趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

政治體制改革視野下的選人用人問題探析

趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

選人用人問題是政治體制改革題中應(yīng)有之義。社會(huì)—政黨—國(guó)家構(gòu)成政治體制的基本框架，執(zhí)政黨在其中起著決定性作用。政黨功能的發(fā)揮一定程度上契合了政治體制的運(yùn)行邏輯，政治體制中存在的問題不同程度反映在選人用人方面。在政治體制分析框架下考量選人用人，必須剖析選人用人運(yùn)作及其背后的制度因素，明晰執(zhí)政黨與各要素間的角色功能界限及其有機(jī)連接。以政治體制改革的宏闊視野探尋選人用人改革的路徑，歸根結(jié)底是為選人用人營(yíng)造制度空間。

政治體制；精英；改革；選人用人

在政治社會(huì)中，人是政治關(guān)系的承擔(dān)者即政治人。就政治體系而言，人是最基本的政治主體單元，并通過扮演一定的政治角色（包括“政治精英”）來(lái)發(fā)揮作用，通常能夠掌握政治發(fā)展的主動(dòng)權(quán)的“政治精英”（“統(tǒng)治精英”又在其中占核心地位）的構(gòu)成及其招募系統(tǒng)是政治體制必不可少的組成部分[1]（p7）。因此，選人用人在一定程度上反映著一個(gè)政治體制的架構(gòu)和運(yùn)行。觀察和分析政治體制，其目的就是要找到選人用人背后的制度因素，這些制度因素的存在從根本上決定了選人用人的運(yùn)作，也是選人用人諸多弊端的致因。因此，我們探尋選人用人改革的路徑，就能夠在更加宏闊的視野中進(jìn)行。

一、政治體制的要素及架構(gòu)分析

“政治體制”這一概念，在學(xué)術(shù)界一直有著不同的理解。本文采用這樣的解釋，即“政治體制是比政治制度更廣泛的概念，它涵蓋國(guó)體、政體和具體政治規(guī)范。不僅包括政治制度，還包含政治權(quán)力行使的范圍和方式。具體內(nèi)涵包括社會(huì)的政治設(shè)置（國(guó)家、政黨以及各種政治性的組織，它們各自的地位、作用及相互關(guān)系），各種政治規(guī)范（法律、法令和行政命令等），政治運(yùn)行機(jī)制（政治管理方式和原則、決策程序和立法程序、政治信息的傳遞和溝通）”[2]（p503）。有的學(xué)者進(jìn)一步從系統(tǒng)的角度作了闡釋，“政治體制，是由關(guān)于政治權(quán)力關(guān)系規(guī)定和制度安排所構(gòu)成的系統(tǒng)”[3]?！皣?guó)家、社會(huì)、政黨，三者之間相互聯(lián)系和連接，構(gòu)成了政治體制的基本框架”[4]（p262）。三者在政治體制框架內(nèi)的角色定位，一定程度上表現(xiàn)為對(duì)執(zhí)政黨、政府和社會(huì)職能的合理分工、權(quán)力合理配置以及對(duì)其利益和責(zé)任的明確規(guī)定。這種角色定位是以法律化制度化的形式確定的?！耙粋€(gè)角色就是一種規(guī)則化的行為模式，它是通過人們自己的和他人的期望和行動(dòng)而建立起來(lái)的”[5]（p56）。

在現(xiàn)代政治生活中，黨的執(zhí)政是在社會(huì)—政黨—國(guó)家的政治架構(gòu)中展開的，并形成一個(gè)具有內(nèi)在規(guī)律的政治過程。一個(gè)政黨執(zhí)政，不僅取決于自身，而且取決于黨活動(dòng)其中的國(guó)家與社會(huì)[6]（p22）。“描述一個(gè)政治結(jié)構(gòu)也就說明了各種角色之間的聯(lián)系”[5]（p56）。隨著政黨政治的發(fā)展，政黨在政治體制的運(yùn)作中越來(lái)越起著至關(guān)重要的作用，這就涉及政治體制中的政黨角色問題?！罢h運(yùn)行于政治體制的正式（合法，立憲的）部分和非正式（社會(huì)的）部分之間的交界上”[7]（p521）。無(wú)論政黨模式怎樣變化，政黨始終保持作為國(guó)家與社會(huì)之間的中介和紐帶這一基本屬性。在中國(guó)的政治體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和唯一執(zhí)政黨，占有核心地位，黨的結(jié)構(gòu)、功能以及在國(guó)家、社會(huì)生活中的與自身地位、作用相適應(yīng)的行為模式對(duì)政治體制起著決定性的作用。因此，黨首先必須明確自身角色定位，同時(shí)還要理順框架內(nèi)的各種關(guān)系。

黨內(nèi)關(guān)系。政黨是連接國(guó)家與社會(huì)的橋梁，是民眾控制公共權(quán)力的工具。既然在中國(guó)政治體制的基本架構(gòu)和運(yùn)行程序中，黨的自身建設(shè)狀況具有直接的決定作用。因此，為了有效發(fā)揮政黨功能，政黨自身必須建立一套黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。由于政黨內(nèi)部民主狀況反映著黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的基本狀態(tài)，發(fā)展黨內(nèi)民主就成為執(zhí)政黨自身變革的內(nèi)在要求。黨內(nèi)民主的一個(gè)重要尺度就是要理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，規(guī)范行使決策權(quán)的主體黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)及個(gè)人的職權(quán)范圍。黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系明確的程度決定政黨功能履行的程度。

黨政關(guān)系。黨政關(guān)系是指政黨與國(guó)家公共權(quán)力之間的關(guān)系，執(zhí)政黨與政府作為獨(dú)立的政治主體，有著各自的職能和運(yùn)行規(guī)則，必須加以科學(xué)界定、規(guī)范關(guān)系，實(shí)行黨政分開。黨政分開是職能的分開，作為政治組織的政黨和作為權(quán)力組織的政府應(yīng)當(dāng)各行其道，發(fā)揮各自的作用，不能混同。在政黨政治條件下，政黨的功能是通過執(zhí)政實(shí)現(xiàn)的。在執(zhí)政過程中，執(zhí)政黨必須控制國(guó)家權(quán)力，掌握國(guó)家政權(quán)，并按照其施政綱領(lǐng)執(zhí)政，但是政黨本身不是國(guó)家，不能通過取代國(guó)家來(lái)實(shí)現(xiàn)這種控制。“作為執(zhí)政黨，不能作為一級(jí)組織和政府發(fā)生上下級(jí)關(guān)系，而是要滲透在整個(gè)公共權(quán)力的運(yùn)行當(dāng)中，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都施加影響，但不能破壞它的邏輯關(guān)系”[8]。這就需要在兩者之間建立一種機(jī)制，把執(zhí)政黨意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，把黨的精英選拔為執(zhí)政骨干，即通過在政府中任職的政黨精英負(fù)責(zé)處理國(guó)家事務(wù)，而不是政黨組織直接干預(yù)。

黨與其他政黨關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)特有的政治體制中，存在著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。這種政黨制度不同于完全壟斷政治權(quán)力的一黨制，也不同于充斥政治競(jìng)爭(zhēng)的一黨獨(dú)大制、兩黨制和多黨制，黨際關(guān)系表現(xiàn)為非競(jìng)爭(zhēng)型的合作關(guān)系。各民主黨派扮演著參政黨的角色，通過參政議政、民主協(xié)商、民主監(jiān)督來(lái)架構(gòu)和運(yùn)作政黨關(guān)系。在政治錄用和人事安排上，各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)成員在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層保持一定比例，發(fā)揮參政議政的職責(zé)作用，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主。由于中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和其他政黨參政議政在根本利益上具有一致性，從規(guī)范意義上講，這種政黨制度避免了多黨制可能導(dǎo)致的分裂和混亂，但是，這種相互依存、相互配合的政治關(guān)系并不排斥相互監(jiān)督制約，無(wú)論從理論上還是現(xiàn)實(shí)上看，執(zhí)政黨權(quán)力都必須接受監(jiān)督制約。

黨與社會(huì)關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，民主政治大都表現(xiàn)為政黨政治，政黨是實(shí)現(xiàn)民主政治的工具，民主政治需要政黨來(lái)主導(dǎo)和推動(dòng)。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。這就要求作為政治體制核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，必須發(fā)揮自身政治權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，為民眾創(chuàng)造有序的政治參與渠道，“建立由群眾自下而上來(lái)全面管理國(guó)家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用”[9]（p287）。領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面就是，政黨不僅應(yīng)當(dāng)為民眾提供政策方案，而且應(yīng)當(dāng)提供執(zhí)政人員的方案?！罢h的重要職責(zé)之一，就是要通過有組織的活動(dòng)，在日常生活中把社會(huì)上的精英按照他們的能力和價(jià)值觀念吸收到黨內(nèi)，儲(chǔ)存起來(lái)，并把他們作為本黨的人選推薦給選民”[10]（p47）。

二、當(dāng)代中國(guó)政治體制框架下選人用人運(yùn)作的考量

在社會(huì)—政黨—國(guó)家的政治體制框架下，政黨功能的發(fā)揮一定程度上契合了政治體制的運(yùn)行邏輯。在選人用人方面，政治體制運(yùn)行狀況和特點(diǎn)，以及政治體制中存在的問題都有不同程度的反映。

1．黨國(guó)同構(gòu)：執(zhí)政黨的角色錯(cuò)位

我國(guó)實(shí)行共產(chǎn)黨執(zhí)政的政黨制度和“議行合一”的政府運(yùn)作模式，執(zhí)政黨與公共權(quán)力往往絞結(jié)在一起。黨內(nèi)政治生活和國(guó)家政治生活是相互重疊和相互滲透的，具有高度的同構(gòu)性。這種同構(gòu)性不僅體現(xiàn)在黨、國(guó)家的政治生活形態(tài)上，而且體現(xiàn)在黨、國(guó)家的組織與制度安排上[11]（p125）。尤其是在民主政治尚未建立的很長(zhǎng)一段時(shí)間，執(zhí)政黨具有強(qiáng)大的支配權(quán)力的力量和可能性。執(zhí)政黨幾乎可以決定一切事情，不但操縱政府的運(yùn)作，而且對(duì)整個(gè)政治體制的構(gòu)建起著決定作用[10]（p191-192）?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨組織健全，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，有相當(dāng)強(qiáng)的影響力，是當(dāng)代中國(guó)政府過程的中樞結(jié)構(gòu)。中共組織實(shí)際上已把國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于自身”[12]（p98）。正是因?yàn)檎h在政治體制結(jié)構(gòu)中沒有科學(xué)的定位，直接導(dǎo)致政黨功能非正常發(fā)揮，政黨自身異化成為國(guó)家機(jī)器的一部分，嚴(yán)重國(guó)家化、行政化、官僚化。一方面，權(quán)力授受界限不明晰。權(quán)力來(lái)自誰(shuí)就應(yīng)向誰(shuí)負(fù)責(zé)，黨內(nèi)權(quán)力授受主體是黨員，政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力授受主體是公民，黨的權(quán)力機(jī)關(guān)和政權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)分別向黨員和公民負(fù)責(zé)。在權(quán)責(zé)明確的前提下，執(zhí)政黨黨內(nèi)職務(wù)與政府職務(wù)相互交叉，是維系政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的通行做法。但是，如果黨政權(quán)力授受關(guān)系不明確，就會(huì)發(fā)生黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。另一方面，權(quán)力控制方式?jīng)]有區(qū)分開來(lái)。政黨行為與國(guó)家行為有著不同的邏輯，前者側(cè)重于從組織紀(jì)律與政黨意識(shí)形態(tài)出發(fā)，后者側(cè)重于從法律與制度出發(fā)。“黨是政治組織，其運(yùn)行方式是‘領(lǐng)著、導(dǎo)著’，被領(lǐng)導(dǎo)者跟著領(lǐng)導(dǎo)者走，有自覺的因素在其中；行政權(quán)力組織則不一樣，行政權(quán)力是強(qiáng)制性的?？繌?qiáng)制性的權(quán)力迫使別人服從，這恰恰是權(quán)力組織的特征”[8]。從組織特性要求看，執(zhí)政黨控制政權(quán)，并不是說黨組織直接掌管立法、行政和司法權(quán)力。按照組織特有的運(yùn)行邏輯，黨組織（如黨委會(huì)、常委會(huì)等）不應(yīng)作為權(quán)力的直接掌握者，不應(yīng)與政權(quán)機(jī)關(guān)爭(zhēng)當(dāng)行使權(quán)力的主體。執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)恢復(fù)作為政治組織的本來(lái)面目，真正充當(dāng)民眾與公共權(quán)力聯(lián)系的橋梁。政黨如果被政治權(quán)力扭曲，最終會(huì)喪失基本功能。

2．“一把手說了算”：“一頭多元”體制下的自由裁量權(quán)

從政治過程運(yùn)作來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨的委員會(huì)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨的各級(jí)委員會(huì)在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。一般情況下，黨委的核心成員即各級(jí)黨委的常委又都有具體的黨或國(guó)家機(jī)關(guān)的正式職務(wù)，并且是所在機(jī)構(gòu)的核心領(lǐng)導(dǎo)者。黨委書記盡管在法理上和其他成員是平等的，但作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織象征，“一把手”事實(shí)上成為黨委成員的核心，因而形成一種“一頭多元”的體制[12]（p41-44）。這種體制體現(xiàn)了中共根本組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度——民主集中制。民主集中制作為一種核心的體制規(guī)范，就民主而言，主要規(guī)范的是集體領(lǐng)導(dǎo)原則，涉及領(lǐng)導(dǎo)集體成員的關(guān)系，亦即“一頭”與“多元”的關(guān)系，就是說民主的關(guān)鍵在于個(gè)人層面；而就集中而言，主要規(guī)范的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，更多涉及黨的組織性一元化領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中于黨組織而不是個(gè)人手中，因此集中的關(guān)鍵在于組織層面。民主與集中的有機(jī)結(jié)合，有利于黨組織對(duì)于政治權(quán)力的一元化控制以及各政府組織之間的政治溝通。但在實(shí)際運(yùn)行中，很多時(shí)候出現(xiàn)了相反情況，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)成員關(guān)系上“集中”占據(jù)了主導(dǎo)地位，“一頭多元”變成了“一言堂”，組織集中轉(zhuǎn)化為個(gè)人集中，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”[13]（p328-329）。這在選人用人過程中表現(xiàn)為，選人用人權(quán)集中于黨委中的常委、書記等少數(shù)人組成的小圈子之中，“少數(shù)人選人”、“一把手說了算”由此而生。雖然干部選拔任用制度歷經(jīng)變革，但始終沒能超越“以官選官”基本模式[14]。這種模式缺乏民主集中制內(nèi)核的制度構(gòu)建，高度集中的自由裁量權(quán)不利于發(fā)揚(yáng)民主和加強(qiáng)對(duì)選人用人權(quán)的監(jiān)督，極易引發(fā)選人用人權(quán)力腐敗。

3．任命制：民眾政治參與的體制壁壘

長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)政黨在選人用人上有兩種基本制度形式，一種是任命制，由黨組織直接任免委派干部；另一種是選舉制，即黨組織不直接任免，而是通過黨的干部路線的指導(dǎo)作用，通過黨的建議和監(jiān)督作用，采用推選和舉薦方式產(chǎn)生干部。就黨內(nèi)干部制度而言，在正常情況下，黨的各級(jí)委員會(huì)都應(yīng)由黨的各級(jí)代表大會(huì)或黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生。但是，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十一條規(guī)定：“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí)，可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》也規(guī)定黨委常委會(huì)有以下職責(zé)：“調(diào)動(dòng)或指派下一級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人，其數(shù)額在下一級(jí)黨的委員會(huì)任期內(nèi)一般不得超過常委會(huì)委員職數(shù)的二分之一。”在選人用人過程中，如果上級(jí)機(jī)關(guān)“有必要”的“調(diào)動(dòng)或者指派”太頻繁、面太大，就容易使黨內(nèi)選舉制異化為任命制。自上而下的任命制之所以絕對(duì)化、凝固化，還與黨國(guó)同構(gòu)分不開，“雖然當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)在組織上自成系統(tǒng)，但實(shí)際上其功能和結(jié)構(gòu)都與共產(chǎn)黨組織有著極為密切的聯(lián)系，在某種程度上是與中共融為一體的”[12]（p98）。這不可避免地造成黨政機(jī)構(gòu)在人事上的重疊，原本政權(quán)系統(tǒng)的任命制就成為選人用人的制度常態(tài)。此外，“共產(chǎn)黨組織體系本身就是一個(gè)結(jié)構(gòu)精細(xì)的科層組織”[12]（p97）。任命制客觀上也是黨委集中制的一個(gè)必然結(jié)果，是權(quán)力集中的產(chǎn)物，也是權(quán)力集中的表現(xiàn)。只有當(dāng)權(quán)力過分集中在少數(shù)人手中，才有可能實(shí)行任命制。同時(shí)，任命制反過來(lái)也強(qiáng)化了權(quán)力集中。單一的任命制不能賦予民眾應(yīng)有的民主權(quán)力，民眾就無(wú)法參與選人用人，其邏輯結(jié)果必然是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只向上負(fù)責(zé)，形成封閉的體制內(nèi)循環(huán)，無(wú)形中筑起精英與民眾的壁壘，阻礙社會(huì)上升流動(dòng)渠道，引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂。并且隨著情況的變化，單一的任命制成為衍生諸多新問題的制度性根源，“一些地方和部門選人用人公信度不高，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止”[15]（p5）。這些問題如果不能得到妥善有效的解決，勢(shì)必導(dǎo)致民眾參與的效能感弱化，乃至產(chǎn)生政治冷淡，削弱民眾對(duì)政治體制的認(rèn)同，阻礙民眾與精英之間良性互動(dòng)的全面實(shí)現(xiàn)。

4．“潛規(guī)則”：對(duì)制度化渠道的侵占

制度彈性大，制度性規(guī)范形同虛設(shè)，“潛規(guī)則”盛行是我國(guó)政治體制上長(zhǎng)期的弊端。“所謂的‘潛規(guī)則’，便是‘隱藏在正式規(guī)則之下、卻在實(shí)際上支配著中國(guó)社會(huì)運(yùn)行的規(guī)矩’”[16]（p6）。這明確指出“潛規(guī)則”的兩大特點(diǎn)，一是對(duì)正式制度規(guī)范的背離；二是以非制度化形式運(yùn)作并發(fā)揮作用。實(shí)質(zhì)上，“潛規(guī)則”本身帶有政治體制轉(zhuǎn)型期的印記，反映了組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上存在的問題，尤其是制度建設(shè)的虛弱。在選人用人方面，呈現(xiàn)出某些正式制度形式化和非正式規(guī)則中大量“潛規(guī)則”的顯性化。目前的選人用人程序很大程度上仍然保留了“領(lǐng)導(dǎo)人推薦候選人”的“潛規(guī)則”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和即將離任的領(lǐng)導(dǎo)人享有繼任干部的優(yōu)先推薦權(quán)，這就使得任人唯親、根據(jù)個(gè)人好惡選拔干部成為可能。下級(jí)為了得到提升，往往設(shè)法與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)建立個(gè)人間的政治庇護(hù)關(guān)系，由此形成上下貫通的政治庇護(hù)網(wǎng)[17]（p107）。這種政治庇護(hù)網(wǎng)實(shí)際上就是對(duì)抗正式制度的地下聯(lián)盟。“潛規(guī)則”下的交易行為，催生了“結(jié)黨營(yíng)私”、“吏治腐敗”，而“吏治腐敗”正是導(dǎo)致更多領(lǐng)域制度規(guī)則失范的癥結(jié)。最為根本的，“潛規(guī)則”由于其不正當(dāng)性，損害了制度性規(guī)范所維護(hù)的合法性。

三、選人用人改革的路徑選擇

通過以上對(duì)政治體制構(gòu)成及運(yùn)行的分析，可以看到，政黨推動(dòng)必然是中國(guó)政治體制改革的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。就選人用人改革而言，必須明晰現(xiàn)行政治體制各要素的界限，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在政治體制框架中政治主體的決定作用，理順黨內(nèi)、黨政、黨與其他政黨以及黨與社會(huì)的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)—政黨—國(guó)家的有機(jī)連接。歸根結(jié)底，通過政治體制改革，為選人用人營(yíng)造一個(gè)優(yōu)化的制度空間。

1．理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系

黨的十七大提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這就要求從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面解決“權(quán)力過分集中”的“總病根”。權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整就是要理順權(quán)力授受關(guān)系。權(quán)力授受關(guān)系決定選人用人權(quán)力的運(yùn)行取向，因此必須在實(shí)質(zhì)上解決授權(quán)的根本問題。權(quán)力授受關(guān)系的理順，還包括對(duì)權(quán)力運(yùn)作本身進(jìn)行監(jiān)督和制約?；谡h推動(dòng)的邏輯，政治體制改革的重要方面首先要從完善黨內(nèi)制度、規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系開始，這也是更好地健全和完善民主集中制并發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的制度價(jià)值和戰(zhàn)略意義之所在。而調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，改變黨內(nèi)民主與集中失衡狀況的一個(gè)重要方向就是要將黨的委員會(huì)全體會(huì)議發(fā)展成為制度化的組織。依據(jù)黨的有關(guān)章程，黨的委員會(huì)不是常設(shè)的，在其全體會(huì)議閉會(huì)期間，其職權(quán)由它選舉產(chǎn)生的常委會(huì)行使，只是在對(duì)事關(guān)大局的重大人事和制度問題決策時(shí)起作用。既然常委會(huì)是由委員會(huì)選舉產(chǎn)生并行使委員會(huì)的職權(quán)，那么出于對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)的需要，委員會(huì)實(shí)際上擁有對(duì)其選舉產(chǎn)生的常委會(huì)進(jìn)行全面監(jiān)督的權(quán)利。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第二十六條規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)全體會(huì)議，每年至少召開兩次?！庇行Оl(fā)揮黨的各級(jí)委員會(huì)全體會(huì)議的作用，具有決定性意義，可以有效克服黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和集體決策集中在黨委常委的現(xiàn)狀，避免黨內(nèi)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)突破常委的制度限制而專斷的行為，從根本上解決在選人用人上權(quán)力錯(cuò)位問題。

2．暢通政黨制度下的精英輸送

中國(guó)共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)的效能發(fā)揮，取決于系統(tǒng)內(nèi)部精英的質(zhì)量、數(shù)量及分布，也取決于把更多的各個(gè)層面的社會(huì)精英納入政治體系框架。中共本身是一個(gè)精英性政黨，“雖然黨員來(lái)自社會(huì)各方面，但在中共組織中發(fā)揮作用的則是各階層、各群體中黨員的活躍分子，或者說是社會(huì)的精英分子”[12]（p96）。因此，黨不僅需要眾多精英支撐黨的組織體系，而且還需要精英使組織體系向外擴(kuò)展，以包容社會(huì)其他組織體系、擴(kuò)大黨的政治能量的釋放范圍和增強(qiáng)影響程度。同時(shí)，賦予較高層次的社會(huì)精英更多的參政議政機(jī)會(huì)，符合社會(huì)分層和政治分層的基本規(guī)律。一方面，將社會(huì)精英納入政治體系框架內(nèi)，增強(qiáng)了執(zhí)政基礎(chǔ)。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)群眾團(tuán)體是社會(huì)主義民主政治的有機(jī)組成部分。一些社會(huì)團(tuán)體應(yīng)時(shí)而生，承擔(dān)部分管理職能，彌補(bǔ)原有體制的不足，選拔其中的優(yōu)秀者勢(shì)在必行；另一方面，將社會(huì)精英吸納或輸送到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，保證了執(zhí)政的有效性。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作，其中重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是推薦民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任各級(jí)政府及司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這種推薦是實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要內(nèi)容。但是，執(zhí)政黨向有關(guān)部門主動(dòng)推薦干部（黨內(nèi)或者黨外干部），前提是黨內(nèi)和社會(huì)公認(rèn)。推薦不是任命，并不具有“指定”性質(zhì)，而只是一種“協(xié)商”或“意向”式，人大和政府可根據(jù)實(shí)際情況予以選用。我國(guó)選舉法第二十六條明確規(guī)定，各政黨和各人民團(tuán)體可以聯(lián)合推薦代表候選人。從當(dāng)前中國(guó)直接選舉和間接選舉的實(shí)踐來(lái)看，一般以中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派和各人民團(tuán)體聯(lián)合提出候選人占絕大多數(shù)。要確保各政黨各團(tuán)體在選人用人上行使推薦權(quán)，就必須建立選人用人制度性參與渠道，力求體現(xiàn)各方面的獨(dú)立性和一致性。這樣，各方面的推薦名額都有一定的比例，并在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成一致，既堅(jiān)持平等原則，又尊重各方權(quán)利。精英吸納、輸送離不開成熟的政治監(jiān)督模式和有效的權(quán)力制約機(jī)制。西方國(guó)家政治體制中，在野黨往往扮演著對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督角色，與執(zhí)政黨分享政治權(quán)力，甚至可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)取而代之。在中國(guó)，不存在政黨競(jìng)選和輪流執(zhí)政的情況，因此發(fā)揮多黨合作制的監(jiān)督、制約政治權(quán)力的功能更顯得尤為重要。

3．構(gòu)筑選舉制的制度通道

選舉是民主政治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，選舉制度的核心是公眾或民意代表有選擇掌權(quán)者的機(jī)會(huì)。“現(xiàn)代民主政治體系的基本概念是公民能夠通過定期選舉控制精英人物。一方面，公民可以在競(jìng)爭(zhēng)的候選人中進(jìn)行選擇，挑選那些選擇傾向與自己最為相似的人或那些他們最信任的人。另一方面，選舉的存在使精英人物因期待選民的支持而加強(qiáng)其反應(yīng)性”[5]（p117）。這表明，民眾與精英之間存在著互動(dòng)性支持。社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力的來(lái)源是人民，我國(guó)憲法規(guī)定了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和地方各級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)和人民代表由選舉產(chǎn)生，在這個(gè)意義上，選舉是強(qiáng)化公眾對(duì)政治體制認(rèn)同的政治動(dòng)員?！皣?guó)家權(quán)力形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是授權(quán)。政黨通過對(duì)授權(quán)環(huán)節(jié)的控制，完成向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)輸送精英的過程，為政黨控制整個(gè)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。在民主政治中，這種授權(quán)的主要形式是選舉。因此，控制選舉成為政黨影響國(guó)家權(quán)力形成的主要途徑”[10]（p192）。通過選舉，由選民的選擇作出決定，執(zhí)政黨經(jīng)過法定機(jī)制的轉(zhuǎn)換，“輸出”功能得到了發(fā)揮?！叭嗣衩裰魇侵袊?guó)共產(chǎn)黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟”[18]（p21）。隨著社會(huì)主義民主政治的推進(jìn)，傳統(tǒng)形式的精英錄用正在被選舉方法所替代，越來(lái)越多的政府公職向政黨和選民開放，政黨必須推進(jìn)政治錄用的民主化，逐步有序增強(qiáng)各類政治性選舉的民主程度。黨內(nèi)選舉作為向黨的重要崗位輸送精英的制度通道，是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本制度，也是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要表征。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十條規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生?！币?guī)范黨內(nèi)選舉制度，不但是一個(gè)精英的黨內(nèi)民主化發(fā)現(xiàn)機(jī)制，而且是一個(gè)由對(duì)人的選擇實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的過程。當(dāng)前，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主已成為共識(shí)，以黨內(nèi)選舉帶動(dòng)人大代表選舉、行政領(lǐng)導(dǎo)選舉的發(fā)展成為必然趨勢(shì)。順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，逐步減少環(huán)節(jié)過多的間接選舉，提高直接選舉的層次，這樣更能體現(xiàn)權(quán)力授受關(guān)系，在民眾與精英之間建立有效的制度化渠道，使精英與民眾的代表-支持關(guān)系實(shí)效化、制度化、長(zhǎng)期化，形成兩類社會(huì)成員之間的良性互動(dòng)關(guān)系，防止社會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分裂。選舉的普遍化必將拓展政黨的活動(dòng)領(lǐng)域，從根本上解決政治合法性問題，執(zhí)政黨通過參與動(dòng)員回歸社會(huì)，獲得民眾的支持并從社會(huì)中汲取力量，確保自己的執(zhí)政地位。

4．遵循合法性途徑

黨政分開一直是政治體制改革的重要內(nèi)容。隨著歷史方位的轉(zhuǎn)變和政治生態(tài)環(huán)境的變化，中國(guó)共產(chǎn)黨必須更加明晰自身領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的雙重角色定位，而執(zhí)政意味著黨政職能的分化。解決黨政分開的一個(gè)根本出路是改進(jìn)執(zhí)政黨控制政權(quán)的方式，構(gòu)建政黨與國(guó)家之間的制度性關(guān)系，就是要通過強(qiáng)化黨的滲透力，將黨內(nèi)精英推薦給公眾選擇，并經(jīng)過法定程序，輸送到最重要的崗位執(zhí)掌政權(quán)。按照這個(gè)邏輯，黨政機(jī)構(gòu)在重要人事安排上的重疊同樣是不可避免的（但這與上文黨政不分的邏輯不同），因?yàn)椤半m然以黨政職能分開為前提，但其關(guān)系的形式卻不是黨政分開，而是黨政之間在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合”[11]（p273）。既然如此，那么就不必再把黨的職務(wù)和政權(quán)機(jī)關(guān)的職務(wù)人為地、刻意地分開，而迫切需要解決的是公眾選擇和法定程序的問題。政黨是儲(chǔ)備、培育精英的組織，也是組織民眾政治參與的制度性機(jī)構(gòu)。在民主選舉中，政黨通過向選民推薦候選人，引導(dǎo)選民投票，從而把民眾的政治參與和自身政治錄用精英兩種功能銜接起來(lái)。在黨內(nèi)民主、人民民主進(jìn)程中，競(jìng)爭(zhēng)性選拔正成為常態(tài)化趨向，競(jìng)爭(zhēng)性選拔有利于政治精英脫穎而出，也意味著政黨的政治錄用功能更加顯著，同時(shí)增大了公眾選擇的難度和復(fù)雜性。從現(xiàn)實(shí)看，政治參與和政治錄用的合法性程度和民主程度還需要進(jìn)一步提高。選人用人的合法性程度主要表現(xiàn)為制度的理性訴求和程序環(huán)節(jié)的科學(xué)架構(gòu)。其中，法定程序涉及法理意義上的合法性，這就要界定選舉制和任命制各自運(yùn)作的邊界，厘清任命制和選舉制的適用范圍，建立一套比較完善的程序。只有切實(shí)改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式，改進(jìn)候選人介紹方法，適當(dāng)提高精英的競(jìng)爭(zhēng)程度，并將政治競(jìng)爭(zhēng)與黨員、選民或人大代表對(duì)候選人的真實(shí)選擇權(quán)結(jié)合起來(lái)，才會(huì)形成政治競(jìng)爭(zhēng)和政治參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能確保擔(dān)任黨政職務(wù)的是政治精英。

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趙耀（1969-），男，河北冀州人，中共中央黨校黨建教研部博士研究生，研究方向?yàn)檎h理論與政黨比較。

D262.3

A

1671-7155(2012)06-0059-06

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2012.06.011

2012-09-25

（責(zé)任編輯 何正欣）