徐 偉

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

論內(nèi)部行政證據(jù)概念之證成及意義

徐 偉

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

內(nèi)部行政證據(jù)是指在公務員的管理中，證明與政府機關和公務員雙方主張有關的事實存在與否的根據(jù)。它在存在場域、價值取向、證明對象、主體地位、認定依據(jù)、審查重點與舉證責任分配等方面與法證據(jù)不同，是一種新型證據(jù)。內(nèi)部行政證據(jù)概念的提出，有利于大證據(jù)學的體系構建、客觀公正原則的具體實現(xiàn)和保障公務員的合法權益。

考核制度；法證據(jù)；內(nèi)部行政證據(jù)

一、問題緣起

在我國，2007年中組部、人事部專門針對考核制度出臺了《公務員考核規(guī)定（試行）》①現(xiàn)在我國公務員有七大類，包括共產(chǎn)黨機關、人大機關、政府機關、政協(xié)機關、人民法院、人民檢察院和民主黨派機關的工作人員?！犊己艘?guī)定》只規(guī)定了對非領導成員公務員的考核，領導成員的考核由主管機關按照有關規(guī)定辦理。鑒于政府機關與其他六類機關在公務員管理上存在諸多差異，且公務員的分類管理制度還不夠深入、細致、全面，因此，為保證論述的針對性與準確性，本文所指公務員暫時限定于政府機關的非領導成員公務員。當然，隨著研究的逐步深入，我們可以擴大適用內(nèi)部行政證據(jù)的公務員范圍。（以下簡稱《考核規(guī)定》），對考核主體與考核對象、考核原則、考核方法、考核內(nèi)容和標準、考核程序、考核結果的使用等六個主要方面進行了較詳細的規(guī)范。然而，規(guī)范與事實之間往往并不一致，現(xiàn)實中考核過程形式化、走過場的老問題依舊存在，有些學者將此歸結為制度規(guī)范本身的不完善，如考核主體單一化、考核內(nèi)容與標準抽象化、考核程序單向性、考核方法種類不健全等問題，并據(jù)此開出了諸多“良方”，如提出考核主體多元化、考核內(nèi)容與標準具體化、考核程序雙向性、考核方法種類多樣化等建議②參見姜曉萍、馬凱利《我國公務員績效考核的困境及其對策分析》，《社會科學研究》2005年第1期；薛立強、譚融《公務員考核中存在的問題及對策研究》，《云南行政學院學報》2008年第6期；陽東辰《中國公務員績效考核制度的現(xiàn)狀與改革對策》，《重慶大學學報（社科版）》2010年第6期；王騷《公務員績效考核中的問題及對策分析》，《山東土學學報》2011年第1期；宋超、王菁《改進、完善我國公務員考核制度問題探究》，《理論導刊》2012年第1期；等。。不可否認，這些“良方”在一定程度上有助于考核制度的完善，但問題的徹底解決不能僅停留在考核制度的上述表面層次，還必須向下挖到最深層次，即考核制度中最小的構成單元——證據(jù)。具體而言，證據(jù)是考核主體與考核對象爭執(zhí)的焦點，是考核原則得到實現(xiàn)的保障，是考核方法具體運用的基礎，是考核內(nèi)容和標準科學確立的標尺，是考核程序公平公正的關鍵，是考核結果有效實施的保證。就證據(jù)在考核制度中所處的地位而言，考核制度中的證據(jù)搭建了從規(guī)范通往現(xiàn)實的橋梁。

考核制度中的證據(jù)問題是如此重要，理論上對此應有所回應。檢索文獻的結果卻出乎人的意料③在中國知網(wǎng)的學術總庫中，以篇名中“公務員考核”或“公務員考績”、“公務員績效”為詞頻，同時以主題、關鍵詞或摘要中“證據(jù)”為詞頻進行檢索，共檢索到2篇論文；以篇名中“公務員”為詞頻，同時以篇名或關鍵詞中“證據(jù)”為詞頻進行檢索，共檢索到3篇論文。檢索時間為2012年10月6日。，沒有一篇專門論述“考核制度或公務員管理中的證據(jù)問題”，即使是間接相關的論文也為數(shù)寥寥。如國內(nèi)有的學者在提出建構大證據(jù)學的設想中隱含了公務員管理中證據(jù)存在的可能性[1]，有的學者在運用證據(jù)理論和績效函數(shù)對公務員績效評價進行分析時假定了研究公務員管理中證據(jù)的必要性[2]；國外有學者對證據(jù)與公務員行為的關系[3]或者公務員與政府部門決策的關系[4]進行了研究?？偟膩碚f，國內(nèi)外的學者要么單純對公務員制度某個方面的完善進行研究，要么單純對證據(jù)問題進行研究，尚未見到有學者就公務員管理中政府機關與公務員兩者之間的證據(jù)問題進行專門、系統(tǒng)研究。

本文從法學視角，通過嫁接證據(jù)法學的相關理論，以公務員考核制度中的證據(jù)問題為切入口，提升出“內(nèi)部行政證據(jù)”概念，既期破解公務員制度面臨的現(xiàn)實困境與理論難題，又能豐富證據(jù)的外延與擴大證據(jù)學的研究視野。

二、內(nèi)部行政證據(jù)的界定

提出內(nèi)部行政證據(jù)概念面臨最致命的拷問是：內(nèi)部行政證據(jù)與法證據(jù)、行政訴訟證據(jù)是一種什么關系？是并列關系、交叉關系還是包容關系？能否把后者的理論直接移植過來？是否有必要確立內(nèi)部行政證據(jù)這類新型的證據(jù)？在解答這些疑惑之前，我們應先界定內(nèi)部行政證據(jù)，這是探討上述問題的邏輯起點。

1.使用“內(nèi)部行政證據(jù)”表述的理由

用“內(nèi)部行政證據(jù)”這樣一種表述來指稱公務員考核制度中證據(jù)的上位概念，而沒有采納“公務員管理中的證據(jù)”，是出于以下幾方面的考慮。第一，符合準確性要求。從字面文意上理解內(nèi)部行政證據(jù)不會造成太大的偏差，內(nèi)部行政證據(jù)與外部行政證據(jù)相對應，既有利于將該類證據(jù)的爭議主體限定為公務員與行政機關①在本文中，筆者用“政府機關”泛指所有的行政機關，用“用人機關”特指公務員所任職的行政機關。，也有利于將該類證據(jù)的時空條件限定在公務員管理中，進而與法證據(jù)相區(qū)別。第二，符合可理解性要求。行政法學上根據(jù)行政主體與相對人之間是基于行政隸屬關系還是行政管轄關系，將行政行為分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為[5]（P183），內(nèi)部行政行為已是一個為大家普遍接受的概念。在借鑒其核心特征的基礎上，我們對其加以改造并賦予其新的內(nèi)涵，有助于內(nèi)部行政證據(jù)概念的推廣。最后，符合簡潔性要求。盡管“公務員管理中的證據(jù)”的表述有助于限定證據(jù)的時空條件，但沒能揭示其與法證據(jù)的區(qū)別，兩者存在重合交叉之處。“內(nèi)部行政證據(jù)”則從該類證據(jù)的本質(zhì)著眼，用“行政”包容“公務員管理”，且用“內(nèi)部”加以限定，以示區(qū)別于法證據(jù)，表述更為準確、精煉。

2.內(nèi)部行政證據(jù)的定義

定義是指“對于一種事物的本質(zhì)特征或一個概念的內(nèi)涵和外延的確切而簡要的說明”[6]（P323）。所謂內(nèi)部行政證據(jù)，是指在公務員的管理中，證明與政府機關和公務員雙方主張有關的事實存在與否的根據(jù)。它涵蓋公務員管理涉及的證據(jù)問題，具體包括公務員錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退、退休、申訴控告、職位聘任等制度中的證據(jù)。如在考核過程中，公務員就德、能、勤、績、廉五方面符合考核標準的主張，負有向用人機關提出證據(jù)進行說服的義務；如果用人機關認為公務員提出的證據(jù)不足以證明其符合考核標準，那么，用人機關就負有提出證據(jù)證明該主張的義務。再如在決定給予公務員處分時，處分決定機關（任免機關或監(jiān)察機關）要對其主張是否給予處分以及給予何種處分的事實根據(jù)提出證據(jù)，公務員則對其主張免于處分或減輕處分的事實根據(jù)提出證據(jù)。值得說明的是，用“與政府機關和公務員雙方主張有關”來限定“事實”，除了體現(xiàn)上述內(nèi)部行政證據(jù)的本質(zhì)屬性外，還出于這樣的考慮：公務員管理涉及的主體一般只包括政府機關和公務員雙方，搭建雙方溝通之橋離不開言語行為的參與，而主張則是與公務員管理無關的言語被過濾后的有效意思表示。另外，舉證責任分配原則從一個側面也闡明了證據(jù)和主張之間是一種相輔相成的關系。

內(nèi)部行政證據(jù)包括以下幾層涵義：第一，內(nèi)部行政證據(jù)只出現(xiàn)在政府機關對公務員的管理中，不能逾越這個界限進入到司法訴訟領域。如果根據(jù)法律規(guī)定，那些出現(xiàn)在公務員管理中的證據(jù)有資格進入司法訴訟領域，只是因為沒有必要進入，那將被排除在內(nèi)部行政證據(jù)的范圍外。例如，如果將來行政訴訟法修改，涉及部分內(nèi)部行政行為的行政爭議被納入到行政訴訟受案范圍中，那么與這些行政爭議有關的證據(jù)就不再屬于內(nèi)部行政證據(jù)的范疇，而屬于法證據(jù)的范疇。第二，對內(nèi)部行政證據(jù)負有舉證責任的是政府機關和公務員雙方，雙方之間處于不對等的地位。一般來說，政府機關與公務員之間是一種管理者與被管理者的關系，前者處于強勢，后者處于弱勢。例如，如果公務員對用人機關作出的行政處分決定不服，只能向有關機關申請復核或者申訴?，F(xiàn)實中，鑒于受理機關與作出處分決定的用人機關之間存在工作上的特殊關系②根據(jù)《行政機關公務員處分條例》第三十九條、四十條的規(guī)定，有權作出行政處分的機關是任免機關和監(jiān)察機關；根據(jù)《公務員法》第九十條的規(guī)定，受理復核的機關是原處理機關，受理申訴的機關是同級公務員主管部門或者作出該行政處分的機關的上一級機關或監(jiān)察機關。，受理機關在對待作出處分的機關和受處分的公務員的態(tài)度上，很難做到一視同仁。換言之，作出處分決定的機關和受行政處分的公務員在法律上和事實上都處于不對等地位，這也是學界一直呼吁將影響公務員切身利益的行政處分納入行政訴訟受案范圍的主要原因之一。第三，對內(nèi)部行政證據(jù)具有最終認定權的是政府機關，而不是人民法院。這里所指的政府機關既包括公務員所任職的行政機關，也有可能包括其他有關的行政機關。如在用人機關對公務員作出行政處分的情形中，受理申訴的機關（同級公務員主管部門或者作出該行政處分的機關的上一級機關或監(jiān)察機關）對內(nèi)部行政證據(jù)享有最終的認定權。

3.內(nèi)部行政證據(jù)與法證據(jù)的區(qū)別

在界定內(nèi)部行政證據(jù)的內(nèi)涵之后，我們可以對內(nèi)部行政證據(jù)與法證據(jù)、行政訴訟證據(jù)作清晰的界分。從種屬關系的角度而言，證據(jù)學中的證據(jù)是上位概念，內(nèi)部行政證據(jù)與法證據(jù)是其下位概念，行政訴訟證據(jù)是法證據(jù)的子概念。從調(diào)整對象范圍寬窄的方面來講，證據(jù)學中的證據(jù)是涵蓋一切領域的證據(jù)；法證據(jù)是以訴訟領域為核心的法律領域中的證據(jù)；行政訴訟證據(jù)是行政訴訟領域中的證據(jù)。鑒于內(nèi)部行政證據(jù)與法證據(jù)是并列關系，且前者是在嫁接后者的基礎上提出的，因此，有必要對兩者的關系作進一步的區(qū)分。

第一，存在的場域不同。內(nèi)部行政證據(jù)具有封閉性的特點①如處理決定一般只在用人機關內(nèi)部進行公示，很少向社會公開。如《行政機關公務員處分條例》第三十九條第六款對處分決定公開范圍的規(guī)定：“（六）任免機關應當將處分決定以書面形式通知受處分的公務員本人，并在一定范圍內(nèi)宣布”。實踐中，這里所指的“公務員為”非領導成員公務員，“一定范圍”通常為用人機關內(nèi)部。，只能出現(xiàn)在政府機關公務員管理中，不能逾越這個界限進入到司法訴訟領域中，否則就屬于法證據(jù)的范疇，如聘任制公務員與用人機關之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的證據(jù)應歸屬于法證據(jù)而不屬于內(nèi)部行政證據(jù)②《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法（試行）》第五十九條：“聘任制公務員與用人機關之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的，可以自爭議發(fā)生之日起60日內(nèi)向有管轄權的人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執(zhí)行。”，即使該證據(jù)當前只出現(xiàn)在公務員管理中。法證據(jù)既可以出現(xiàn)在政府機關公務員管理中，也可以出現(xiàn)在以司法訴訟為核心展開的法律事務中。換言之，法證據(jù)如果出現(xiàn)在公務員管理中，它必須具有進入司法訴訟領域的資格和可能性。

第二，價值取向不同。效率是行政的生命，內(nèi)部行政證據(jù)在取證、舉證、補證、質(zhì)證、認證環(huán)節(jié)的價值取向選擇上，無疑應采取效率優(yōu)先、兼顧公正，這是由內(nèi)部行政證據(jù)的行政性所決定。而公正是司法的生命，法證據(jù)作為維護司法公正的基石，它在取證、舉證、補證、質(zhì)證、認證環(huán)節(jié)的價值取向選擇上，采取的是公正優(yōu)先、兼顧效率，這由法證據(jù)的合法性所決定。

第三，證明對象不同。內(nèi)部行政證據(jù)的證明對象是政府機關與公務員就管理爭議所提出的主張事實，解決該爭議不一定依據(jù)法律，可能只涉及到政策或內(nèi)部規(guī)則。具體而言，內(nèi)部行政證據(jù)的證明對象既包括法律性事實，如退休制度中達到法定年齡必須強制退休的事實；也包括政治性事實，如職務升降制度與工資福利保險制度中確定標準方面的事實。法證據(jù)的證明對象是案件事實或者與法律事務有關的事實，解決該爭議必定根據(jù)法律，即便有時涉及到政策或內(nèi)部規(guī)則，但也必須有法律明文規(guī)定的提示。質(zhì)言之，合法性一定是法證據(jù)的屬性，但不一定是內(nèi)部行政證據(jù)的屬性。

第四，主體地位不同。內(nèi)部行政證據(jù)涉及的主體限于政府機關和公務員雙方。在證據(jù)認定過程中，作為爭議主體的政府機關處于強勢地位，既是管理方又是證據(jù)認定方，而公務員處于弱勢地位，無法通過現(xiàn)有制度充分維護自己的權益。法證據(jù)涉及的主體比較多樣，司法訴訟程序中的參與主體至少包括訴訟當事人（包括第三人）、人民法院，其他非訴程序中的參與主體一般包括雙方當事人、居中裁決的第三方，如仲裁中的仲裁機構、調(diào)解中的調(diào)解員、行政復議中的復議機關等。在法證據(jù)認定過程中，雙方當事人在法律地位上處于平等地位，擁有最終認定權的主體是與爭議沒有利害關系的、中立的人民法院。

第五，認定依據(jù)不同。政府機關認定內(nèi)部行政證據(jù)的依據(jù)除了法律法規(guī)外，還包括政策、紀律、內(nèi)部規(guī)則等，幾種依據(jù)經(jīng)常交織在一起，有時法律法規(guī)作為主要的認定依據(jù)，有時政策、紀律、內(nèi)部規(guī)則作為主要的認定依據(jù)，而且它們在認定依據(jù)中所占的比重并沒有一個統(tǒng)一的標準，呈現(xiàn)錯綜復雜的特點。而法證據(jù)的認定依據(jù)與此不同，盡管人民法院認定法證據(jù)時需要考慮政策、紀律、內(nèi)部規(guī)則方面的因素，但它們都要讓位于法律法規(guī)，因為法律法規(guī)才是最權威的終極依據(jù)。

第六，審查重點與舉證責任分配不同。在認定內(nèi)部行政證據(jù)的過程中，與認定依據(jù)相適應，我們要重點審查證據(jù)的全面性，而不是合法性。之所以特別強調(diào)全面性，這與主體地位的不對等性密切相關。例如，用人機關有偏私的可能，既可能利用自己所處的強勢地位對公務員實施打擊報復，如在對公務員作出行政處分時，只提出和認定對公務員不利的證據(jù)；也有可能偏袒公務員，如在對公務員考核時，減少考核內(nèi)容或降低考核標準，從而達到提高公務員考核等次的偏私目的。在前一種情形下，公務員處于弱勢地位，如果內(nèi)部行政證據(jù)沒有全面性的要求，公務員將很難保障自己的權益；在后一種情形下，用人機關和公務員并不必然處于一種零和博弈的狀態(tài)，有可能出現(xiàn)互相抱團損害制度權威和國家公共利益的情形。另外，在舉證責任分配上，公務員與行政機關沒有統(tǒng)一的舉證規(guī)則可供遵循，有的遵循單向原則，用人機關單方負有提出證據(jù)和說服責任的義務，而公務員不負有舉證義務，如職務任免制度中公務員任職、免職方面的證據(jù)；有的遵循雙向原則，用人機關和公務員雙方都負有舉證責任義務，如懲戒制度中違法違紀行為確認方面的證據(jù)等。因此，我們要針對雙方主體地位不對等的特點，確立相應的證據(jù)規(guī)則保障最低公正的實現(xiàn)，如建立相關證據(jù)規(guī)則、直接言詞規(guī)則、全面展示規(guī)則、說理充分規(guī)則、內(nèi)部公示規(guī)則等。與內(nèi)部行政證據(jù)不同的是，在認定法證據(jù)的過程中，與認定依據(jù)相適應，我們要重點審查證據(jù)的合法性，在一定程度上確立非法證據(jù)排除規(guī)則；在舉證責任的分配上，民事訴訟舉證責任的一般原則是“誰主張、誰舉證”，行政訴訟舉證責任是“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，刑事訴訟舉證責任是“公訴案件中被告人有罪的舉證責任由人民檢察院承擔，自訴案件中被告人有罪的舉證責任由自訴人承擔”。

三、內(nèi)部行政證據(jù)概念提出的意義

追求公平正義是人類歷史上一個永恒的主題，有關公平正義方面的論著可謂汗牛充棟。在現(xiàn)代法治國家中，司法與公正如影隨形，司法是公平正義的守護神，是維護法治的最后一道防線。司法之所以公正、司法最終裁決原則之所以得以確立，一個重要理由在于司法以證據(jù)、證據(jù)規(guī)則為基石。“因為，本質(zhì)上說，任何案件的處理都是司法主體收集、審查、判斷和使用證據(jù)的活動，任何案件的公正處理，都是正確運用證據(jù)的結果”[7]。“以事實為依據(jù)”就是“以證據(jù)為依據(jù)”，證據(jù)是實現(xiàn)公平正義最基本的構成要素，沒有證據(jù)支撐的公平正義只不過是建在沙灘上的房子。因此，研究公務員管理中的證據(jù)是維護公務員合法權益的正義之舉。

1.拓寬了證據(jù)學研究對象的范圍，有利于大證據(jù)學的體系構建

在有關證據(jù)方面的論著中，絕大多數(shù)人將證據(jù)的外延限定在與法律相關的訴訟證據(jù)與非訴證據(jù)上，無意識地將證據(jù)學中的證據(jù)等同于法證據(jù)①如兩個影響力巨大的網(wǎng)絡百科中對證據(jù)的定義，“百度百科”中“證據(jù)是證明（案件）事實的依據(jù)，證據(jù)問題是訴訟的核心問題，全部訴訟活動實際上都是圍繞證據(jù)的搜集和運用進行”。“維基百科”中“證據(jù)是訴訟法上，用來確定當事人主張為真實的證明”。網(wǎng)絡搜索引擎對知識普及具有巨大的作用，參見黃沖：“近九成網(wǎng)友承認自己患上‘搜索依賴癥’”，《中國青年報》2012年1月5日第7版。。有學者看到現(xiàn)行證據(jù)學中證據(jù)外延的狹窄，提出了“大證據(jù)學”的概念，認為證據(jù)除了“法證據(jù)”以外，還包括“科技證據(jù)、軍事證據(jù)、歷史證據(jù)、社會證據(jù)和生活證據(jù)”等等，并闡述了建立“大證據(jù)學”的三點意義，即“為了給法證據(jù)學以及其他的部門證據(jù)學提供學理支持從而促其發(fā)展與深化；為了推動哲學、自然科學與社會科學關于事實認識學術的深入發(fā)展；為了普及證據(jù)學，使民眾養(yǎng)成一種對任何判斷注重根據(jù)的邏輯思想與客觀精神，同時養(yǎng)成更為合理的思維方式，從而提高社會的精神素養(yǎng)”[1]。內(nèi)部行政證據(jù)概念的提出，豐富了證據(jù)學的素材，拓寬了證據(jù)學的研究領域，進而有利于大證據(jù)學的體系構建。

2.奠定了公務員制度有效運行的基石，有利于客觀公正原則的具體實現(xiàn)

根據(jù)《考核規(guī)定》第十六條規(guī)定，“公務員年度考核的結果作為調(diào)整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)”。從該規(guī)定我們不難看出，考核制度的完善與否直接關系到職務變遷制度、工資制度、獎勵制度、培訓制度和辭退制度能否得到切實有效的實施。質(zhì)言之，考核制度是公務員其他制度運行的基礎與前提，因此分析內(nèi)部行政證據(jù)對考核制度的作用具有典型性、代表性，下面將以此為樣本來分析內(nèi)部行政證據(jù)對公務員制度運行的作用。

根據(jù)《考核規(guī)定》的有關規(guī)定，考核制度主要包括考核主體與考核對象、考核原則、考核方法、考核內(nèi)容和標準、考核程序、考核結果的使用等六部分。考核主體與考核對象范圍的劃定需考慮較多的政治因素②如考核主體范圍是界定需要考慮到“堅持黨的領導原則”，公務員范圍的界定需要考慮到我國原先的干部人事管理制度。，故從現(xiàn)實可行性方面出發(fā)，劃定其范圍不宜僅作理論應然層面、簡單的邏輯推理；考核原則和考核方法規(guī)定在總則部分，對考核制度起到整體上的統(tǒng)領作用；考核內(nèi)容和標準、考核程序、考核結果的使用規(guī)定在分則部分，受總則的指引。從《考核規(guī)定》內(nèi)容結構的安排方面可以看出，“考核方法處于總則部分”意味著其在整個考核制度中處于基礎地位，直接關系到分則部分制度的實現(xiàn)程度。換言之，基于總則與分則之間的統(tǒng)領關系，分析考核方法對考核制度的作用，在一定程度上也就闡釋了考核內(nèi)容和標準、考核程序、考核結果的使用規(guī)定對考核制度的作用。

循此分析邏輯，接下來需要論證的是內(nèi)部行政證據(jù)與考核原則、考核方法之間的關系。考核原則是客觀公正原則與注重實績原則，而內(nèi)部行政證據(jù)是實現(xiàn)客觀公正的必由之路；判定工作實績必須以證據(jù)為基礎，如此才能體現(xiàn)客觀公正。一言以蔽之，內(nèi)部行政證據(jù)是考核原則得到充分實現(xiàn)的重要保障?！犊己艘?guī)定》中規(guī)定了三種考核方法，即領導與群眾相結合、平時與定期相結合、定性與定量相結合。從三者的地位來看，前兩種是分別根據(jù)考核主體的范圍、考核時間的長短對考核方法作出的分類，但其具體的操作最終還是需要通過第三種考核方法來加以落實；即定性與定量相結合的方法是考核方法的具體運用，在三種考核方法中處于基礎性位置。通常而言，定性與定量的優(yōu)缺點都比較明顯，定性與主觀聯(lián)系比較緊密，優(yōu)點是便于從整體上進行評價，缺點是人為因素較多、主觀隨意性較大；定量與客觀聯(lián)系比較緊密，優(yōu)點是便于從微觀上進行量化客觀分析，缺點是不能形成整體評價，適用范圍有限。如何通過定性與定量相結合的方法實現(xiàn)客觀公正的目標？這是一個長期困擾理論界和實務界的難題，而破解這個難題的關鍵在于，考核方法必須引入內(nèi)部行政證據(jù)的概念及建立相應的證據(jù)規(guī)則。內(nèi)部行政證據(jù)概念的提出，既可以進一步增強和鞏固定量方法的基礎，因定量方法的具體運用必須以證據(jù)為基礎；也可以最大限度地減少定性方法自身帶來的主觀隨意性，即定性判斷不僅要有相應的證據(jù)予以支撐，而且這些證據(jù)要能形成一個完整的證據(jù)鏈，進而能夠充分證明定性判斷的合理性與可接受性。值得說明的是，考核方法是一個開放的體系，在公務員管理的實際運作中，政府機關雖然可以根據(jù)現(xiàn)實需要試行新的考核方法，但始終要以內(nèi)部行政證據(jù)為基礎。綜上，內(nèi)部行政證據(jù)是公務員考核制度乃至公務員制度有效運行的基石。

3.契合了權力制約的法律理念，有利于保障公務員的合法權益

美國大法官霍姆斯曾言，“法律的生命不在于邏輯，在于經(jīng)驗?！苯?jīng)驗現(xiàn)實是檢驗理論是否科學的標準，是推動理論發(fā)展的不竭動力?，F(xiàn)實中，公務員具有強勢與弱勢的雙面屬性。公務員在代表國家執(zhí)行公務時，相對于普通群眾具有強勢的一面，因有國家強制力作后盾；在公務員管理中，公務員相對于政府機關則具有弱勢的一面，如面對嚴重侵犯自身權益的行政處分，他們無法提起行政訴訟充分保護自己的合法權益。證據(jù)是公平正義的基石，內(nèi)部行政證據(jù)對于保護公務員的權利具有特別重要的意義。

根據(jù)政府機關對公務員負有義務的不同性質(zhì)，可以將公務員權利分為受益權利和不受侵害權利。所謂受益權利，是指公務員要求政府機關提供，并進而享有特定利益的權利，其實現(xiàn)需要政府機關采取相應的作為方式，如公務員受獎勵的權利離不開政府機關的給予行為。所謂不受侵犯權利，是指公務員享有的合法或正當權益，不受政府機關違法、不當行為的侵犯，如非因法定事由，非經(jīng)法定程序，公務員不得被辭退。受益權利意味著公務員現(xiàn)有權益的增加，不受侵害權利意味著公務員現(xiàn)有權利的減少。從法律規(guī)定與立法走向來看，《公務員法》第二章對于公務員的義務與權利作了明確的規(guī)定；《行政訴訟法》第十二條第三項規(guī)定將影響公務員權利義務關系的行政爭議排除在受案范圍之外；行政法學理論界目前的共識是應將影響公務員切身利益的重要權利的內(nèi)部行政行為納入到行政訴訟的受案范圍[5]（PP462-463）。我們不難推斷出，法學理論界關注的重點是公務員的實體權利與訴訟權利，對直接影響或間接影響公務員實體權利或訴訟權利實現(xiàn)的具體媒介——證據(jù)則完全沒有涉及，而證據(jù)恰恰是公務員實體權利與訴訟權利能否得到充分、及時、有效保障的基礎。概言之，內(nèi)部行政證據(jù)的提出有利于壓縮政府機關內(nèi)部管理的自由裁量空間，遏制或減少了政府機關的恣意行為，進而保障了公務員的合法權益。

結 語

總的來說，行政內(nèi)部證據(jù)在公務員管理中雖然經(jīng)常出現(xiàn)，在理論界卻長期遭到忽視，其重要原因是大多數(shù)人沒有深刻認識到行政內(nèi)部證據(jù)與法證據(jù)的區(qū)別。行政內(nèi)部證據(jù)概念的證成，有助于改變法證據(jù)一統(tǒng)天下的局面，為新型證據(jù)的“破繭”提供發(fā)展契機；有助于從全新的視角審視當前我國公務員制度運行過程中面臨的諸多現(xiàn)實困境和理論難題，為客觀公正原則的實現(xiàn)搭建堅實的橋梁；有助于對公務員管理中的證據(jù)規(guī)則展開研究，為具體制度的建構提供理論指導。

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徐偉（1981-），男，湖北天門人，中共湖北省委黨校講師，中南財經(jīng)政法大學憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生，主要研究公務員法學、行政法學。

D922.11

A

1671-7155(2012)06-0054-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2012.06.010

2012-09-18

（責任編輯 周吟吟）