響將是長期的和緩慢的。這三大特征構(gòu)成了環(huán)境公害，尤其是開發(fā)公害的主要特征，從“地方性知識”的角度也展現(xiàn)了環(huán)境公害的本土化問題。

四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)公害主要包括:第一，總體規(guī)劃實施不力，發(fā)展前景不明朗。例如，缺乏合理的統(tǒng)籌和布局，僅有政策性的規(guī)劃，具體實施問題比較嚴(yán)重。而且，礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，主要是依靠外延求發(fā)展，以消耗資源、犧牲環(huán)境為代價，是分散的、粗放的、低效益的增長，資源優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。第二，粗放地開發(fā)利用，浪費嚴(yán)重。由于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平比較低，各種技術(shù)條件不太成熟，交通問題比較突出，只靠人民群眾的致富熱情難以避免資源的巨大浪費，更有甚者為了一己之私利而開發(fā)礦產(chǎn)資源，更加加重了這種現(xiàn)狀。第三，民族地區(qū)資源開發(fā)利用中環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)破壞加劇，開發(fā)公害問題凸顯。改革開放之后，當(dāng)?shù)夭貐^(qū)居民和企業(yè)的無序開采、亂挖濫采現(xiàn)象十分嚴(yán)重，破壞了當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，導(dǎo)致了一系列自然災(zāi)害，如水土大量流失，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。第四，礦產(chǎn)資源利用率低，深加工以及配套產(chǎn)業(yè)不足，政府監(jiān)督不力。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是一個系統(tǒng)工程，不僅包括資源的規(guī)劃與開采過程，而且包括開采利用之后的一系列配套措施和產(chǎn)業(yè)，如深加工產(chǎn)業(yè)、相關(guān)服務(wù)業(yè)的完善等，當(dāng)?shù)卣男姓芾砗捅O(jiān)督不力，也是導(dǎo)致開采礦產(chǎn)資源的外部因素相對缺失的原因之一。第五，與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用相關(guān)的法律法規(guī)實施不到位，導(dǎo)致實踐中各種礦產(chǎn)資源開發(fā)中的違法犯罪問題日益凸顯。此外，四川藏區(qū)地處西部，少數(shù)民族人口分布較多，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中各種利益需求的協(xié)調(diào)難度加大，必須慎重對待礦產(chǎn)資源開發(fā)對經(jīng)濟發(fā)展與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娎嫘枰g的關(guān)系問題。這些開發(fā)公害問題雖然十分嚴(yán)重，但不是不可以解決。只要當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)開發(fā)主體認(rèn)識到這一問題的嚴(yán)重性，采取有效措施，重視相關(guān)法律的應(yīng)用，這一矛盾是完全可以得到妥善解決的。

3 四川藏區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)公害的法律應(yīng)對

3.1 完善相關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律規(guī)范，規(guī)范開發(fā)利用行為

目前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)法治建設(shè)步伐加快，相關(guān)立法也日益完善，初步規(guī)范了礦區(qū)開采秩序，但開發(fā)公害問題依然十分突出。我國在礦產(chǎn)資源行業(yè)管理方面有大量法律規(guī)范，但存在一些不盡如人意之處。如，有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)規(guī)定，申請取得或轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地的探礦權(quán)或采礦權(quán)，應(yīng)繳納評估確認(rèn)的探礦權(quán)采礦權(quán)價款。在四川藏區(qū)，探礦權(quán)或采礦權(quán)價款是政府投入勘查的投資回報，礦產(chǎn)資源的天然價值是產(chǎn)生超額利潤的主要來源，政府作為礦產(chǎn)資源的所有者理應(yīng)分享礦產(chǎn)資源的超額利潤。而目前有關(guān)法律法規(guī)對此沒有規(guī)定，這就是產(chǎn)生礦產(chǎn)資源有償使用“雙軌制”的原因。這些法律與制度現(xiàn)狀，不僅造成了現(xiàn)實中的四川藏區(qū)礦業(yè)權(quán)往往是半地下交易，而且?guī)в忻黠@的規(guī)避法律性質(zhì)。私營礦主為了獲取或保持礦業(yè)權(quán)，拉攏相關(guān)行政官員參股開礦，腐敗問題日益嚴(yán)重。因此，筆者主張，在當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中，首先要在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的初期，對采礦權(quán)的許可進行嚴(yán)格審查，確立事前預(yù)防的工作機制，并對主要責(zé)任人員實行法律責(zé)任追究制度，防患于未然；其次，在相關(guān)主體開發(fā)利用過程中，對其開發(fā)利用行為進行法律規(guī)制，實行定時或不定時的環(huán)境監(jiān)測，目的是促使其重視對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護；最后，要加強對相關(guān)主管部門官員的監(jiān)管，完善監(jiān)督機制和法律追究制度，避免主管人員尋租。

3.2 盡快完善《甘孜藏族自治州礦產(chǎn)資源管理條例》，加快礦產(chǎn)資源的整合力度，發(fā)揮規(guī)模效益

甘孜州于1996年制定了《甘孜藏族自治州礦產(chǎn)資源管理條例》，目的是為了加強礦產(chǎn)資源的勘查、合理開發(fā)利用和保護工作，促進甘孜州礦業(yè)和民族經(jīng)濟的發(fā)展，而且在1999年進行了一次修正，初步做到了當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)、利用的有法可依。但是，隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的日益發(fā)展，開發(fā)利用水平的提高，各種先進管理技術(shù)和思想的引入，這一地方性法律規(guī)范越來越不能適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展。完善相關(guān)審查制度、管理制度以及法律責(zé)任制度迫在眉睫。在完善相關(guān)地方立法的同時，當(dāng)?shù)卣块T也應(yīng)當(dāng)加快資源整合力度，充分發(fā)揮規(guī)模效益。所謂整合，是指不同的商事主體之間為了追求全局的、長遠的和更大的共同利益，在國家法律法規(guī)和政策的宏觀指導(dǎo)下，通過多種方式進行良性的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)勢互補，促使企業(yè)生產(chǎn)要素和經(jīng)營管理有機結(jié)合及整體擴張升級，實現(xiàn)更大的經(jīng)濟效益和社會效益。[5]礦產(chǎn)資源整合是指以現(xiàn)有礦產(chǎn)開采主體為基礎(chǔ)，對兩座以上的開采主體合并和對已關(guān)閉的資源（儲量） 企業(yè)等主體及其他零星邊角的空白資源（儲量） 合并，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，最終提升這些開采主體的生產(chǎn)、技術(shù)、安全保障等綜合能力；并對布局不合理和經(jīng)整改仍不具備安全生產(chǎn)條件的其他主體實施關(guān)閉。

對于一個企業(yè)來說，利潤最大化是其不斷追求的目標(biāo)，但有些小型礦產(chǎn)企業(yè)兼并過來可能得不償失。這些問題不得不使人們認(rèn)真考慮整合方案的具體實施以及整合后的經(jīng)營發(fā)展問題。礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用作業(yè)將從密集、繁重的體力勞動轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葯C械化、綜合自動化的高技術(shù)專業(yè)領(lǐng)域，這是國際化的發(fā)展趨勢。從一定意義上來說，礦產(chǎn)資源整合是一種政府主導(dǎo)的活動，目的是為了擴大資源的利用范圍，實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展，維護公共利益。同時，四川藏區(qū)的礦產(chǎn)資源整合又是一項復(fù)雜的工作，不僅具有主體的多元化特點，而且也涉及環(huán)境問題的綜合性特征。由于這一地區(qū)各種利益主體眾多，尤其是可能涉及到少數(shù)民族的生存環(huán)境利益，所以應(yīng)當(dāng)慎重對待，更要重視法律規(guī)范作用的發(fā)揮。

3.3 提高礦產(chǎn)資源開發(fā)主體的環(huán)保觀念、法律意識，從技術(shù)、管理到思想、理念進行根本的變革

在礦產(chǎn)資源的投資、管理、建設(shè)理念等方面要加強轉(zhuǎn)變，重視法律意識的培養(yǎng)等軟開發(fā)條件。在礦產(chǎn)資源的開發(fā)投資和管理建設(shè)的過程中，出現(xiàn)了一些盲目發(fā)展的問題，這些問題不僅存在于相關(guān)開發(fā)主體的身上，而且存在于一部分政府管理者的頭腦中。礦山以及礦產(chǎn)資源的管理和建設(shè)方面的問題主要表現(xiàn)在:礦業(yè)投資熱情空前，但礦權(quán)炒作嚴(yán)重，礦權(quán)爭議不斷，礦業(yè)秩序比較混亂；礦業(yè)技術(shù)進步不明顯，落后的生產(chǎn)方式比重在擴大，安全生產(chǎn)事故加劇，特重大惡性事故頻發(fā)；資源破壞嚴(yán)重，礦業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展受到嚴(yán)重威脅，礦山環(huán)境破壞加劇，等等。

解決這些問題是一個任重道遠的過程。不僅要加強管理者的監(jiān)督管理，而且更要注重礦產(chǎn)資源開發(fā)主體的思想意識。大多數(shù)礦主的思想意識落后，存在急功近利思想，對安全工作的重要性認(rèn)識不足，存在盲目生產(chǎn)、對安全工作聽之任之的現(xiàn)象；礦井職工安全意識不強，不具備基本的安全知識，且流動性大[6]。因此，從開采資源的主體來講，更要注重相關(guān)產(chǎn)業(yè)的完善，只有完善與資源開發(fā)利用相關(guān)的配套措施和法律制度，才能擴大發(fā)展規(guī)模，提高資源利用率和開采率，最終提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。

[1]陳明曦，楊玖賢，孫大東.礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃對四川甘孜州資源——環(huán)境承載力影響分析研究[J].四川環(huán)境，2011，30（3）:128-132.

[2]余貴忠，楊繼文.論環(huán)境公害的民事救濟——以民事訴訟制度為視角[J].貴州大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2009，27（ 4） :84-87.

[3]余貴忠，楊繼文.環(huán)境公害的實證分析——以貴陽市花溪河水源污染公害為對象[J].貴州大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010，28（ 6） :59-63.

[4]曹明德.生態(tài)法原理[M].北京:人民出版社，2002:322.

[5]劉欣.談如何搞好礦產(chǎn)資源整合工作[J].國土資源通訊，2006（ 13） :39-41.

[6]王偉峰，張要展，侯錦強.資源整合煤礦安全管理淺談[J].煤炭技術(shù)，2007，26（ 3）:142-143.

Localized Interpretation of Environmental Hazards and Its Legal Reactions——On the Object of the Mineral Resource Development Hazards in Sichuan Tibetan Areas

Yang Jiwen
（Politics and Law Department of Sichuan University for Nationalities,Kangding Sichuan 626001）

Taking the mineral resource development in Sichuan Tibetan areas as an example,it interpreted the environmental hazards of mineral resource development in Sichuan Tibetan areas from the localized perspective,and had legal regulations on the problems from the perspective of legal value and reactions,to try to improve the protection of ecological environment.

Tibetan areas in Sichuan； environmental hazards； public nuisance of resource development；legal reactions

X01

A

1008-813X（2012）02-0012-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.004

2012-03-09

2011年度四川省教育廳人文社會科學(xué)面上項目《四川藏族地區(qū)環(huán)境公害糾紛之法律處理機制研究》（11SB123）的階段性成果

楊繼文（1985-），男，山西大同人，畢業(yè)于貴州大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)專業(yè)，法學(xué)碩士，主要研究訴訟法學(xué)、環(huán)境法學(xué)等。