曾國(guó)安，胡晶晶，張河水

(武漢大學(xué)a．中國(guó)住房保障研究中心;b．經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢430072)

中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的基本構(gòu)想

曾國(guó)安a，b，胡晶晶a，b，張河水b

(武漢大學(xué)a．中國(guó)住房保障研究中心;b．經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢430072)

中國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系對(duì)城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了歷史性的積極作用，但無(wú)論從現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題，還是從城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看，都需要對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新。這種改革和創(chuàng)新應(yīng)該是系統(tǒng)性的，需根據(jù)高公平、高統(tǒng)一和高效率的基本原則，按照整體設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的思路，以破解城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設(shè)計(jì)中的核心問(wèn)題為重點(diǎn)，明確城市地方政府的責(zé)任，確立公共租賃住房的主導(dǎo)地位，構(gòu)建科學(xué)、合理的保障性住房產(chǎn)權(quán)制度，堅(jiān)持租售并舉、配補(bǔ)并舉、階段遞進(jìn)，推進(jìn)保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)方式的多元化，建立起分層、分工合理、權(quán)責(zé)明確的住房保障管理體系，最終構(gòu)建起公平、統(tǒng)一、高效的新型城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。

城鎮(zhèn)住房保障制度及體系;保障性住房產(chǎn)權(quán)制度改革;住房保障可持續(xù)發(fā)展

一、推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的必要性

1．解決現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題需要對(duì)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系是在城鎮(zhèn)住房體制改革過(guò)程中和改革以后逐步形成的。現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房保障制度和狹義的公共租賃住房制度，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障體系則是基于三項(xiàng)基本制度構(gòu)建起來(lái)的由經(jīng)濟(jì)適用住房保障、廉租住房保障、公共租賃住房保障組成的“三支柱”保障體系?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系對(duì)城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，其歷史性貢獻(xiàn)應(yīng)予肯定，但同時(shí)也絕不應(yīng)回避現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題。概括起來(lái)，現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設(shè)計(jì)存在的主要問(wèn)題包括：(1)住房保障覆蓋面小，存在缺位，并且存在“錯(cuò)層”;(2)住房保障待遇存在著嚴(yán)重的“懸崖效應(yīng)”;(3)住房保障體系不統(tǒng)一、不完整;(4)住房保障不公平;(5)產(chǎn)權(quán)式保障方式和租賃式保障方式相割裂;(6)保障性住房產(chǎn)權(quán)模糊和單一;(7)保障性住房建設(shè)和供應(yīng)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制;(8)住房保障的管理體系不健全;(9)住房保障資源配置結(jié)構(gòu)不合理，且缺乏促進(jìn)結(jié)構(gòu)合理化的機(jī)制;(10)缺乏有效的保障性住房騰退機(jī)制安排［1］?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的形成有其客觀的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，具有歷史必然性，但其并不是中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的理想和終極模式。不對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新，這些問(wèn)題就不可能得到解決。

2．破解城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要對(duì)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新。由于住房市場(chǎng)供給和需求兩方面的因素的作用，城市住房?jī)r(jià)格不斷攀升，房?jī)r(jià)的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)居民收入的增長(zhǎng)速度，也因此出現(xiàn)了新的住房難問(wèn)題。發(fā)展住房保障是解決新的住房難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人人住有所居、人人享有適當(dāng)住房的必要和重要條件，因此近幾年中央政府推出了多項(xiàng)促進(jìn)住房保障發(fā)展的政策。盡管中央大力推進(jìn)住房保障，尤其是大力推動(dòng)保障性住房建設(shè)，但住房保障的發(fā)展，尤其是保障性住房的建設(shè)仍然面臨著諸多需要破解的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第一，地方政府發(fā)展住房保障的主動(dòng)性和積極性還不高。許多地方政府沒(méi)有將住房保障的發(fā)展作為應(yīng)盡的職責(zé)，往往是被動(dòng)而為，對(duì)住房保障的發(fā)展采取消極的態(tài)度，或者只是為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，或者采取放任的政策，或者責(zé)任下推。第二，保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)缺乏保障，或者供應(yīng)區(qū)位偏遠(yuǎn)。由于地方政府的財(cái)政收入仰賴于土地出讓收入，而保障性住房建設(shè)卻要求無(wú)償劃撥，同時(shí)由于保障性住房的建設(shè)模式主要是成片或者按獨(dú)立單位建設(shè)，這樣地方政府為確保土地收入，就不愿意將城區(qū)土地劃撥給保障性住房建設(shè)，由此要么是無(wú)地可供，要么是將城市偏遠(yuǎn)地區(qū)的沒(méi)有什么經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地劃撥給保障性住房建設(shè)。第三，保障性住房產(chǎn)權(quán)安排單一，缺乏對(duì)接機(jī)制。經(jīng)濟(jì)適用住房只售不租，雖然政府不用進(jìn)行財(cái)政投資，但經(jīng)濟(jì)適用住房限價(jià)銷售，盡管政府無(wú)償提供了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地，但政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房沒(méi)有處置權(quán)，政府的產(chǎn)權(quán)利益得不到保障，以至于地方政府失去了建設(shè)面向社會(huì)的經(jīng)濟(jì)適用住房的積極性。導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房變成了公務(wù)員住房，由此造成社會(huì)的詬病。政府投資的廉租住房和公共租賃住房只租不售，享有完全產(chǎn)權(quán)，雖然產(chǎn)權(quán)清晰，但排他性的產(chǎn)權(quán)安排也使得其他經(jīng)濟(jì)單位不能或者不愿參與廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房、公共租賃住房的產(chǎn)權(quán)相割裂，沒(méi)有對(duì)接機(jī)制。這一方面使得地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)住房保障資源配置的合理化;另一方面也造成投資踴躍、管理高效缺乏基本的制度基礎(chǔ)。第四，保障性住房建設(shè)投資主體單一，籌資困難。大規(guī)模的保障性住房建設(shè)需要大規(guī)模的資金投入，但從許多城市的情況來(lái)看，籌資困難重重。由于保障性住房產(chǎn)權(quán)單一，運(yùn)營(yíng)方式單一，既無(wú)利可圖，也有很大的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)單位以及個(gè)人缺乏投資的權(quán)益保障和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，這樣政府就成了唯一的投資主體。政府投資也同樣難以回收，因此政府也缺乏投資的積極性。保障性住房產(chǎn)權(quán)單一和運(yùn)營(yíng)方式單一也使得金融機(jī)構(gòu)不愿意提供信貸資金。這樣，保障性住房建設(shè)的資金短缺就成了許多城市保障性住房建設(shè)的瓶頸。第五，保障性住房公平配租的秩序缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制。保障性住房的配租決定著社會(huì)公平能否獲得保障。由于獲得配租即獲得很大的經(jīng)濟(jì)利益，因此申請(qǐng)和審批過(guò)程中的尋租、舞弊以及其他種種違背社會(huì)公平和有關(guān)管理制度的事情屢屢出現(xiàn)。第六，保障性住房管理制度不健全。一方面許多城市尚未建立起分工合理的管理體系，往往是主管部門“胡子眉毛一把抓”式的管理，不僅管理難以到位，而且也造成主管部門管理的積極性下降;另一方面租戶拒繳物業(yè)管理費(fèi)、拒繳租金以及拒絕騰退而轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象趨于加劇，由于是主管部門直接面對(duì)保障對(duì)象，為不引起新的沖突，往往是地方政府財(cái)政再次“買單”，地方政府新建保障性住房的積極性也因此受到打擊，因?yàn)榻ǖ迷蕉?，政府的?fù)擔(dān)越重。這些問(wèn)題不解決，城鎮(zhèn)住房保障和保障性住房的建設(shè)難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。這些問(wèn)題存在的根源在于現(xiàn)行的住房保障制度及體系，不對(duì)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行系統(tǒng)的根本性的改革，城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展所面臨的這些問(wèn)題就不可能從根本上得到解決。

二、推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的基本構(gòu)想

1．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應(yīng)該進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)，進(jìn)行系統(tǒng)性的創(chuàng)新。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的根本目的是在滿足高公平和高效率要求的條件下實(shí)現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展，確保低、中收入住房困難戶的基本住房保障，不斷促進(jìn)居民住房水平的提高，實(shí)現(xiàn)人人住有所居、人人享有適當(dāng)?shù)淖》織l件?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系不改，就不可能在滿足高公平和高效率要求的條件下實(shí)現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系主要是在城鎮(zhèn)住房體制改革后逐步形成的，某種意義上，城鎮(zhèn)住房體制改革實(shí)踐過(guò)多地強(qiáng)調(diào)住房的商品化和市場(chǎng)化，輕視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中住房保障的必要性、重要性和復(fù)雜性，住房保障的發(fā)展往往呈現(xiàn)出一種被動(dòng)發(fā)展的狀態(tài)，由于住房保障發(fā)展沒(méi)有統(tǒng)一的對(duì)象和目標(biāo)，缺乏整體設(shè)計(jì)，也就造成了城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的“打補(bǔ)丁”式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)和割裂的格局，既缺乏公平，也缺乏效率。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新只能是系統(tǒng)性的改革和創(chuàng)新，而不是內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新必須根據(jù)在滿足高公平和高效率要求的條件下實(shí)現(xiàn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的需要進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，并整體推進(jìn)。

2．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應(yīng)遵循高公平、高統(tǒng)一和高效率的核心原則。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新要遵循多種原則，在不同的環(huán)節(jié)，需要遵循不同的具體原則，但都應(yīng)服從于高公平、高統(tǒng)一和高效率的核心原則。所謂高公平的原則是指要按照維護(hù)社會(huì)公正和促進(jìn)社會(huì)平等的原則構(gòu)建新的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。無(wú)論是住房保障發(fā)展的目標(biāo)、住房保障對(duì)象的確定、住房保障的投資和建設(shè)，還是配租、補(bǔ)貼、騰退制度、管理體系的構(gòu)建等，都應(yīng)該始終貫徹高公平的原則。高公平是應(yīng)遵循的首要原則，沒(méi)有公平，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系即便是統(tǒng)一的，也沒(méi)有任何價(jià)值;沒(méi)有公平，就不可能有住房保障的高效率。所謂高統(tǒng)一是指將不同類型的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進(jìn)行改革和整合，按照公平的要求建立起新的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)住房保障制度及體系至少應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的統(tǒng)一：(1)住房保障制度的統(tǒng)一;(2)住房保障體系的統(tǒng)一;(3)住房保障目標(biāo)的統(tǒng)一;(4)住房保障對(duì)象的統(tǒng)一;(5)住房保障“入口”的統(tǒng)一;(6)住房保障待遇的統(tǒng)一;(7)住房保障供應(yīng)的統(tǒng)一;(8)住房保障配租的統(tǒng)一;(9)住房保障管理的統(tǒng)一;(10)騰退的統(tǒng)一。沒(méi)有統(tǒng)一，就不可能有城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的公平。所謂高效率是指住房保障資源利用的高效率，一方面是指投入保障性住房建設(shè)的資源得到最大限度的利用，另一方面是指現(xiàn)有的住房保障資源得到充分的利用。效率越高，保障水平會(huì)越高，達(dá)到同樣的保障水平需要投入的資源越少，沒(méi)有效率，住房保障的發(fā)展一方面難以持續(xù)，另一方面也會(huì)造成整個(gè)社會(huì)資源配置的低效率，損害整個(gè)社會(huì)的福利。要滿足高效率的要求，就必須建立起合理而明確的住房保障的權(quán)責(zé)利制度，建立合理而明晰的產(chǎn)權(quán)制度，建立分工明確和合理的住房保障管理體系。

總的來(lái)說(shuō)，高公平、高統(tǒng)一和高效率要作為城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新的核心原則(“上位”原則)，要貫穿于城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的各個(gè)方面，統(tǒng)領(lǐng)新型的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的構(gòu)建。只有遵循高公平、高統(tǒng)一和高效率的原則，才能構(gòu)建起能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的住房保障制度及體系;只有符合高公平、高統(tǒng)一和高效率原則的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系才是合理的，本身才是可持續(xù)的。

3．城市地方政府積極主動(dòng)地承擔(dān)城鎮(zhèn)住房保障責(zé)任是城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新與住房保障發(fā)展的前提和必要條件。住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分，盡管應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)單位參與住房保障，但住房保障的責(zé)任主體并非是社會(huì)單位，而應(yīng)該是政府。政府包括中央政府和地方各級(jí)政府，提供住房保障是各級(jí)政府共同的責(zé)任，但以哪一級(jí)政府為主一直沒(méi)有明確。從保障對(duì)象的分布、土地資源的掌控、保障的有效性和信息優(yōu)勢(shì)等方面來(lái)看，由城市人民政府和縣(縣級(jí)市)人民政府(以下簡(jiǎn)稱“城市地方政府”)作為城鎮(zhèn)住房保障的主要責(zé)任主體是合適的。只有明確了地方政府的住房保障責(zé)任，才能對(duì)地方政府進(jìn)行有效的考核，地方政府才會(huì)積極作為，才會(huì)組織和推動(dòng)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新。一些城市住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新、住房保障發(fā)展之所以進(jìn)展緩慢，雖有地方財(cái)力有限等客觀因素的影響，但最主要的還是城市地方政府的消極作為、被動(dòng)作為、無(wú)所作為。住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)人人住有所居和人人享有適當(dāng)?shù)淖》繎?yīng)該是政府努力追求的目標(biāo)和必須承擔(dān)的責(zé)任。在城鎮(zhèn)住房保障中地方政府應(yīng)該作為、必須作為、積極作為、有效作為。只要明確了城鎮(zhèn)住房保障是城市地方政府的責(zé)任，政府主動(dòng)作為、積極作為、有效作為，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新、住房保障的發(fā)展都可以順利進(jìn)行。相反，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新就難以進(jìn)行。

但同時(shí)必須注意三個(gè)問(wèn)題：第一，要明確區(qū)分政府責(zé)任和政策工具。發(fā)展住房保障是城市地方政府的責(zé)任，利用企事業(yè)單位和個(gè)人的力量，甚至于利用住房互助組織，都不過(guò)是手段，而并非這些組織和個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)，政府可以采用各種有效的政策手段激勵(lì)企事業(yè)單位和個(gè)人參與住房保障，但并不能因此而轉(zhuǎn)移政府的責(zé)任。企事業(yè)單位出于競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)責(zé)任感，尤其是外部競(jìng)爭(zhēng)，參與新建保障性住房，甚至于獨(dú)立投資新建保障性住房，那都是應(yīng)該鼓勵(lì)的，但不能造成將它們當(dāng)做住房保障的責(zé)任主體的錯(cuò)覺(jué)。實(shí)質(zhì)上企事業(yè)單位愿意參與新建保障性住房，不過(guò)是企事業(yè)單位增加單位職工的住房福利而已。必須明確企事業(yè)單位向其職工提供的住房福利是有彈性的，提供住房福利不是企事業(yè)單位的義務(wù)和責(zé)任，企事業(yè)單位自然也不是住房保障的責(zé)任主體。而政府的保障責(zé)任則是剛性的，它是政府的責(zé)任和義務(wù)。第二，要將各級(jí)政府的責(zé)任制度化。盡管城市地方政府應(yīng)承擔(dān)城鎮(zhèn)住房保障的主要責(zé)任，但中央政府和省級(jí)人民政府必須承擔(dān)支持和扶助責(zé)任，并且要把中央政府和省級(jí)人民政府承擔(dān)的責(zé)任通過(guò)制度化而實(shí)現(xiàn)剛性化，實(shí)施分級(jí)責(zé)任制，不同層級(jí)的政府必須履行其所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。第三，財(cái)政分配結(jié)構(gòu)要根據(jù)住房保障責(zé)任進(jìn)行調(diào)整。由于城市地方政府承擔(dān)了主要責(zé)任，因此相關(guān)資源也應(yīng)該集中于城市地方政府，這是履責(zé)的條件。

4．以保民生和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，按照應(yīng)保即保、“無(wú)縫對(duì)接”的思路確定住房保障的覆蓋面?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系是通過(guò)“打補(bǔ)丁”形式建立起來(lái)的，雖然通過(guò)一個(gè)又一個(gè)“補(bǔ)丁”力圖解決住房保障對(duì)象的缺位問(wèn)題，但缺位問(wèn)題依然存在，應(yīng)該說(shuō)解決缺位問(wèn)題的方向是對(duì)的，但因?yàn)槁窂酱嬖趩?wèn)題，因此始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保即保、“無(wú)縫對(duì)接”的目標(biāo)。按照消費(fèi)支出的水平和結(jié)構(gòu)，自可找到確定住房保障對(duì)象的理由，但脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和住房市場(chǎng)的消費(fèi)支出水平和結(jié)構(gòu)不足以成為確定住房保障對(duì)象的依據(jù)。按照政府保障能力確定住房保障對(duì)象雖有一定的合理性，卻難確保公平，錯(cuò)層問(wèn)題就是典型現(xiàn)象。

住房保障是社會(huì)保障的重要組成部分，“廣覆蓋、?；?、多層次”是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的基本原則，建立社會(huì)保障制度是為了保障全體居民的基本生活，建立社會(huì)和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)國(guó)民福利，使全體居民能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。建立城鎮(zhèn)住房保障制度是為了保障城鎮(zhèn)居民的基本住房條件，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)全體城鎮(zhèn)居民的住房福利，使全體城市居民能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，因此作為社會(huì)保障制度重要組成部分的住房保障制度不應(yīng)該游離于社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的基本原則之外，也應(yīng)該以保民生和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，按照“廣覆蓋、?；?、多層次”的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，因此應(yīng)該按照應(yīng)保即保的原則將全部低收入、中低收入住房困難居民納入住房保障范圍，由此實(shí)現(xiàn)住房保障的“無(wú)縫對(duì)接”。實(shí)際上按照現(xiàn)在的商品住房?jī)r(jià)格，中低收入居民依靠自己的能力購(gòu)置住房是困難的，住房?jī)r(jià)格的“大步快跑”和居民收入的“小步慢跑”加劇了居民購(gòu)房的困難。對(duì)住房保障的需求有永久性和過(guò)渡性兩大類，確定住房保障對(duì)象不應(yīng)該排斥有過(guò)渡性需求的居民。應(yīng)該通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系將所有低收入、中低收入住房困難居民全部納入保障對(duì)象，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保即保。同時(shí)，必須按照負(fù)擔(dān)能力確定保障待遇(“多層次”)，因?yàn)樽》勘Ｕ纤_保的是基本住房消費(fèi)，政府的職責(zé)是填補(bǔ)基本住房消費(fèi)所需要的支出與保障對(duì)象按照同一收入水平平均的住房消費(fèi)支出比重所能承擔(dān)的支出之間的缺口，以此保障住房困難居民的基本住房消費(fèi)。

5．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應(yīng)與住房市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康、持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)?？茖W(xué)、合理的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系能夠促進(jìn)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展，住房市場(chǎng)的健康發(fā)展也是住房保障良性發(fā)展的重要條件。城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展和住房市場(chǎng)的發(fā)展不是要替代住房市場(chǎng)，也不是壓制住房市場(chǎng)的發(fā)展，而是要彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。從住房供應(yīng)體系來(lái)看，住房保障和住房市場(chǎng)是相互補(bǔ)充的關(guān)系，市場(chǎng)的缺位和市場(chǎng)發(fā)展的失衡甚至于畸形必須依靠住房保障的發(fā)展來(lái)解決。當(dāng)前，住房市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題是：第一，供給缺位。按照市場(chǎng)規(guī)則，部分居民無(wú)法從住房市場(chǎng)滿足基本的住房消費(fèi)需要。第二，供應(yīng)短缺。在市場(chǎng)壟斷的條件下，發(fā)展商的利潤(rùn)更多地來(lái)自于住房?jī)r(jià)格的上漲，捂盤和囤地導(dǎo)致住房供應(yīng)不足。第三，市場(chǎng)投機(jī)。市場(chǎng)投機(jī)既造成住房?jī)r(jià)格的高漲，也造成住房供應(yīng)的不足和住房占有的高度不均，帶來(lái)了很大的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第四，價(jià)格較高。由于目前住房供不應(yīng)求，住房?jī)r(jià)格不斷上漲，使居民住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)能力不斷下降。第五，結(jié)構(gòu)失衡。一方面是租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，另一方面是住房區(qū)位供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡。這些問(wèn)題的存在既對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了負(fù)面影響，也加劇了住房困難。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度和體系存在的問(wèn)題是住房市場(chǎng)上述問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的重要原因，政府應(yīng)該通過(guò)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新促進(jìn)城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展，一方面通過(guò)向低收入和中低收入住房困難居民提供住房保障彌補(bǔ)市場(chǎng)供給的缺位;另一方面通過(guò)大力促進(jìn)保障性住房建設(shè)，增加住房供給，改變市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)，平抑住房?jī)r(jià)格，增加租賃市場(chǎng)住房供給，滿足租賃需求，促進(jìn)住房市場(chǎng)健康、持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新也必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展相協(xié)調(diào)。如果城鎮(zhèn)住房保障制度及體系背離或者損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成社會(huì)不公平，無(wú)益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而是成為社會(huì)垢病的對(duì)象，那是絕對(duì)不允許的。所建立的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系必須能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、持續(xù)發(fā)展，因此城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新一方面要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)相適應(yīng);另一方面要能促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、持續(xù)發(fā)展。

6．公共租賃住房應(yīng)成為城鎮(zhèn)住房保障體系的主導(dǎo)。這里所說(shuō)的公共租賃住房是大公共租賃住房，它指的是以滿足城鎮(zhèn)低、中收入住房困難居民的基本住房需要為目標(biāo)，政府提供政策支持、執(zhí)行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應(yīng)對(duì)象、租金水平，實(shí)行統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、分類補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離、可租可售的政策，面向城鎮(zhèn)住房困難居民出租或出售的保障性住房［2］。要促進(jìn)住房保障的發(fā)展，解決現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障體系存在的問(wèn)題，必須改變城鎮(zhèn)住房保障體系的結(jié)構(gòu)，方向就是將公共租賃住房作為城鎮(zhèn)住房保障體系的主導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房基于其制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，都不可能成為住房保障發(fā)展的主體和未來(lái)可以歸并的形式。經(jīng)濟(jì)適用住房制度應(yīng)逐步取消，廉租住房也不應(yīng)該繼續(xù)作為獨(dú)立的形式存在，而應(yīng)該調(diào)整政策，將廉租住房歸并到公共租賃住房中。應(yīng)將公共租賃住房的發(fā)展作為城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的重點(diǎn)，發(fā)展目標(biāo)是替代經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房保障制度，使城鎮(zhèn)住房保障體系由目前的以廉租住房保障、經(jīng)濟(jì)適用住房保障和小公共租賃住房保障共同作為城鎮(zhèn)住房保障體系三大支柱的功能互補(bǔ)的保障體系轉(zhuǎn)換為以大公共租賃住房保障為支柱的保障體系。當(dāng)前一方面要做好城鎮(zhèn)住房保障制度和公共租賃住房保障制度的設(shè)計(jì)，另一方面要予公共租賃住房的發(fā)展以大力支持［2］。

7．借鑒現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建科學(xué)、合理的保障性住房產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。所謂現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是與社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有關(guān)產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)營(yíng)、保護(hù)等的一系列制度安排。完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度包括四個(gè)方面：第一是產(chǎn)權(quán)界定制度;第二是產(chǎn)權(quán)配置制度;第三是產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度;第四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。這四個(gè)方面相互聯(lián)系，其中產(chǎn)權(quán)界定制度是基礎(chǔ)，也有著關(guān)鍵性的作用，產(chǎn)權(quán)配置制度是核心，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度是產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的手段，產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是保障。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生和適應(yīng)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障性住房是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的保障性住房，保障性住房的產(chǎn)權(quán)制度只有與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，才能對(duì)保障性住房的發(fā)展發(fā)揮積極的作用，可以說(shuō)有什么樣的保障性住房產(chǎn)權(quán)安排就會(huì)形成什么樣的保障性住房發(fā)展格局。

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容，保障性住房完整的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)包括四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，保障性住房產(chǎn)權(quán)界定制度;第二，保障性住房產(chǎn)權(quán)配置制度;第三，保障性住房產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)制度;第四，保障性住房產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。這四個(gè)方面缺一不可，共同構(gòu)成功能互補(bǔ)的完整的產(chǎn)權(quán)制度?？茖W(xué)、合理的保障性住房產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)具有以下功能：一是可激勵(lì)住房保障投資和運(yùn)營(yíng)，激勵(lì)保障性住房建設(shè)和供給的增長(zhǎng);二是能提高保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率;三是能使保障性住房資源得到優(yōu)化配置;四是能確保各權(quán)益主體的合法權(quán)益;五是能規(guī)范和約束產(chǎn)權(quán)主體、受托主體和受益主體的行為;六是能協(xié)調(diào)各權(quán)益方的關(guān)系。

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求構(gòu)建保障性住房的產(chǎn)權(quán)制度是城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的特征，保障性住房產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具有以下特征：第一，產(chǎn)權(quán)及利益歸屬清晰，即保障性住房的各類產(chǎn)權(quán)的最終所有者要得到明確、正確和準(zhǔn)確的界定并被通過(guò)制定相應(yīng)法規(guī)和相關(guān)法律程序來(lái)認(rèn)定。主要要求是：一要明確保障性住房產(chǎn)權(quán)主體歸屬。所有的保障性住房都必須有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，必須有排他性的產(chǎn)權(quán)主體，既不能出現(xiàn)保障性住房產(chǎn)權(quán)主體的“缺位”，也不能出現(xiàn)保障性住房產(chǎn)權(quán)主體的“越位”和“錯(cuò)位”。二要明確保障性住房產(chǎn)權(quán)收益的歸屬。所有的保障性住房都必須有明確的產(chǎn)權(quán)收益歸屬，必須有排他性的產(chǎn)權(quán)收益主體，既不能出現(xiàn)保障性住房產(chǎn)權(quán)收益主體的“缺位”，也不能出現(xiàn)保障性住房產(chǎn)權(quán)收益主體的“越位”和“錯(cuò)位”。第二，權(quán)責(zé)明確，即保障性住房的產(chǎn)權(quán)在取得、實(shí)現(xiàn)(包括配租、出售、變更等)和管理過(guò)程中，各相關(guān)主體有著明確的權(quán)利界區(qū)以及與權(quán)利相對(duì)稱的責(zé)任。第三，保護(hù)嚴(yán)格，即保障性住房產(chǎn)權(quán)歸屬一旦做了明確、正確和準(zhǔn)確的界定并依法明確認(rèn)定就必須受到法律的嚴(yán)格保護(hù)，其他任何主體不可隨意侵犯。要實(shí)現(xiàn)保障性住房產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)，就必須秉持依法行事、違法必究的原則，運(yùn)用法律、行政以及經(jīng)濟(jì)手段，切實(shí)保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)及利益，只有這樣才能確保產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)及利益，產(chǎn)權(quán)界定才有意義，才能有效維護(hù)保障性住房產(chǎn)權(quán)制度的公平性，也才能提高保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率。第四，流轉(zhuǎn)順暢。保障性住房產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指保障性住房產(chǎn)權(quán)在不同保障對(duì)象之間的轉(zhuǎn)移及在不同的產(chǎn)權(quán)主體之間的流動(dòng)及交易。流轉(zhuǎn)順暢就是指按照保障性住房建設(shè)、使用、供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和管理的需要，服從于產(chǎn)權(quán)收益最大化(保障性住房資源利用效率的最大化)的目的，在符合管制法規(guī)的條件下，各類產(chǎn)權(quán)依法以各種方式在內(nèi)部流動(dòng)或者在市場(chǎng)上流動(dòng)。流轉(zhuǎn)順暢是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)利益、優(yōu)化保障性住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)保障性住房投資良性循環(huán)的基本途徑。在具體的制度安排上，需要進(jìn)行深入研究，但根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求構(gòu)建保障性住房產(chǎn)權(quán)制度是可行的，也具有合理性。

8．住房保障方式應(yīng)堅(jiān)持租售并舉、配補(bǔ)并舉，并根據(jù)住房保障的發(fā)展階段調(diào)整租售結(jié)構(gòu)、配補(bǔ)結(jié)構(gòu)。以租代售或者以售代租，以配代補(bǔ)或者以補(bǔ)代配，都不是住房保障方式合理的選擇。由于住房困難居民的情況千差萬(wàn)別，對(duì)住房的需求也會(huì)有差別，若只采取單一的保障方式，就難以滿足保障對(duì)象的需要，并且住房供給狀況的特點(diǎn)和變化、政府能力的限制等也使得采取單一的保障方式并不合理。租售并舉、配補(bǔ)并舉應(yīng)該是城鎮(zhèn)住房保障方式的合理選擇，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)住房保障方式的常態(tài)。

至于是以租為主還是以售為主，是以配為主還是以補(bǔ)為主，則是相機(jī)選擇的問(wèn)題，即應(yīng)該根據(jù)住房供給狀況、住房保障的發(fā)展、政府能力等因素來(lái)決定?？傮w而言，租、售的結(jié)構(gòu)選擇應(yīng)按以下三個(gè)階段進(jìn)行：第一階段，租售并舉，以租為主，租售政策取向應(yīng)該是增租控售(增加供租賃的保障性住房的供應(yīng)，做大供租賃的保障性住房的存量，允許結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的住房銷售，但要從嚴(yán)控制)。這是目前所應(yīng)該采取的政策，因?yàn)槌鞘凶》抗?yīng)總量和保障性住房供不應(yīng)求，要通過(guò)租售并舉、以租為主的選擇做大保障性住房的存量，以夯實(shí)住房保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二階段，租售并舉，租售并重，租售政策取向應(yīng)該是穩(wěn)租促售(穩(wěn)定供租賃的保障性住房的供應(yīng)，確保供租賃的保障性住房的存量保障，促進(jìn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩的保障性住房的出售，放寬出售政策)。在住房供求大體平衡，政府擁有較大規(guī)模的保障性住房存量之后，即可從“租售并舉，以租為主”向“租售并舉，租售并重”轉(zhuǎn)化。第三階段，租售并舉，以售為主，租售政策取向應(yīng)該是減租增售(減少供租賃的保障性住房的供應(yīng)，保有適量的供租賃的保障性住房存量，促進(jìn)保障性住房的銷售，實(shí)施有利于住房購(gòu)買的政策)。在住房市場(chǎng)供過(guò)于求，市場(chǎng)租金合理、穩(wěn)定的條件下，即可從“租售并舉，租售并重”向“租售并舉，以售為主”轉(zhuǎn)化。租售結(jié)構(gòu)選擇的循序漸進(jìn)符合城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展規(guī)律，片面禁售或者全面出售的政策選擇是不合適的。

配補(bǔ)的結(jié)構(gòu)選擇也應(yīng)該循序漸進(jìn)，總體而言，配補(bǔ)的結(jié)構(gòu)選擇也應(yīng)按三個(gè)階段進(jìn)行：第一階段，配補(bǔ)并舉，以配為主，配補(bǔ)的政策取向應(yīng)該是增配控補(bǔ)(一方面增加實(shí)物配租，另一方面要控制補(bǔ)貼增長(zhǎng))。目前應(yīng)該是這樣的選擇。因?yàn)槟壳笆亲》抗┎粦?yīng)求，如果不增加實(shí)物配租，實(shí)物配租得不到保障，采行以租金補(bǔ)貼為主的做法，租金補(bǔ)貼一方面會(huì)被租金的上漲所抵消，另一方面補(bǔ)貼的增加會(huì)趕不上租金的上漲，最終的結(jié)果是政府花費(fèi)大量的補(bǔ)貼，保障對(duì)象的住房水平卻未提高。在這個(gè)階段，政府應(yīng)大量建設(shè)保障性住房，促進(jìn)住房建設(shè)，為實(shí)物配租提供物質(zhì)基礎(chǔ)，建立在配租的基礎(chǔ)上的補(bǔ)貼才能真正發(fā)揮作用。第二階段，配補(bǔ)并舉，配補(bǔ)并重，配補(bǔ)的政策取向應(yīng)該是穩(wěn)配穩(wěn)補(bǔ)(一方面穩(wěn)定實(shí)物配租，另一方面要穩(wěn)定增加租金補(bǔ)貼)。在政府擁有較大規(guī)模的保障性住房存量，住房供求大體平衡，住房市場(chǎng)價(jià)格和租金比較穩(wěn)定的條件下，即可從“配補(bǔ)并舉，以配為主”向“配補(bǔ)并舉，配補(bǔ)并重”轉(zhuǎn)化。第三階段，配補(bǔ)并舉，以補(bǔ)為主，配補(bǔ)的政策取向應(yīng)該是減配轉(zhuǎn)補(bǔ)(一方面減少實(shí)物配租，另一方面對(duì)保障對(duì)象實(shí)行足額補(bǔ)貼)。在住房市場(chǎng)供過(guò)于求，市場(chǎng)租金合理、穩(wěn)定的條件下，即可從“配補(bǔ)并舉，配補(bǔ)并重”向“配補(bǔ)并舉，以補(bǔ)為主”轉(zhuǎn)化，一方面住房保障主要采取租金補(bǔ)貼的形式，另一方面對(duì)特定的保障對(duì)象(如無(wú)勞動(dòng)能力的保障對(duì)象等)仍應(yīng)采取實(shí)物配租的形式［3］。

9．要構(gòu)建起分層、分工合理、權(quán)責(zé)明確的住房保障管理體系。構(gòu)建分層、分工合理、權(quán)責(zé)明確的住房保障管理體系是城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的主要內(nèi)容。中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障管理體系應(yīng)分為三個(gè)基本層次：第一層，政府。負(fù)責(zé)制定住房保障法規(guī)、政策和住房保障發(fā)展規(guī)劃，供應(yīng)保障性住房建設(shè)用地、協(xié)調(diào)政府機(jī)構(gòu)、供應(yīng)保障性住房和提供補(bǔ)貼資金，按產(chǎn)權(quán)規(guī)則負(fù)責(zé)政府所有的保障性住房產(chǎn)權(quán)的處置，管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，遴選并依法、依約管理和監(jiān)督運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。第二層，住房保障的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(保障事務(wù)的具體管理機(jī)構(gòu))。代表政府按有關(guān)法規(guī)和政策落實(shí)住房保障發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)保障性住房建設(shè)管理的相關(guān)事宜，協(xié)助籌集保障性住房建設(shè)資金，代表政府籌集保障性住房，并行使保障性住房產(chǎn)權(quán)人的管理職能，負(fù)責(zé)保障性住房信息搜集，按有關(guān)法規(guī)形式準(zhǔn)入審批事項(xiàng)，并辦理配租事務(wù)，核發(fā)租金補(bǔ)貼，督促租戶繳付物業(yè)管理費(fèi)和租金，集中管理公共維修基金，代表政府落實(shí)騰退法規(guī)和政策，辦理騰退的核定和騰退住房的再配租事務(wù)。第三層，住房保障的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。按有關(guān)法規(guī)和政策籌集和使用保障性住房建設(shè)資金，負(fù)責(zé)保障性住房工程建設(shè)，行使物業(yè)管理職能，負(fù)責(zé)保障性住房公共設(shè)施的維護(hù)和保障性住房的維修，協(xié)助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)做好信息搜集工作和騰退工作。從性質(zhì)上來(lái)看，政府是純粹的決策和行政管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是具有行政職能的事業(yè)性質(zhì)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是無(wú)行政職能的受托進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的營(yíng)利機(jī)構(gòu)。政府、住房保障的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的分工和權(quán)責(zé)利要通過(guò)法律和契約形式確定，也要通過(guò)法律和契約來(lái)保護(hù)各自的權(quán)益。由于不同城市的住房保障人群的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不同，因此具體的層次及分工會(huì)有不同，但那只應(yīng)該是在三個(gè)基本層次之下的具體分工的差異(即同一基本層次機(jī)構(gòu)的分工和職能的再分解)，三個(gè)層次的基本關(guān)系和政府、住房保障的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的基本分工應(yīng)該是相同的。構(gòu)建起分層、分工合理、權(quán)責(zé)明確的住房保障管理體系將會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮不可替代的重要作用。

10．要?jiǎng)?chuàng)新保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)方式，建立無(wú)償劃撥和有償使用并存的土地供應(yīng)方式。保障性住房建設(shè)用地實(shí)行無(wú)償劃撥的方式主要是為了降低保障性住房建設(shè)成本，從而減少保障性住房建設(shè)投資，降低保障性住房售價(jià)或者租金。無(wú)償劃撥土地對(duì)減少保障性住房建設(shè)投資，降低保障性住房售價(jià)或者租金可以發(fā)揮積極的作用，但同時(shí)也帶來(lái)了一些問(wèn)題：第一，在土地價(jià)格上漲，特別是在地方財(cái)政依賴于土地出讓收入的條件下，地方政府無(wú)償劃撥土地是缺乏動(dòng)力的，雖然可以規(guī)定無(wú)償劃撥的比例，但一則解決不了地方政府的動(dòng)力問(wèn)題，二則難以有效地監(jiān)管，最終會(huì)使比例管制失效，或者可能造成地方政府為了不將土地?zé)o償劃撥給保障性住房建設(shè)寧可不批新地，或者以批產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地的形式批建商品住房，由此來(lái)看，無(wú)償劃撥土地將難以保證保障性住房建設(shè)用地的需要。第二，給保障性住房的產(chǎn)權(quán)劃分和流通帶來(lái)了困難。首先，土地劃撥使得經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)劃分困難，往往是政府的利益得不到保障;其次，土地劃撥使得廉租住房出售困難，尤其是單套或者部分廉租住房實(shí)際上無(wú)法出售。第三，雖然土地劃撥可以減少保障性住房建設(shè)投資，但因?yàn)橥恋貏潛軒?lái)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也使得保障性住房的建設(shè)難以吸引社會(huì)投資，并且因?yàn)樽》砍鍪蹎?wèn)題，也會(huì)對(duì)投資回收造成困難。

總的來(lái)看，單一的土地劃撥方式已不能滿足住房保障可持續(xù)發(fā)展的需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)轉(zhuǎn)向土地出讓等有償使用方式。因?yàn)橥恋爻鲎尩扔袃斒褂梅绞娇梢越鉀Q土地劃撥所不能解決的問(wèn)題，并且土地出讓等有償使用方式簡(jiǎn)單來(lái)看會(huì)增加政府對(duì)保障性住房建設(shè)的投資，但實(shí)際上只要建立起合理的保障性住房租賃和流通制度，并不會(huì)增加多少投資。應(yīng)該說(shuō)，采用土地出讓等有償使用方式雖可能會(huì)增加保障性住房建設(shè)投資，但主要改變的是投資的流轉(zhuǎn)機(jī)制。除了永久性供出租的保障性住房建設(shè)用地可采取無(wú)償劃撥方式之外，其他保障性住房建設(shè)用地均可采取出讓等有償使用方式。

11．保障性住房的建設(shè)應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，并應(yīng)該適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)形成合理的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。保障性住房雖然其供應(yīng)對(duì)象是保障對(duì)象，但保障性住房只是住房中的一種，同商品住房一樣都是要滿足居民的住房消費(fèi)需要的，同樣需要投入土地、資金等各種類型的生產(chǎn)要素，品質(zhì)低劣只會(huì)造成浪費(fèi)資源的結(jié)果。因此，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，不應(yīng)對(duì)保障性住房建設(shè)降低和放松要求，在住房套型面積、戶型結(jié)構(gòu)、建筑質(zhì)量、小區(qū)配套等各方面都應(yīng)按照不低于商品住房的基本標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和建設(shè)，從而一方面保證住房保障對(duì)象獲得良好的居住空間，滿足由生存型保障向發(fā)展型保障發(fā)展的需要;另一方面也可節(jié)約建設(shè)成本，有效增加保障性住房的存量，同時(shí)為未來(lái)保障性住房的順利騰退創(chuàng)造必要的條件。

保障性住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)只會(huì)造成投入住房保障的資源的浪費(fèi)，也會(huì)降低社會(huì)福利。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的設(shè)計(jì)要有利于保障性住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)適應(yīng)保障對(duì)象的需求結(jié)構(gòu)。保障性住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)主要包括這樣幾個(gè)方面的含義：第一，區(qū)位分布應(yīng)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。人隨房走總體而言是不合理的，房隨人配應(yīng)該是保障性住房區(qū)位分布的原則。因此，保障性住房就應(yīng)該適度分散在城市的不同地區(qū)。第二，不同套型面積的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。由于住房保障對(duì)象的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)條件等存在著差異，完全相同的套型面積并不能有效地滿足不同類型的保障對(duì)象的需求，應(yīng)根據(jù)不同的保障對(duì)象的不同需求建設(shè)和供應(yīng)不同套型面積的保障性住房。第三，戶型結(jié)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)需求。住房保障對(duì)象的人口結(jié)構(gòu)等存在著差異，除了保障戶型基本條件之外，還得考慮滿足不同居民的不同戶型需求。商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目配建保障性住房、保障性住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目配建商品住房應(yīng)是適應(yīng)住房保障需求結(jié)構(gòu)的適宜的選擇，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)住房保障需求結(jié)構(gòu)，通過(guò)租賃、收購(gòu)等形式供給保障性住房。

中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新已屬當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)按照高公平、高統(tǒng)一和高效率的原則，按照整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)創(chuàng)新型思路，構(gòu)建起公平、統(tǒng)一、高效的新型城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。

［1］曾國(guó)安，胡晶晶.中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的基本特征與問(wèn)題［J］.黑龍江社會(huì)科學(xué)，2011，(2).

［2］曾國(guó)安，張倩.論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來(lái)發(fā)展方向［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2011，(2).

［3］曾國(guó)安，胡晶晶.論中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系改革和發(fā)展的基本思路與目標(biāo)構(gòu)架［J］.江漢論壇，2011，(2).

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1007－4937(2012)01－0120－07

2011－11－16

武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目“中國(guó)住房保障發(fā)展與住房保障體系構(gòu)建研究”、“中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控實(shí)證研究”的階段性研究成果，得到“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助

曾國(guó)安(1964－)，男，湖南常德人，主任，教授，博士生導(dǎo)師，從事政府管理與公共經(jīng)濟(jì)、住房保障研究;胡晶晶(1981－)，女，湖北武漢人，講師，從事收入分配和住房保障研究;張河水(1979－)，男，湖北黃梅人，博士研究生，從事住房保障與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕