段 超

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州730070）

我國勞動教養(yǎng)制度的法理反思及立法改革

段 超

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州730070）

法律制度作為在特定的社會歷史環(huán)境下生成的規(guī)范體系，不僅要在解決現(xiàn)實社會秩序種種矛盾的過程中經受考驗，而且還要回應在社會變革中所提出的挑戰(zhàn)并且發(fā)展與變革?？v觀勞動教養(yǎng)制度的研究與實踐情況，存在許許多多的矛盾沖突與理論困惑。由于理論界對這一制度缺乏深入、系統(tǒng)的研究，以及具有建構意義的法學理性批判與反思，使這種狀況成為勞動教養(yǎng)立法工作屢屢受挫、制度創(chuàng)新舉步維艱、長期處于徘徊局面的深層原因。因此，有必要在法學理論上進行梳理，研究勞動教養(yǎng)制度的內在機理、功能和作用，并在此基礎上進一步明確現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度變革的法理基礎與立法構想。

勞動教養(yǎng)；反思；法理基礎；立法改革

勞動教養(yǎng)制度是我國的獨創(chuàng)，其性質與國外的保安處分制度相似。勞動教養(yǎng)制度始于1955年“肅反”期間，在當時對一些罪行不夠嚴重，政治上不能留用，放到社會上又無穩(wěn)定職業(yè)的反革命和其他破壞分子實行勞動教養(yǎng)。幾十年來，我國勞動教養(yǎng)制度發(fā)生了翻天覆地的變化。目前，勞動教養(yǎng)從對特定范圍的人實行強制性教育改造的強制措施演變成了對違法行為人強制限制人身自由的一種嚴厲的處罰方式，這與保護人權的宗旨相違背，成為我國建設人權保障體系道路上的一大障礙。本文試對這一制度進行法理分析并完善相關途徑。

一、勞動教養(yǎng)制度的法理思考

我們知道，法律制度是指調整某一類社會關系的法律規(guī)范的總稱。一個具體的法律規(guī)范又完整地包含著管轄規(guī)則、行為模式和調整方式三要素。一種法律制度的提出，必然存在需要調整的特定社會關系。確定法律責任的標準和調整對象，明確規(guī)范使用范圍，樹立普遍的行為模式才能確立切實可行的法律制度。既然屬于法律制度的一種，勞動教養(yǎng)制度當然也不外乎以上屬性。因此，我們將從以下幾個方面進行分析。

（一）勞動教養(yǎng)的調整對象

勞動教養(yǎng)的調整對象是極其特殊的，它存在于社會治安秩序管理領域之內。在我國，通過國家強制力維護社會治安秩序的法律制度主要有兩類：刑事和行政法律制度。這兩者都是通過禁止性規(guī)范和制裁性后果，調整特定的社會關系，維護社會安全穩(wěn)定。在這一領域內，作為一般性規(guī)范，兩者在行為規(guī)范標準與制裁的嚴厲性程度上形成一種“銜接”。在這樣的情況下，勞動教養(yǎng)制度的存在就顯得格格不入，其本身的調整對象缺乏確定性與獨立性。然而，審視我國法制建設歷程和勞動教養(yǎng)調整對象的變化，就會發(fā)現(xiàn)勞動教養(yǎng)調整對象的確定確實存在某種客觀的必然性，這正是勞動教養(yǎng)制度存在并發(fā)展的重要原因。第一，社會主義法制建設初期，勞動教養(yǎng)的調整對象是為了補充當時刑事立法的缺陷和強化治安管理處罰的需要而確立的。第二，在社會主義法制建設新時期，勞動教養(yǎng)一方面作為非刑罰化的“處分”，另一方面則作為行政處罰中加重處罰的措施。第三，在當前依法治國的主流趨勢下，社會主義法制正經歷著一場重大變革，而在學術界，勞動教養(yǎng)制度又存在著存廢之爭。解決問題的關鍵在于明確界定勞動教養(yǎng)的對象，進而確定勞動教養(yǎng)的法律地位。

（二）勞動教養(yǎng)法律責任的依據(jù)和標準

根據(jù)法學一般理論，法律責任是指人們在不履行某種法定義務所應承擔的在法律上對行為人不利的法律后果，即由于違反“第一義務”而應承擔的“第二義務”。關于勞動教養(yǎng)法律責任的依據(jù)，1957年《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》認為，《憲法》第100條的規(guī)定，即公民的基本義務就是其依據(jù)。但是，《憲法》中規(guī)定的法律責任只是一般性原則，違法行為人承擔法律責任的具體標準必須依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定。勞動教養(yǎng)法律責任的標準，主要通過以下三個方面的法律規(guī)范予以確定。第一，刑事法律。根據(jù)刑法及相關的司法解釋，在刑法中涉及勞動教養(yǎng)適用對象的主要有兩種情況：一是根據(jù)數(shù)額、情節(jié)、后果等社會危害程度的限定，不夠刑事處分；二是在刑法中不作為犯罪，不給予刑事處分，但予以非刑罰強制處分，如強制戒毒、強制治療等。第二，行政法律。為了強化其預防、威懾與矯治功能，在1957年和1986年兩次修訂的《治安管理處罰條例》中，分別規(guī)定了勞動教養(yǎng)。前者規(guī)定為治安管理“處罰執(zhí)行完畢后需要實行勞動教養(yǎng)的”可送交實行勞動教養(yǎng)；后者針對幾類嚴厲禁止的嚴重危害社會治安秩序的行為，作出了可實行勞動教養(yǎng)的規(guī)定。第三，勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)。在違法行為一般性規(guī)范的基礎上，勞動教養(yǎng)立法采用了列舉適用對象的特殊性規(guī)范，如1957年《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》中規(guī)定的“四種人”，1982年《勞動教養(yǎng)試行辦法》中規(guī)定的“六種人”。上述規(guī)定界定了勞動教養(yǎng)法律責任的范圍和標準，尤其注重行為人的主觀惡性，如“屢教不改”的規(guī)定。此外，對應予追究勞動教養(yǎng)法律責任的違法行為人的主體資格及相關的責任能力也作了嚴格限定。

盡管我國目前在確定勞動教養(yǎng)法律責任的立法方面取得了一些成就，但仍然存在許多弊端。首先，法律責任的前提不明確，即作為適用勞動教養(yǎng)的依據(jù)，許多相關性規(guī)定銜接不夠。其次，勞動教養(yǎng)相關規(guī)定列舉的適用對象范圍過窄，但是在司法實踐中又對規(guī)定作擴大解釋，從而拓寬了勞動教養(yǎng)的對象范圍。在客觀上造成依靠政策走，隨用隨補的局面，嚴重影響了勞動教養(yǎng)法制建設和人權保障的進程。最后，由于勞動教養(yǎng)法律責任依靠其他法律法規(guī)而定，使勞動教養(yǎng)的行為規(guī)范范圍模糊不清，直接影響勞動教養(yǎng)在法律體系中的地位。

（三）勞動教養(yǎng)的權力淵源與定位

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，勞動教養(yǎng)是一種對特定收容對象在依法限制其人身自由條件下進行教育改造的行政措施。勞動教養(yǎng)的權力淵源是憲法中規(guī)定的行政權。關于勞動教養(yǎng)究竟屬于行政處罰還是行政強制措施，在學術界尚存在爭議，但依據(jù)1991年國務院新聞辦公室發(fā)表的《中國的人權狀況》白皮書和1995年國務院《關于進一步加強監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)工作的通知》，把勞動教養(yǎng)定性為一種“行政處罰”似乎更為合適。因此，勞動教養(yǎng)的實體處分權由行政機關行使似乎更符合法理。但是在實踐中，卻是由勞動教養(yǎng)管理委員會負責，并由此出現(xiàn)了一系列的問題。第一，勞動教養(yǎng)管理委員會作為勞動教養(yǎng)工作的領導機構和權力主體，并沒有正確的法律地位。由于委員會“形同虛設”，公安機關實際上控制了勞動教養(yǎng)的審批權，這樣就會產生很多弊端，不僅使行政權力產生“權力真空”、“權力擴張”，影響勞動教養(yǎng)的公正性，而且還可能侵害被勞動教養(yǎng)人員的人身權益，影響勞動教養(yǎng)法制的公正性與合理性。第二，勞動教養(yǎng)的行政權可劃分為四種，即提請權、審批權、復議權、執(zhí)行權。根據(jù)權力制約原則，這四種權力應當分別由四個機關來行使。但在實踐中，這四種權力主要由兩個行政主體分別進行控制，即公安機關與司法行政機關。公安機關負責辦案和提請的工作可以理解，但若再控制審批權、復議權，則給人以“自己既是運動員，又是裁判員”，自查自糾的印象。這樣不僅有悖于法理，而且也難免授人侵犯人權之柄。第三，若把勞動教養(yǎng)正式定位為一種“行政處罰”，則應該按照1996年施行的《行政處罰法》之規(guī)定：限制公民人身自由的行政處罰，“只能由法律設定”，“處罰權只能由公安機關行使”。這樣，現(xiàn)在的勞動教養(yǎng)制度只需增補幾條法律就可以了，可事實卻并非如此。這種較長期限制人身自由的行政強制性措施，在懲罰程度上，比刑法中的某些刑罰種類還要嚴厲得多。若勞動教養(yǎng)制度在立法中繼續(xù)維持由公安機關行使處罰權，并由公安機關包辦，則必將在法理上陷入十分尷尬的境地，證據(jù)規(guī)則、程序保障原則等都將因此變得毫無意義。

由此可見，勞動教養(yǎng)的權力淵源可歸屬于行政權，但它又不應看作是平常意義上的行政處罰。這種權力的運行程序既不能維持現(xiàn)狀，也不應將司法權的介入僅僅停留在較淺的監(jiān)督層面上，建立一套符合法治要求的適用程序勢在必行。

二、勞動教養(yǎng)制度的立法完善

在圍繞勞動教養(yǎng)制度立法完善而進行的設計中，必須解決以下三個方面的問題。

（一）必須在調整對象上廓清勞動教養(yǎng)法的適用范圍

在以往的立法研究中，許多學者從勞動教養(yǎng)調整對象的經驗出發(fā)，提出勞動教養(yǎng)的適用范圍應該是：“大法不犯、小法不斷、難死公安、氣死法院”的“準犯罪”?？稍诠P者看來，勞動教養(yǎng)制度的存在價值并不在于此。在勞動教養(yǎng)制度的重建中，必須擺脫這一觀念的束縛，從一個新的角度確定勞動教養(yǎng)的規(guī)范基礎，進而明確其適用范圍。因此，勞動教養(yǎng)法的調整對象不是以行為作為基礎的一種責任關系，以秩序職責的機構之間的沖突才是這種關系形成的基礎；解決沖突的方式、過程中雙方法律地位的確定和保障，是這種關系運行的關鍵。

據(jù)此，依據(jù)憲法、游離于有關妨害社會管理秩序的刑法規(guī)范，明確規(guī)定違反公共治安管理、社會風尚管理秩序的違禁行為，均為勞動教養(yǎng)法的調整范圍。勞動教養(yǎng)調整對象的構成特征包括：（1）客觀行為不作為刑法中規(guī)定的犯罪；（2）主體資格不列為刑法調整的范圍；（3）主觀上或具有惡性驅動的故意，或屢教不改的；（4）違法行為人既給社會秩序帶來危害，又對自身有危害，若不加以制止會給社會造成更大危害。綜上所述不難看出，勞動教養(yǎng)法的調整范圍應該擺脫對現(xiàn)行法律制裁體系及其規(guī)范的從屬或依附地位，在新的基礎上建立和拓展自己合法且合理的“生存空間”。

（二）必須從調整方式上排除勞動教養(yǎng)機關及其行政權的專斷地位

在以往的勞動教養(yǎng)審查決定程序中，勞動教養(yǎng)機關居于核心地位，公安機關自行偵查、代行審批，在實際適用中隨意性過大，弊端叢生。勞動教養(yǎng)制度的立法完善，必須在調整方式上排除這一弊病。我們認為：首先，應當依據(jù)法治原則，在確立司法權核心地位的基礎上，進行勞動教養(yǎng)調整方式中的權力再分配，并致力于建立一套符合法治要求，公正、合理的勞動教養(yǎng)適用程序。其次，改變勞動教養(yǎng)適用對象條件及程序的不公開狀況，根據(jù)勞動教養(yǎng)制度的性質、特點及其功能，可嘗試規(guī)定勞動教養(yǎng)案件審理的基礎性地位和作用。建立鑒定人資格制度，鑒定規(guī)則，鑒定人及其他案件調查、審理參與人的證明責任。

（三）必須在教養(yǎng)模式上改變勞動教養(yǎng)的封閉性與單一性

勞動教養(yǎng)的模式最初采用民政部門生產教養(yǎng)的就業(yè)模式，但在其法制化發(fā)展過程中，由于社會歷史背景、管理體制等諸多因素，造成教養(yǎng)模式在實際上變成對勞動改造機關監(jiān)督改造罪犯的刑罰執(zhí)行模式的依附、模仿甚至承襲。進入20世紀80年代，雖經歷了一些變革，但始終未能擺脫“準監(jiān)獄”的陰影。其表現(xiàn)形式主要是單一性與封閉性。由于單一性，使這種教養(yǎng)模式無法適應教養(yǎng)對象的變化和處遇個別化的需要；由于封閉性，無法消除社會排除與歧視的觀念，影響其回歸和社會進步。因此，在勞動教養(yǎng)制度的重建中，必須從根本上改變這一現(xiàn)狀。首先，必須規(guī)范限制教養(yǎng)對象人身自由的形式、內容及其程度。其次，必須明確封閉式教養(yǎng)與開放式教養(yǎng)的模式及兩者的銜接關系。最后，必須在場所設計中引入社會化標準，使之與創(chuàng)建現(xiàn)代化文明勞教所同步，體現(xiàn)勞動教養(yǎng)的法制文明。

2008年以來，黨中央在批準的司法體制改革方案中明確了勞動教養(yǎng)制度未來的立法與改革方向，全國勞教工作會議也為未來如何推進勞動教養(yǎng)工作作出了部署。從學術界到實務界，對勞動教養(yǎng)制度的認識逐漸統(tǒng)一；逐漸確立從本國實際出發(fā)討論制度變革的法理基礎和立法框架；探索新的科學、開放、文明的勞動教養(yǎng)執(zhí)行模式。為此，在不久的將來，我們將會有效清除現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度中價值沖突的法理障礙，建設有中國特色的社會主義矯治制度。

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D912.1

A

1673―2391(2012)04―0095―03

2012—01—05

段超，男，湖北荊州人，甘肅政法學院。

【責任編校：江 流】