武興寬

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

蘭州市機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施的合法性與合理性

武興寬

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730000）

自“蘭洽會(huì)”后，蘭州市公安局出臺(tái)了在中心城區(qū)實(shí)施機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行的措施，以此來(lái)保障城市交通順利運(yùn)行和市民正常出行。但這一措施飽受爭(zhēng)議，需要從合法性與合理性兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行分析。

機(jī)動(dòng)車；尾號(hào)限行；合法性；合理性

一、蘭州市采取機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施的背景

蘭州市有著特殊的地理環(huán)境：兩山夾市，黃河從城中穿過(guò)，形成一個(gè)狹長(zhǎng)的城市地形結(jié)構(gòu)。同時(shí)，蘭州市城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)常住人口占蘭州市區(qū)總?cè)丝诘?0%①該數(shù)據(jù)是由第六次人口普查所得，蘭州市五區(qū)中城關(guān)區(qū)常住人口為1278745人，七里河區(qū)為561020人，西固區(qū)為364050人，安寧區(qū)為288510人，紅古區(qū)為136101人，蘭州市常住人口總數(shù)為3616163人。參見(jiàn)http：//www.lz.gansu.gov.cn/xwzx/szyw/34060.htm.訪問(wèn)于2011年10月6日。，省級(jí)、市級(jí)黨委政府機(jī)關(guān)又布局與此，這些情形都使蘭州市區(qū)（城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)）的交通在目前平面交通的模式下難以暢通。在2010年7月“蘭洽會(huì)”期間，蘭州市為了保障城市交通順利運(yùn)行，采取了機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)尾號(hào)限行措施，效果良好。

此后，蘭州市城區(qū)大范圍地進(jìn)行污水收集、熱力管網(wǎng)改造等市政工程建設(shè)，使得蘭州市區(qū)內(nèi)交通更加不堪重負(fù)。蘭州市公安局借此契機(jī)實(shí)施了機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施，這一措施與北京市在奧運(yùn)后尾號(hào)限行的做法有異曲同工之妙。為此，蘭州市公安局發(fā)布了《蘭州市公安局關(guān)于在中心城區(qū)實(shí)施按機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》），規(guī)定從2010年9月18日開(kāi)始，在城關(guān)區(qū)和七里河區(qū)實(shí)施機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施。②參見(jiàn)http://www.gs.xinhuanet.com/gsgaw/2010-09/18/content_20939428.htm，訪問(wèn)于2011年10月7日。

二、合法性分析

行政主體在實(shí)施行政管理的過(guò)程中，要公開(kāi)其實(shí)施行政管理的依據(jù)、程序、結(jié)果（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的除外），要遵守比例原則，同時(shí)行政主體本身也要符合法律的規(guī)定。

首先，蘭州市公安局在實(shí)施限行措施這一行政管理的過(guò)程中，將尾號(hào)限行所依據(jù)的法律、限行的具體內(nèi)容通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)和報(bào)紙予以公開(kāi)。在《西部時(shí)報(bào)》網(wǎng)絡(luò)版中提到，《通告》的法律依據(jù)——“根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道交法》）等法律法規(guī)，蘭州市公安局決定，從2010年9月18日開(kāi)始，在中心城區(qū)實(shí)施機(jī)動(dòng)車按照號(hào)牌尾數(shù)限行措施?！雹蹍⒁?jiàn)http://www.xbsb.com.cn/site1/XBSB/html/2010-09/18/content_34170.htm，訪問(wèn)于2011年10月7日。《道交法》第39條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。蘭州市公安局的尾號(hào)限行措施有明確的法律依據(jù)，但《通告》里關(guān)于法律依據(jù)中的“等”字該作何解釋？就是除《通告》之外還有其他法律依據(jù)，但是在有關(guān)限行這一其他行政規(guī)范性文件中并沒(méi)寫明，故這一做法違反行政公開(kāi)原則中法律依據(jù)絕對(duì)公開(kāi)的原則。

其次，行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政管理要遵守比例原則，即行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害較大的方式?！敖煌刂拼胧┑牧Χ染哂刑荻刃裕瑥牡偷礁?，大致可分為禁左、單行、錯(cuò)時(shí)上下班、尾號(hào)限行和收取交通擁堵費(fèi)等級(jí)別”。④趙野松：對(duì)杭州市實(shí)施限行等交通控制措施的若干思考[J].公安學(xué)刊——浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào),2010(2)。這些措施對(duì)私人權(quán)利的影響也是從小到大依次遞增。所以，為改善城市交通環(huán)境，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，找到影響城市交通順利運(yùn)行的癥結(jié)，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的措施。蘭州市則直接采取限行這一對(duì)車主私權(quán)利影響較大的措施，而蘭州市公安局也沒(méi)有在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)明是否在限行前已經(jīng)采取禁左、單行、錯(cuò)時(shí)上下班等措施以及采取這些措施的影響、效果如何。據(jù)筆者所知，蘭州市禁左的路段較多，單行的路段很少，而錯(cuò)時(shí)上下班則從未實(shí)施過(guò)。因此筆者認(rèn)為，蘭州市公安局的尾號(hào)限行措施違背行政法的比例原則，沒(méi)有使行政相對(duì)人的損害降到最低。

再次，蘭州市限行措施制定的程序值得商榷?！兜澜环ā分须m有授權(quán)的規(guī)定，但我國(guó)法律授權(quán)存在一個(gè)普遍問(wèn)題，即被授權(quán)主體依授權(quán)制定規(guī)范性法律文件的程序不明確，而且在實(shí)踐中也相當(dāng)混亂，各地沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！兜澜环ā吠瑯記](méi)有規(guī)定有關(guān)程序。蘭州市制定限行措施的做法明顯不符合我國(guó)行政決策中的公開(kāi)決策制度，有違程序公開(kāi)原則。在制定這一限行措施的過(guò)程中，廣大市民和眾多機(jī)動(dòng)車所有人并沒(méi)有真正、實(shí)際地參與進(jìn)來(lái)。蘭州市公安局關(guān)于制定程序的官方回應(yīng)是經(jīng)過(guò)市政府的“批準(zhǔn)”，并沒(méi)有任何市民參與制定程序的說(shuō)明。當(dāng)然，也沒(méi)有通告任何與此有關(guān)的調(diào)查研究數(shù)據(jù)。

最后，車主領(lǐng)取牌照屬于一般的行政許可，即只要申請(qǐng)者符合法律規(guī)定的條件就能申請(qǐng)，而申請(qǐng)者一旦獲得許可就能基于此種信賴關(guān)系而實(shí)施相應(yīng)的許可事項(xiàng)，即可以在道路上通行。而尾號(hào)限行卻變更了行政相對(duì)人實(shí)施行政許可事項(xiàng)的權(quán)利。在申請(qǐng)和實(shí)施道路通行的行政許可中申請(qǐng)者本身并沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)，故申請(qǐng)者的信賴?yán)鎽?yīng)獲得相應(yīng)的保護(hù)?！缎姓S可法》第8條規(guī)定：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。在尾號(hào)限行這一事件中，蘭州市公安局應(yīng)當(dāng)對(duì)被限制通行的機(jī)動(dòng)車所有人給予相應(yīng)的補(bǔ)償，然而在其《通知》中卻未規(guī)定對(duì)被限行車主減免相應(yīng)的稅費(fèi)，并且實(shí)踐中也沒(méi)有減免相應(yīng)的稅費(fèi)。故蘭州市公安局限行的措施也不符合行政法中的信賴保護(hù)原則。①《行政許可法》第八條被認(rèn)為是“第一次在我國(guó)的行政法立法中確認(rèn)了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”。參見(jiàn)鄒楊：論行政許可法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則[J].行政與法,2007(6).

三、合理性分析

首先，從2010年9月18日到2011年3月31日蘭州市無(wú)論節(jié)假日都要限行。在這一時(shí)期中尾號(hào)1、6的機(jī)動(dòng)車總計(jì)被限行42天及2天法定假日，尾號(hào)2、7的機(jī)動(dòng)車總計(jì)被限行38天及2天法定假日，尾號(hào)3、8的機(jī)動(dòng)車總計(jì)被限行39天及2天法定假日，尾號(hào)4、9的機(jī)動(dòng)車總計(jì)被限行1天法定假日，尾號(hào)5、0的機(jī)動(dòng)車總計(jì)被限行37天。由此可以看出，尾號(hào)1、6與尾號(hào)5、0的機(jī)動(dòng)車之間存在明顯的差別，而享有同樣權(quán)利的車主卻被給予不公平的對(duì)待且沒(méi)有采取任何措施來(lái)彌補(bǔ)。盡管自2011年4月以來(lái)蘭州市機(jī)動(dòng)車在節(jié)假日和雙休日不再實(shí)施限行，但依然未對(duì)之前的不公平給予任何說(shuō)明。

其次，蘭州市的限行措施與北京市相比存在著明顯的武斷情形。北京市的限行措施是在奧運(yùn)會(huì)的大背景下實(shí)施的。北京市為了成功舉辦奧運(yùn)會(huì)，自申奧成功以來(lái)，七年間累計(jì)投資1753.8億元用于改善北京市交通環(huán)境，在原有軌道和快速公交系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，“新開(kāi)工建設(shè)而增加的軌道交通運(yùn)營(yíng)里程達(dá)96.6公里”。而蘭州市僅有平面交通，汽車保有量約為40萬(wàn)輛，每天有6萬(wàn)人需要乘坐公共交通或出租車出行或上下班，尤其是上下班高峰期，在現(xiàn)有公共交通和出租車數(shù)量沒(méi)有增加的條件下②在蘭州市公交集團(tuán)的網(wǎng)站沒(méi)有搜索到任何在2010年左右新購(gòu)公交車輛的信息，最后搜索時(shí)間為2011年10月8日。，這些市民又將如何順利上下班？市區(qū)的公共交通本已“人滿為患”，而蘭州市公安局在新聞發(fā)布會(huì)上卻呼吁市民乘公共交通出行，這實(shí)在難以實(shí)現(xiàn)，有?，F(xiàn)實(shí)情況。由于幾萬(wàn)人的出行無(wú)法通過(guò)其他途徑得以解決，故尾號(hào)限行在很大程度存在不合理性，難以實(shí)現(xiàn)其初衷。

再次，蘭州市公安局以部門名義制定的其他行政規(guī)范性法律文件，其效力顯然要低于蘭州市政府制定的其他行政規(guī)范性法律文件。因?yàn)橐哉x制定的法律文件能夠更好地統(tǒng)籌整個(gè)城市的方方面面，使限行措施有機(jī)運(yùn)行；而公安局的協(xié)調(diào)能力必然要低于政府，只能在其職能管轄范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，故難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)行保障的目的。

最后，有關(guān)特別通行車證的發(fā)放問(wèn)題?！锻ㄖ分幸?guī)定：“機(jī)要通訊、運(yùn)送城市重要生產(chǎn)生活物資等其他特殊情況確需通行的車輛，憑市公安局交警支隊(duì)核發(fā)的通行手續(xù)通行?！睋?jù)此，我們能推知“等”是指一些緊急、關(guān)系民生的機(jī)動(dòng)車也可依申請(qǐng)享有此通行權(quán)。但有市民發(fā)現(xiàn)不是這類的機(jī)動(dòng)車也領(lǐng)取到了通行證，而蘭州市公安局也沒(méi)有公布哪些人申請(qǐng)到了通行證，申請(qǐng)理由是什么，當(dāng)然也沒(méi)公布一共發(fā)放了多少?gòu)埻ㄐ凶C。這樣的做法又怎能讓廣大市民信服？又怎能實(shí)現(xiàn)限行的公平公正？又怎能實(shí)現(xiàn)政府職能呢？

四、結(jié)語(yǔ)

為了建設(shè)社會(huì)主義法治政府，我們必須堅(jiān)持有法可依，也必然需要不斷地完善我國(guó)的法律體系。然而，無(wú)論是中央立法機(jī)關(guān)還是地方立法機(jī)關(guān)，無(wú)論是制定憲法、法律還是其他行政規(guī)范性法律文件，制定機(jī)關(guān)都需要立足于本國(guó)、本地區(qū)的實(shí)際情況，否則將會(huì)事與愿違，難以實(shí)現(xiàn)法治。

[1]林鴻潮,栗燕杰.尾號(hào)限行權(quán)從何來(lái)[J].中國(guó)改革,2008(12).

[2]張國(guó)平.法治視野下行政決策問(wèn)題研究[J].武陵學(xué)刊,2010(3).

[3]包銳,李開(kāi).蘭州式治堵“尾號(hào)限行”受質(zhì)疑[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,20 11(2).

[4]劉乾坤.汽車限行政策的法律分析[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(1 2).

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0068―02

2012—05—04

武興寬，男，山西神池人，蘭州大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】