王劍波 李雪征 楊和亭

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014;山東英才學(xué)院，山東 濟(jì)南 250104)

我國高等教育籌資體制的變遷及挑戰(zhàn)

王劍波 李雪征 楊和亭

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)，山東濟(jì)南 250014;山東英才學(xué)院，山東 濟(jì)南 250104)

高等教育籌資體制隨著國家經(jīng)濟(jì)、財(cái)政以及教育制度的改革而變遷。我國高等教育籌資體制經(jīng)歷了由單一籌資體制、多元籌資體制的初步嘗試到以國家財(cái)政撥款為主、社會(huì)各種渠道投入為輔的多元化籌資體制的變遷。然而，高等教育投入的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、缺乏制度保障等問題嚴(yán)重影響了高等教育的健康發(fā)展。面對(duì)挑戰(zhàn)，應(yīng)加強(qiáng)政府對(duì)高等教育的投入、以法律形式鼓勵(lì)捐贈(zèng)、合理利用國際教育資本，從而有效地促進(jìn)高等教育籌資體制改革。

籌資體制;捐贈(zèng);國際教育資本

我國高等教育籌資體制經(jīng)歷了由單一籌資體制、多元籌資體制的初步嘗試到以國家財(cái)政撥款為主、社會(huì)各種渠道投入為輔的多元化籌資體制的變遷。然而，高等教育投入的總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、缺乏制度保障等問題嚴(yán)重影響了高等教育的健康發(fā)展。除了堅(jiān)持政府財(cái)政投入總量保障之外，在高等教育經(jīng)費(fèi)籌措的結(jié)構(gòu)上，我們可以合理利用捐贈(zèng)和國際教育資本，加大制度研究的力度。

一、我國高等教育籌資體制的變遷

改革開放以來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革逐步推動(dòng)了高等教育體制及其投入體制的變革，我國高?；I資體制的歷史沿革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:建國初期到1980年以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高等教育單一的籌資體制;1980年以后到90年代初期，我國高等教育多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的初步嘗試;90年代初、中期至今，我國高等教育籌資體制逐步形成并完善以國家財(cái)政撥款為主、社會(huì)各種渠道投入為輔的多元化格局。

(一)1949年建國初期——1980年，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高等教育單一的籌資體制

1949年新中國成立之后，我國形成了高度集中的政治、經(jīng)濟(jì)體制。在高度集中的資源配置制度下，政府要求對(duì)各領(lǐng)域的私營經(jīng)濟(jì)進(jìn)行徹底改造，高等教育領(lǐng)域也不例外。1952年，國家頒布了《關(guān)于全國高等學(xué)校1952年的調(diào)整設(shè)置方案》之后，公立高校逐漸合并私立高校，并最終在高等教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了高校全部歸國家所有。在1980年以前，我國高等教育經(jīng)費(fèi)體制一直與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，高校的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、物權(quán)等權(quán)利都集中在國家手中，各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)自然也都由國家財(cái)政統(tǒng)一支配，教育經(jīng)費(fèi)列入國家預(yù)算。所以在這一階段時(shí)期，國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)幾乎成為我國高校教育經(jīng)費(fèi)的主要和唯一來源，高等教育經(jīng)費(fèi)來源渠道的單一性成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國高等教育籌資體制的主要特征。

(二)1980年—90年代初期，我國高等教育多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的初步嘗試

這一階段是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的起始階段，財(cái)政管理體制也逐步向分權(quán)制過渡。1980年以后，我國財(cái)政政策發(fā)生了重大變革，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中開始逐步滲透著市場調(diào)節(jié)的成分，高等教育財(cái)政政策也隨著國家財(cái)政政策的變革產(chǎn)生了變化。

首先，財(cái)政撥款的主體發(fā)生了變化。國家預(yù)算管理由過去的“統(tǒng)收統(tǒng)支”改為“劃分收支，分級(jí)包干”的分級(jí)管理體制，即由原來的中央財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤椒旨?jí)管理財(cái)政收入與支出的分級(jí)負(fù)責(zé)管理的新財(cái)政體制。高等教育的經(jīng)費(fèi)使用能夠更加靈活，地方政府可以根據(jù)自身需求調(diào)整本地區(qū)的高等教育的經(jīng)費(fèi)劃撥結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)了各省(市)投資辦高等教育的積極性，推動(dòng)高等教育的發(fā)展。其次，財(cái)政撥款原則發(fā)生了變化。政府對(duì)高校的財(cái)政撥款原則由原來的“基數(shù)+發(fā)展”的原則改為“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的原則。第三，教育經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定發(fā)生了變化。1980年以后，國家政府及各相關(guān)部門下發(fā)了各種促進(jìn)高校經(jīng)費(fèi)使用的條文規(guī)定，這些辦法的提出使高校對(duì)資金的使用更加靈活，提高了資金利用效率。自此，我國高等教育經(jīng)費(fèi)籌措體制也開始了以國家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)體制的初步嘗試。在這一階段，我國高等學(xué)校逐步開始招收屬于市場調(diào)節(jié)成分的自費(fèi)生和委培生，政府對(duì)高校的財(cái)政撥款原則的優(yōu)化推動(dòng)了高等教育經(jīng)費(fèi)的合理配置。但是，對(duì)于高校的教育經(jīng)費(fèi)劃撥采取根據(jù)行政隸屬各省自主支配的方式，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)的教育發(fā)展差距越來越大，各地高等教育發(fā)展極不平衡。

(三)90年代初、中期至今，我國高等教育以國家財(cái)政撥款為主、社會(huì)各種渠道投入為輔的多元化籌資格局逐步形成

進(jìn)入90年代，我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革逐步深入，在全面實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的同時(shí)，財(cái)政支持的分級(jí)管理制度進(jìn)一步加強(qiáng)。1993年，我國的高校隨著中央政府部門和機(jī)構(gòu)的改革也在不斷進(jìn)行合并、調(diào)整和整合。截至2009年，全國擁有普通高校2305所，其中中央部委所屬高校111所，地方部門所屬高校1538所，民辦高校656所。①數(shù)據(jù)資料根據(jù)《2009年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。形成了清晰的中央和地方兩級(jí)隸屬形式，使政府的分級(jí)財(cái)政支持體系得以深化。我國的財(cái)政職能逐漸由直接的行政管理向間接的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，這一階段的教育財(cái)政投資政策也轉(zhuǎn)向以財(cái)政撥款為主、社會(huì)各界的經(jīng)費(fèi)投入為輔。同時(shí)，我國高等教育財(cái)政撥款體制在高等教育發(fā)展投入的支持方面也在進(jìn)行改革，中央政府更加重視大項(xiàng)目形式的撥款，對(duì)一流大學(xué)建設(shè)項(xiàng)目的“985工程”和重點(diǎn)大學(xué)的“211工程”給予了一些特殊的專項(xiàng)資金分配。1993年國務(wù)院頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》以及1994年國務(wù)院頒布了《綱要》實(shí)施意見，對(duì)高等教育的規(guī)劃和發(fā)展提出了綱領(lǐng)性的指示，明確指出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例到上世紀(jì)末應(yīng)達(dá)到4%的目標(biāo)，雖然至今這一目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn)，但是說明國家在政策上是堅(jiān)決鼓勵(lì)加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投資力度，促進(jìn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

隨著高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的理論提出，高等教育成本分擔(dān)的理論逐漸盛行。高等教育成本分擔(dān)的主體主要包括政府財(cái)政承擔(dān)、學(xué)生個(gè)人分擔(dān)、高校接受社會(huì)捐贈(zèng)以及通過市場機(jī)制吸收社會(huì)資金投資興辦教育，其中學(xué)生個(gè)人分擔(dān)主要體現(xiàn)在學(xué)校向?qū)W生收取學(xué)雜費(fèi)用。2000年，對(duì)各高校師范專業(yè)學(xué)生也開始收取學(xué)費(fèi)，中國高校學(xué)雜費(fèi)收取制度改革工作全面完成。通過改革，學(xué)雜費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)普遍提高，學(xué)雜費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中的比重大幅上升。

高等教育籌資的多元化渠道逐漸形成，主要包括政府的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和企業(yè)集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等。2010年，我國發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》，其中第十八章第五十七條指出，“非義務(wù)教育實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會(huì)捐贈(zèng)等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制?！边@為中國進(jìn)一步發(fā)展和完善高校多元化的籌資格局指明了方向。

二、我國高等教育經(jīng)費(fèi)籌措體制的現(xiàn)狀及原因分析

目前我國已經(jīng)形成了以國家財(cái)政撥款為主、其他各種渠道(包括學(xué)費(fèi)、銀行貸款、校辦企業(yè)形式、土地及無形資產(chǎn)置換方式、租賃籌資、社會(huì)捐贈(zèng)等)為輔的多渠道教育經(jīng)費(fèi)籌措體制。但是，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國高等教育籌資在取得成效的同時(shí)，還存在著許多問題。

(一)我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足

這主要體現(xiàn)在:我國高校經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，仍以政府財(cái)政投入和學(xué)生學(xué)雜費(fèi)為主;國家總體教育經(jīng)費(fèi)投入不足，也極大地限制了高等教育經(jīng)費(fèi)的投入。存在此問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先，在目前的中國，對(duì)教育發(fā)展的重要性的認(rèn)識(shí)始終不及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。如表1所示，1978年—2009年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重一直比較低，甚至在2002－2004年期間還出現(xiàn)了連續(xù)下降的情況，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足。對(duì)地方政府而言，同等數(shù)量的政府支出，用于教育產(chǎn)生的效用大大低于用于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長，因此在地方為主的教育財(cái)政體制中，政府教育經(jīng)費(fèi)支出不能達(dá)到合理的水平就在情理之中。①袁連生:《我國政府教育經(jīng)費(fèi)投入不足的原因與對(duì)策》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期，第8頁。

其次，政府財(cái)政能力不高。政府財(cái)政能力的一個(gè)重要標(biāo)志是財(cái)政收入占GDP的比例。中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究發(fā)布的《中國財(cái)政政策報(bào)告2009/2010》中顯示，2009年按全口徑計(jì)算的中國政府財(cái)政收入占GDP的比重達(dá)到32．2%，但是根據(jù)國際貨幣基金組織《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒(2007)》公布的2006年數(shù)據(jù)計(jì)算，全部51個(gè)國家的財(cái)政收入占GDP比重平均為40．6%，21個(gè)工業(yè)化國家的平均水平為45．3%，30個(gè)發(fā)展中國家的平均水平為35．9%。這表明，當(dāng)前我國政府財(cái)政收入占GDP比重不僅低于發(fā)達(dá)國家平均水平，而且低于發(fā)展中國家平均水平。我國財(cái)政收入占GDP的比例偏低在一定程度上限制了政府的教育經(jīng)費(fèi)投入能力，制約著“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%”的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，中央和地方政府對(duì)高等教育的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)不合理，導(dǎo)致中央的能力不能得到充分發(fā)揮，而地方政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重。在我國教育經(jīng)費(fèi)籌措體系中，中央的投入主要承擔(dān)數(shù)量較少的部屬大學(xué)或者重點(diǎn)院校。而地方政府則主要負(fù)責(zé)在數(shù)量上占多數(shù)的普通高校，也就是說，我國財(cái)政投入教育的責(zé)任絕大部分由地方政府負(fù)責(zé)，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的政府來說負(fù)擔(dān)較重，很難完成高等教育經(jīng)費(fèi)投入的任務(wù)，必然導(dǎo)致部分地區(qū)的普通院校辦學(xué)資金不足，加劇了其高等教育發(fā)展的落后局面。

(二)我國教育資金來源及使用結(jié)構(gòu)不盡合理，主要體現(xiàn)在:

1．在發(fā)達(dá)國家普及程度相當(dāng)高的教育捐贈(zèng)，在我國教育經(jīng)費(fèi)中所占比重卻非常低。這是因?yàn)樵谖幕^念上，解放后的種種歷史原因使人們的社會(huì)責(zé)任缺失、捐贈(zèng)意識(shí)淡漠，而且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高等教育一度由國家財(cái)政完全承擔(dān)，使人們思想上產(chǎn)生了高等教育是政府的責(zé)任的錯(cuò)覺;在經(jīng)濟(jì)環(huán)境上，高校獲得捐贈(zèng)的物質(zhì)基礎(chǔ)是社會(huì)財(cái)富的大量積累，但是我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，私營經(jīng)濟(jì)起步較晚，還沒有充足的社會(huì)資金用于捐贈(zèng)，最近幾年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，所以教育捐贈(zèng)也只是在近幾年才剛有所起色;在社會(huì)制度上，我國尚缺乏對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理、使用、基金會(huì)財(cái)務(wù)運(yùn)作以及捐贈(zèng)物或款項(xiàng)的使用情況的信息披露等事項(xiàng)的法律規(guī)定，這都是教育捐贈(zèng)比重一直不能有效提高的原因。

2．我國教育經(jīng)費(fèi)使用效率低下。這是因?yàn)槲覈咝?duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用有較大的自主權(quán)的同時(shí)還缺乏對(duì)資金使用情況的有效監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資金使用比較混亂，很多資金不能用于支持科研領(lǐng)域。這主要表現(xiàn)在:一方面，高校行政化的管理體制使高校機(jī)構(gòu)和人員繁雜，大量教育經(jīng)費(fèi)用于教師工資，增加了后勤成本。而學(xué)校過于強(qiáng)調(diào)外延式的發(fā)展也造成了固定資產(chǎn)大量建設(shè)、教育資源利用率低下，增加了教育成本;另一方面，高校的學(xué)者過多地關(guān)注自身的行政職位，很多本應(yīng)該用于學(xué)科建設(shè)和學(xué)術(shù)研究的經(jīng)費(fèi)被用到了領(lǐng)導(dǎo)們的行政應(yīng)酬、公關(guān)費(fèi)用及個(gè)人享受上，造成教育經(jīng)費(fèi)使用效率低下。

(三)我國高等教育投入體制的法律法規(guī)不健全，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投資教育的積極性

我國高等教育缺少多元化籌集教育經(jīng)費(fèi)的法律支持，導(dǎo)致其他渠道經(jīng)費(fèi)來源比重較小。高等教育投入未走上法制化軌道是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)不足、其他經(jīng)費(fèi)來源比重較小的根本原因。在《教育法》、《高等教育法》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》中都規(guī)定了教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長”目標(biāo)和2000年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，但是至今由于法律約束的軟化無法真正實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)不足。在中外合作辦學(xué)的實(shí)踐中，只有《教育法》、《中外合作辦學(xué)條例》及其《實(shí)施辦法》作為法律依據(jù)，對(duì)于運(yùn)作過程中的種種問題，如合作辦學(xué)資格認(rèn)定問題、外匯問題、合作雙方資金分成問題、學(xué)位或畢業(yè)證書認(rèn)可問題等等，仍沒有更細(xì)致的法規(guī)加以保障;校企合作越來越成為高校吸引社會(huì)資金的重要渠道，但目前只有《民辦教育促進(jìn)法》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》作為法律依據(jù)，在實(shí)際操作中沒有設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、沒有健全的獎(jiǎng)懲機(jī)制、沒有權(quán)威的準(zhǔn)則規(guī)范，這都成為校企合作發(fā)展的障礙;在社會(huì)捐贈(zèng)方面，在我國還處于起步階段，缺乏配套的法律保障，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中只規(guī)定了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公益性青少年活動(dòng)場所和紅十字會(huì)等法定的公益性組織捐贈(zèng)才準(zhǔn)予享受免稅政策，免稅的范圍較小;《個(gè)人所得稅法》規(guī)定納稅人必須通過非營利的社會(huì)團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)向高校捐贈(zèng)才可免稅，這樣苛刻的條件必定挫傷捐贈(zèng)者的積極性。

(四)我國出國留學(xué)人數(shù)呈上升趨勢，導(dǎo)致教育領(lǐng)域的外匯流失量較大

隨著改革開放的發(fā)展，我國高等教育也逐步走向國際化，國民逐漸把眼光投向擁有先進(jìn)教育理念的國外高等教育市場。國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒顯示①http://www．stats．gov．cn，2011 －12 －25，除了1998年之外，1995－2006年的11年間，我國出國留學(xué)人員逐年呈上升趨勢，學(xué)成歸國人員雖然也在增加，但其幅度遠(yuǎn)低于流出學(xué)生的人數(shù)。從留學(xué)生輸出國來看，2007年規(guī)模最大的前三位國家依次是:中國421100人，印度153300人，韓國105300人，②U N － ESCO．Global Education Digest 2011:Comparing Education Statistics Across the World［EB/OL］．http://www．uis．unesco．org/Library/Pages/default．a(chǎn)spx．，2011 －9 －10我國列世界第一位，而據(jù)聯(lián)合國教科文組織的資料顯示，2002年中國就已經(jīng)迅速成為世界上最大的留學(xué)生派出國。保守估計(jì)中國在外留學(xué)人員總數(shù)達(dá)46萬人，分布在全球至少103個(gè)國家和地區(qū);以中國46萬名留學(xué)生的消費(fèi)推算，中國民間教育資本的流失至少突破了100億元人民幣。③http://www．china．com．cn/chinese/zhuanti/qkjc/648445．htm，2011 －9 －10據(jù)美國國際教育者協(xié)會(huì)估算，2010年留學(xué)生為美國帶來213億美元收益，中國留學(xué)生數(shù)量居榜首，有12．76萬中國人在美國大學(xué)就學(xué)。美國商務(wù)部已將國際學(xué)生教育列為第六大服務(wù)業(yè)出口。依據(jù)上述數(shù)字估算，我國在教育領(lǐng)域流失的資本將更多，這必將影響我國教育資本的積累，不利于教育的持續(xù)、健康發(fā)展。但是，由于我國相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)優(yōu)質(zhì)的教育資源缺乏的問題得不到根本解決，這一問題還將持續(xù)。

三、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的幾點(diǎn)建議

我國高等教育應(yīng)該積極開展投入體制改革，在保障高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)充足投入和合理收取學(xué)生學(xué)費(fèi)的基礎(chǔ)上，努力擴(kuò)大高等教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，完善教育捐贈(zèng)制度，推動(dòng)校企合作，并在在高等教育領(lǐng)域引入先進(jìn)的辦學(xué)理念和競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外資的引入，完善多元化的投入體制，從而推動(dòng)我國高等教育辦學(xué)體制、管理體制、投入體制改革的共同推進(jìn)。

(一)以制度的形式保障政府對(duì)高等教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入

盡早出臺(tái)《高等教育投資法》等法律，對(duì)政府對(duì)高等教育的投入建立完善的法律保障體系?！督逃ā分忻鞔_規(guī)定了高等教育以國家財(cái)政撥款為主要經(jīng)費(fèi)來源渠道和“三個(gè)增長”的目標(biāo)，即各級(jí)政府教育財(cái)政撥款的增長要高于統(tǒng)計(jì)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，在校學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)逐年增長，教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐年增長。通過法律途徑，增強(qiáng)法制觀念。另外，在《高等教育法》中規(guī)定了高等教育的舉辦者應(yīng)當(dāng)保證穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，使對(duì)高等教育的投入有所保障，針對(duì)此問題，我國法律中應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)、細(xì)化、規(guī)范此類規(guī)定，使高等教育舉辦者投入的教育資金能夠得到更加明確的保障。

(二)完善有關(guān)稅法，營造鼓勵(lì)和支持社會(huì)捐贈(zèng)的積極性的制度環(huán)境

鑒于我國高等教育投入體制結(jié)構(gòu)中存在結(jié)構(gòu)失衡的問題，尤其是相對(duì)于發(fā)達(dá)國家高等教育捐贈(zèng)比例占整體經(jīng)費(fèi)比例較高的現(xiàn)象，我們需要認(rèn)真挖掘這一現(xiàn)象的根源?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等對(duì)高校社會(huì)捐贈(zèng)也表示了支持和肯定。但是，我國關(guān)于捐贈(zèng)的法律體系還很不完善，捐贈(zèng)中涉及的稅收優(yōu)惠政策還不明確，對(duì)于減免稅收的條件規(guī)定的過于嚴(yán)格，對(duì)于遺產(chǎn)稅的征收也沒有規(guī)定。由于法律規(guī)定的不規(guī)范，不能對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)起到激勵(lì)的作用，阻礙了我國高等教育捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展。具體表現(xiàn)為:

1．在捐贈(zèng)方式合管理方式上，《捐贈(zèng)法》規(guī)定捐贈(zèng)主體必須通過我國境內(nèi)的非營利的社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)進(jìn)行捐贈(zèng)，而不能直接捐給受捐贈(zèng)方，這樣的規(guī)定就會(huì)使捐贈(zèng)主體對(duì)于錢或物是否能全部到達(dá)被捐贈(zèng)方手中產(chǎn)生疑慮。在捐贈(zèng)的管理上，由于我國政府部門沒有專門的捐贈(zèng)管理機(jī)構(gòu)，這也為非法利用捐贈(zèng)資金提供了溫床。目前，我國的高校還沒有相應(yīng)的基金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于資金的使用、分配情況沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，缺乏長期的規(guī)劃。由于受捐贈(zèng)方資金使用情況的不透明，導(dǎo)致出現(xiàn)了信任危機(jī)，很容易出現(xiàn)挪用公款、中飽私囊的現(xiàn)象。

2．在稅收優(yōu)惠政策上，《捐贈(zèng)法》規(guī)定，如果直接向捐贈(zèng)對(duì)象進(jìn)行捐贈(zèng)，則不能享受稅前扣除。企業(yè)只有向公益性社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行的捐贈(zèng)方可享受稅收優(yōu)惠。同時(shí)，在免稅程序上，要求捐贈(zèng)人要有受贈(zèng)人出具的合法的、有效的收據(jù)才可以有機(jī)會(huì)申請(qǐng)稅前扣除的優(yōu)惠。但在我國只有到由國家民政局設(shè)立的宋慶齡基金會(huì)、中國紅十字總會(huì)以及中華慈善總會(huì)三大機(jī)構(gòu)，方可獲得捐款發(fā)票，憑票可免稅。這樣的規(guī)定阻礙了捐贈(zèng)行為，也打擊了捐贈(zèng)者的熱情。另外，對(duì)于企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。對(duì)于個(gè)人捐贈(zèng)來說，捐贈(zèng)額不超過其申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，允許從應(yīng)納稅所得額中扣除。對(duì)于一些特定的捐贈(zèng)，還可以全額扣除?！抖惙ā穼⒐婢栀?zèng)的扣除比例從3%提高到了12%，稅收的優(yōu)惠力度更大了。但是年度利潤總額是指企業(yè)依照國家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度的規(guī)定計(jì)算的大于零的數(shù)額。這意味著如果企業(yè)的年度會(huì)計(jì)利潤總額為0或者出現(xiàn)虧損，其符合規(guī)定的捐贈(zèng)也不得在稅前扣除。企業(yè)的捐贈(zèng)時(shí)間如果不屬于名單所屬年度的，也不會(huì)享受稅前扣除。

3．在遺產(chǎn)稅方面，由于我國沒有《遺產(chǎn)法》，對(duì)于巨額的遺產(chǎn)不用繳納巨額的稅金，所以也就不會(huì)如美國那樣通過巨額的遺產(chǎn)稅來引導(dǎo)人們的捐贈(zèng)捐贈(zèng)行為。遺產(chǎn)稅的征收，會(huì)使越來越多的富人愿意拿出資金來捐助高等院校。今后，在條件成熟的情況下，應(yīng)規(guī)定遺產(chǎn)稅的征收，轉(zhuǎn)變富人把財(cái)產(chǎn)留給下一代的想法，通過把財(cái)產(chǎn)留給社會(huì)，不僅提高了他們的聲譽(yù)，也使高校有更多的資金來發(fā)展教育、服務(wù)社會(huì)。

鑒于此，完善我國有關(guān)捐贈(zèng)的法律法規(guī)的任務(wù)迫在眉睫。明確高校捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策，通過制定出對(duì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐贈(zèng)辦學(xué)實(shí)施的優(yōu)惠政策的具體辦法以及相關(guān)細(xì)則，給予他們?cè)诿舛惙矫娴膬?yōu)惠，改變不合理的規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資助學(xué)，激發(fā)企業(yè)的捐贈(zèng)熱情，促進(jìn)高等教育的穩(wěn)步前進(jìn)。同時(shí)，行政部門要強(qiáng)化對(duì)捐贈(zèng)的管理，出臺(tái)相關(guān)的政策，保證捐贈(zèng)的透明化和規(guī)范化，防止腐敗的發(fā)生。高校也應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門負(fù)責(zé)管理捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的規(guī)劃，對(duì)資金的使用、分配情況定期向社會(huì)公開，接受來自政府部門和社會(huì)各界的監(jiān)督。

(三)合理利用國際教育資本，促進(jìn)高等教育投入體制改革和發(fā)展

全球范圍內(nèi)的跨國高等教育開展已有30年，在傳統(tǒng)意義上的留學(xué)生流動(dòng)的基礎(chǔ)上，合作辦學(xué)以及姊妹計(jì)劃、學(xué)分互認(rèn)等形式發(fā)展迅速，近幾年，海外投資辦學(xué)開設(shè)分校已成為跨國高等教育提供國新的熱點(diǎn)，呈現(xiàn)出投資辦學(xué)、整體項(xiàng)目移植等新的特點(diǎn)。我國作為跨國高等教育的主要輸入國，在開展中外合作辦學(xué)中，面臨著國際教育資源的引入，其中包括國際教育資本的介入。我國教育消費(fèi)者極其渴求優(yōu)質(zhì)教育資源，通過合作辦學(xué)，讓國內(nèi)教育消費(fèi)者在不出國門的情況下就能享受到和出國一樣的優(yōu)質(zhì)教育資源，這樣可以有效防止教育資本的大量流失并盡可能避免優(yōu)質(zhì)人力資源的外流。此外，外資的引入在一定程度上也能夠緩解由于高等教育大眾化帶來的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的壓力。引入國際教育資本會(huì)使國內(nèi)、國外，教育、資本兩個(gè)市場、兩種資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，達(dá)到共贏的目的。

引入外資可直接增加對(duì)教育的投入，彌補(bǔ)我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入的不足，緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的局面。與此同時(shí)，還可以滿足國內(nèi)日益增長的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源多元化、多層次的需求，拉動(dòng)高等教育消費(fèi)，帶動(dòng)相關(guān)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。引入國際教育資本，增加了新的投資主體，拓寬了高等教育投入的渠道;投資主體的變化將帶動(dòng)辦學(xué)主體的變化，逐步形成國辦、民辦、外資辦學(xué)的多元化辦學(xué)局面;新的辦學(xué)主體的出現(xiàn)將帶來新的管理經(jīng)驗(yàn)及管理方式。投資體制、辦學(xué)體制及管理體制的變化，將有助于推動(dòng)高等教育體制的變革。

由此，除了解除思想理念上的約束之外，更重要的是完善和健全有關(guān)制度環(huán)境，從制度安排的角度、國家框架的高度去審視和把握國際教育資本介入的問題。運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，在合作的過程中引入競爭機(jī)制，使原有的僵化體制能在示范效應(yīng)和競爭效應(yīng)的作用下產(chǎn)生循序漸進(jìn)的誘致性變革，提升高等教育的活力和教育體制的效率。但高等教育產(chǎn)品的特殊屬性和高等教育歷史使命的多重性，又使其體制改革相對(duì)來說較為艱難，也更為謹(jǐn)慎，因此更應(yīng)該遵循著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的摸索出來的經(jīng)驗(yàn):由簡單到復(fù)雜、由局部到整體、由增量到存量的嘗試性的漸進(jìn)改革過程。國外教育資本的引入，將帶來資源和資本的進(jìn)駐，由此增加教育市場的競爭性，使優(yōu)秀資源能發(fā)揮一種標(biāo)桿示范作用，激活市場，引領(lǐng)教育發(fā)展方向，促進(jìn)原有體制的變革和創(chuàng)新。通過對(duì)制度變遷主體作用、變遷方式的交叉應(yīng)用，強(qiáng)制性變遷中政府的職責(zé)與誘致性變遷中需求方的要求合理結(jié)合，以解決國內(nèi)教育市場對(duì)國際教育資本供需雙方的矛盾。

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2012－02－02

王劍波，北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院博士后，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)國際交流與合作處處長，教授，博士。李雪征，山東英才學(xué)院科研處工作人員。楊和亭，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)(籌)學(xué)生處副處長。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)一般課題“引入國際教育資本推動(dòng)高等教育辦學(xué)及投入體制改革研究”(課題批準(zhǔn)號(hào):BFA100063)、山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目”引入外資緩解高校經(jīng)費(fèi)投入不足之探索”(項(xiàng)目編號(hào):Y2008H41)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)