河南省胸科醫(yī)院 劉珂河南省財政稅務高等?？茖W校 王春暉

我國檔案程序立法理念探討

河南省胸科醫(yī)院 劉珂
河南省財政稅務高等?？茖W校 王春暉

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）經(jīng)1987年第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，并于1988年1月1日起開始實行；1996年7月5日，《檔案法》在第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上經(jīng)修正后沿用至今。自該檔案法頒布后，我國逐步形成了以《檔案法》為主體的檔案法規(guī)體系，對我國的檔案事業(yè)起到了極大的指導和推動作用。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和依法治國基本方略的推行，我國現(xiàn)行檔案法的缺陷也逐漸暴露。如，由于我國屬于大陸法系，在傳統(tǒng)立法中有著明顯的“重實體、輕程序”的傾向，這種傾向在檔案立法方面體現(xiàn)明顯，一定程度上影響了檔案法的執(zhí)法力度和執(zhí)法效果。

如今，我國各項事業(yè)都在飛速發(fā)展，要想使檔案事業(yè)跟上時代發(fā)展的步伐，更好地為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)服務，就要求相關負責人更新思維，樹立程序立法的檔案立法理念，掃除檔案事業(yè)發(fā)展中的各項障礙。檔案程序立法理念要求樹立檔案實體法和檔案程序法并重的思想，并對檔案立法本身的程序給予更多的關注和相應的規(guī)范。檔案實體法主要指以規(guī)定和確認檔案工作中相關權利、義務及責任為主要內(nèi)容的法律；檔案程序法主要指以規(guī)定檔案工作中權力的實施、權利的實現(xiàn)以及責任和義務的履行的有關程序為主要內(nèi)容的法律。

一、我國“重實體、輕程序”立法傾向的淵源

1.我國的傳統(tǒng)法律文化和高度集權的政治體制是造成“重實體、輕程序”立法傾向的歷史原因。諸法合體是我國古代法治的重要特點，程序法一直沒有得到應有的重視。盡管我國古代也有不少關于法律程序的相關規(guī)定，如《禮記·五制》中關于殷代有關訴訟審判程序的描述，秦漢法律、唐代法律以及《宋刑統(tǒng)》、《明律》、《清律》中關于訴訟程序方面的規(guī)定等，但在一個君權至上的封建國家，制定這樣的法律程序并非為了維護民眾的權利，而是為了維護以君權為核心的國家權力。一方面，自漢代“罷黜百家，獨尊儒術”之后，儒家思想逐漸在社會意識形態(tài)中占據(jù)了統(tǒng)治地位，其倡導的“禮”成了人們的基本行為準則，這對程序法律的發(fā)展產(chǎn)生了極大的負面影響。如，儒家所倡導的“父子相隱”、

H K“德主刑輔”、“先德后刑”等觀念，主張禮法結合，以道德教化為主要手段來平息社會紛爭，并期望以此達到一種“無訟”的社會境界。這種無訟的傳統(tǒng)法律觀念嚴重阻礙了我國程序法的發(fā)展。另一方面，在我國封建社會高度集權的政治體制中，以皇帝為首的統(tǒng)治階級與普通老百姓之間的權力分配極不平衡。統(tǒng)治階級制定了包括訴訟程序在內(nèi)的一系列法律規(guī)章，只是為了維護統(tǒng)治階級的權力和統(tǒng)治地位，而不是為了維護司法的公正或廣大民眾的權利。正因如此，他們雖然制定了完備的訴訟程序法律，卻極力宣揚“無訟”觀念，并刻意營造無訟的社會環(huán)境，從而削弱社會權力對國家權力的監(jiān)督和制約，這就逐漸淡化了人們的程序立法意識，并最終導致重實體輕程序的立法理念的形成。

2.“程序工具主義”是加重我國“重實體、輕程序”立法傾向的重要因素?！吨袊蟀倏迫珪し▽W》中對程序法的解釋是：“凡規(guī)定實現(xiàn)實體法有關訴訟手續(xù)的法律為程序法，又稱訴訟法，如民事訴訟法、刑事訴訟法等?！薄斗▽W辭典》對其的解釋為:“程序法亦稱‘審判法’、‘訴訟法’、‘手續(xù)法’、‘助法’、‘實體法’的對稱?！庇纱丝梢?，我國法學界長期以來一直存在著把程序看作實體的附屬的傾向。這種把程序看作實體內(nèi)容的實現(xiàn)手段和工具的思路，在某種意義上說即“程序工具主義”。在這種觀念的支配下，人們會逐漸淡化程序法而僅注重實體法，甚至會在司法領域出現(xiàn)“只要案子沒辦錯，程序是否合法無所謂”的錯誤觀念。程序工具主義觀念的蔓延以及人們對該觀念的逐漸認同，會使“重實體、輕程序”的立法理念在我國司法界得到進一步加強。

3.計劃經(jīng)濟模式的殘留是“重實體、輕程序”立法傾向的又一影響因素。計劃經(jīng)濟的基本特征是經(jīng)濟與政治、生產(chǎn)組織與國家政權的一元化，政府掌握了對社會生活各個方面近乎無限的權力，行政權力、長官意志不僅可以逾越法律，甚至可以藉行政法的形式大行其道。計劃經(jīng)濟條件下奉行的是權力本位，而不重視保障行政相對人權利的相關法律程序?！稒n案法》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，后來雖經(jīng)修改，但仍然不可避免地受到時代的殘余影響。

二、“重實體、輕程序”立法理念在檔案立法中的體現(xiàn)

1.在《檔案法》中的體現(xiàn)?！稒n案法》共六章二十七條，其中實體規(guī)定與程序規(guī)定的比重懸殊。在這二十七項條款中，大部分是關于解決檔案行政管理的實體問題，如檔案工作機構的權限和職責，檔案管理相對人的權利與義務，檔案管理行為的條件和標準等，這類條款占到了全部條款的95%左右。而與實體規(guī)定相比，相應的程序規(guī)定很少，且一般都需要通過實施辦法或其他配套地方法規(guī)來實現(xiàn)。這樣的條款安排是不科學的，也有失偏頗，恰恰反映出我國檔案立法中“重實體、輕程序”的傾向。相比較而言，美國、法國等一些西方發(fā)達國家在檔案立法中就比較注重相應的程序規(guī)定，其程序規(guī)定在檔案法中占有相當比例，且在作出某些實體規(guī)定的同時往往也對相應的管理行為的程序加以規(guī)范，對管理行為的方式、步驟、時限、管理機關的程序義務、管理相對人的程序權利等問題都有相應規(guī)定。雖然這種差異是由不同國家的立法傳統(tǒng)、具體國情等因素的不同而共同造成的，但我國司法界應該客觀認識我國法律在程序法方面的缺陷，正確認識實體法和程序法的關系，并在今后給予程序立法足夠的重視。

2.在地方檔案法規(guī)中的體現(xiàn)?！稒n案法》及其實施辦法出臺后，我國各省、市、自治區(qū)和直轄市都陸續(xù)頒布了相應的地方檔案法規(guī)，以便對各地的具體檔案事務進行指導和規(guī)范，從而促進各地檔案事業(yè)的發(fā)展。在地方檔案法規(guī)中也存在著程序規(guī)定不足、缺乏可操作性的缺陷，這無疑阻礙了我國檔案事業(yè)的發(fā)展步伐。黑龍江大學的劉迎紅在其《我國地方檔案法規(guī)建設研究綜述》一文中指出，我國地方檔案法規(guī)的條文內(nèi)容規(guī)定偏原則性，可操作性不強，并總結了我國地方檔案法規(guī)建設方面存在的幾種傾向，其中之一就是“重立法，輕實施，進而具體表現(xiàn)為重法規(guī)實體規(guī)定，輕程序規(guī)定”。此外，吳化、譚必勇以及耿俊在其《我國檔案立法狀況調(diào)查分析》一文中也提到了這一問題，指出“在各地方法律法規(guī)中，只有10個檔案程序法規(guī)，如《江蘇省檔案局行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（蘇檔發(fā)[2005]3號）等。今后，檔案立法程序法、檔案行政程序法、檔案違法監(jiān)督程序法等要進一步完善”。我國地方檔案法規(guī)中重實體輕程序的傾向由此可見一斑，加強檔案程序立法應該引起業(yè)界人士的廣泛關注。

三、樹立檔案程序立法理念的重要意義

1.使檔案工作更好地適應市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟活動以市場為中心，強調(diào)市場主體的平等地位。在實體法中，對行政相對人的規(guī)定往往僅限于義務，權利規(guī)定則較欠缺；與之相反，對于行政主體的權利則缺乏限制。檔案法中也存在相似的問題，其對行政主體權利的界定很清晰，對其義務的界定則很模糊，同時對行政相對人的義務規(guī)定居多而權利規(guī)定較少。因此，只有樹立程序立法理念，加強檔案程序立法，才能通過對行政主體程序性的義務規(guī)定來增加行政相對人的權利，從而提高檔案行政相對人的地位，進而實現(xiàn)雙方地位的平等以及權利、義務的均衡。

2.更好地促進依法治檔工作。黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標，隨后，1999年全國人大第九屆常委會上又通過了相應的憲法修正案，標志著我國已經(jīng)通過根本法的形式把依法治國確定為國家的政治綱領，要求國家各項事業(yè)都要充分體現(xiàn)和維護法律的權威性。依法治檔是依法治國的必然要求，也是建設社會主義法治國家的重要舉措。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，完備而科學的檔案法是開展檔案執(zhí)法活動的首要前提；完善的檔案程序法有助于實體法的實施，能提高檔案執(zhí)法的效率，并促進執(zhí)法的良好效果。在檔案立法實踐中貫徹程序立法理念，可以有效地改變我國程序立法不足的現(xiàn)狀，促進實體法和程序法協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有助于構建一個科學的檔案法規(guī)體系，推動依法治檔工作。

3.更好地體現(xiàn)“以人為本”。“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，是和諧社會的本質(zhì)屬性。因此，在建設和諧社會實踐中，要充分尊重廣大人民的權利，充分體現(xiàn)廣大人民的利益。表現(xiàn)在立法實踐中，要求必須以實現(xiàn)廣大人民的權益為立法的根本價值目標，最大限度地體現(xiàn)和維護人民的利益。由于傳統(tǒng)的檔案立法重原則、義務要求等實體規(guī)定而缺乏相應的程序規(guī)范，使得檔案行政相對人的權利得不到保障。程序立法理念指導下的檔案立法要求檔案法對檔案行政主體的權力進行程序性的約束，對檔案行政相對人的程序利益加以具體規(guī)定，這就有助于廣大人民群眾各項檔案權益的充分實現(xiàn)，從而使我國的檔案事業(yè)更好地體現(xiàn)“以人為本”。

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