楊曉青，魏新科

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

論居民身份證功能的擴(kuò)展與公民隱私權(quán)的保護(hù)

楊曉青，魏新科

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

2011年新《居民身份證法》規(guī)定了采集指紋信息，將生物特征信息應(yīng)用于身份證制度。居民身份證功能擴(kuò)展與公民隱私權(quán)保護(hù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。第二代居民身份證采用了多項(xiàng)新技術(shù)，證件安全防偽性能有很大提高，使公民個(gè)人隱私得到更多保護(hù)。同時(shí)，公民將自己的身份信息提供給了國(guó)家，也就喪失了這部分隱私，隱私權(quán)的內(nèi)容和行使要受到一定的限制和制約。借鑒美國(guó)社會(huì)安全碼和香港智能身份證制度的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)盡快制定個(gè)人信息保護(hù)法及其配套法規(guī)，建立統(tǒng)一的公民身份信息保護(hù)機(jī)構(gòu)，在行政指導(dǎo)下規(guī)范使用身份證信息的行業(yè)自律，根據(jù)不同的泄露渠道確定相應(yīng)法律責(zé)任，發(fā)揮身份證信息保護(hù)中公民行使權(quán)利的作用，健全法律監(jiān)管，斬?cái)嗌矸葑C信息泄露的利益鏈條。

居民身份證;生物特征信息;隱私權(quán)

2011年10月29日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)居民身份證法〉的決定》。新的《居民身份證法》第3條第1款規(guī)定：居民身份證登記的項(xiàng)目包括姓名、性別、民族、出生日期、常駐戶口所在地住址、居民身份證號(hào)碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)。第3條第3款規(guī)定：公民申請(qǐng)領(lǐng)取、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浿讣y信息。這一規(guī)定引起了公眾對(duì)于生物特征信息的使用與公民隱私權(quán)保護(hù)的關(guān)系以及身份證功能多用途化利弊的討論。

一、居民身份證功能擴(kuò)展與公民隱私權(quán)保護(hù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系

1.居民身份證功能的擴(kuò)展。居民身份證是中國(guó)身份識(shí)別系統(tǒng)中發(fā)放范圍最廣泛、使用頻度最高的個(gè)人證件。1985年9月6日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，并發(fā)放第一代身份證。第一代居民身份證的作用可以總結(jié)為兩點(diǎn)：(1)對(duì)居民身份的證明作用。居民身份證并不是證明居民身份的唯一有效證件，但是在諸多身份證明的有效證件中，居民身份證出現(xiàn)的頻率最高，常常作為首選證件。(2)國(guó)家管理社會(huì)有效手段的作用。第一代居民身份證是對(duì)戶籍管理制度缺陷的彌補(bǔ)，重在加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，功能價(jià)值仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“約束”和“控制”。根據(jù)《居民身份證條例》的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)役軍人、武警，受到刑事處分的人和16歲以下的公民不發(fā)放居民身份證。因?yàn)樯鲜鋈惾后w分別由軍隊(duì)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)護(hù)人管理，從制度上將國(guó)家的人口分成了“身份證人口”和“非身份證人口”而分別管理。

2004年1月1日，《中華人民共和國(guó)居民身份證法》正式實(shí)施，同時(shí)推出了第二代居民身份證。第二代居民身份證進(jìn)一步擴(kuò)展了功能，主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)明確公民身份的權(quán)利地位?！毒用裆矸葑C法》第3條第2款規(guī)定：“公民身份證號(hào)碼是每個(gè)公民唯一的，終身不變的身份代碼?！鄙矸萏?hào)碼的唯一性標(biāo)志著每個(gè)公民的不可替代性和權(quán)利的不可被任意代表性，是對(duì)公民憲法地位與人格權(quán)利的肯定和鞏固。它體現(xiàn)著政府職能的轉(zhuǎn)變和服務(wù)行政的理念。(2)擴(kuò)展了社會(huì)管理的積極能動(dòng)作用。由于科技的進(jìn)步，第二代居民身份證使用了IC卡技術(shù)。公安部實(shí)施了“金盾工程”建設(shè)，將公民身份信息存入證件芯片，使整個(gè)身份證系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。通過“二代證”建立了“全國(guó)人口信息系統(tǒng)”，能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，并可與民航、司法、民政、社保、海關(guān)、銀行及保險(xiǎn)等部門實(shí)現(xiàn)信息共享。(3)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上快速查詢，提高工作效率。沒有快捷有效的驗(yàn)證身份證真?zhèn)蔚氖侄?，就?huì)讓犯罪分子有機(jī)可乘。90%以上預(yù)謀詐騙者的手機(jī)號(hào)碼、銀行賬號(hào)是用假身份證登記的。而社會(huì)上也有一部分人出于不正當(dāng)?shù)哪康模桃怆[瞞自己真實(shí)的身份信息，以至于造成相關(guān)單位和公民的重大損失?，F(xiàn)在公安部與中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通聯(lián)合推出的“全國(guó)公民身份信息核查服務(wù)”，經(jīng)營(yíng)單位或公民發(fā)送一條短信息就可以核查單位員工或客戶所提供身份證號(hào)碼和照片的真?zhèn)?僅有公安機(jī)關(guān)在辦理業(yè)務(wù)時(shí)可以使用公民身份信息查詢服務(wù))。網(wǎng)上快速查詢特別在打擊跨區(qū)域犯罪方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，身份證號(hào)碼的唯一性和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)性相結(jié)合的網(wǎng)上追逃，使得犯罪分子更加無(wú)所遁形。(4)身份證登記制度在民事和金融領(lǐng)域定紛止?fàn)幏矫姘l(fā)揮了重要作用。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，往往造成許多財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不清的情況，容易引起糾紛。身份證登記制度起到了很好的確權(quán)作用，為確定和查找財(cái)產(chǎn)關(guān)系主體提供了一定的保障。(5)2011年新《居民身份證法》規(guī)定了指紋信息的采集。將生物特征信息應(yīng)用于身份證制度，對(duì)防止和打擊犯罪，是一次革命性的進(jìn)步。國(guó)家機(jī)關(guān)以及金融、通訊、交通、教育、醫(yī)療、社保、住房、保險(xiǎn)等單位可以通過“機(jī)讀”落實(shí)實(shí)名制，快速、準(zhǔn)確地進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)證公民身份，有效防范冒用他人居民身份證及偽造、擅自變更居民身份證等違法犯罪行為的發(fā)生。同時(shí)，有助于各行政管理部門的網(wǎng)絡(luò)互查，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)家安全。

2.居民身份證功能擴(kuò)展對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。隱私權(quán)是公民享有的私生活安寧與私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)［1］。私人信息秘密包括私人的生理隱私、身體隱私、健康隱私、財(cái)產(chǎn)隱私、家庭隱私、基因隱私、通訊(信)隱私、談話隱私、個(gè)人經(jīng)歷隱私等。隱私權(quán)固有的涵義還有公民對(duì)自己私密信息的控制權(quán)。身份證上所記載的事項(xiàng)中，只有住址、公民身份號(hào)碼和指紋信息可以劃歸到隱私的范疇。雖然身份證上所記載的公民信息只是公民隱私的小部分，但身份證上的信息卻與公民的經(jīng)濟(jì)利益有著密切聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隱私權(quán)越來(lái)越多地體現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)的屬性。私密信息本身就是有價(jià)值的，可以作為新聞報(bào)道、文學(xué)作品的素材對(duì)他人披露或進(jìn)行加工處理;大量的個(gè)人信息可以構(gòu)成數(shù)據(jù)庫(kù)，具有很大的商業(yè)價(jià)值;獲得他人的信用狀況、金融信貸信息、商業(yè)關(guān)系、資產(chǎn)狀況等隱私可帶來(lái)交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的降低。而隱私權(quán)遭到不法侵害，權(quán)利人享有的財(cái)產(chǎn)利益必然遭到損失。法律保護(hù)隱私權(quán)有助于維護(hù)公民的個(gè)人尊嚴(yán)，保障個(gè)性和人格的發(fā)展;有助于體現(xiàn)對(duì)于他人的尊重，建立良好的人際關(guān)系;有助于保護(hù)公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益;有助于維護(hù)社會(huì)公共秩序和公共道德，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

中國(guó)居民身份證制度是以保護(hù)公民的隱私權(quán)為宗旨的，因此，居民身份證制度同公民隱私權(quán)保護(hù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。中國(guó)居民身份證功能擴(kuò)展演進(jìn)的過程本身就是對(duì)公民隱私權(quán)不斷加強(qiáng)保護(hù)的過程。改革開放后中國(guó)人口遷徙量大增，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位介紹信、證明信等被大量偽造，這種局面既給國(guó)家的社會(huì)管理帶來(lái)困難，更直接侵犯了公民的權(quán)益，尤其是隱私權(quán)。第一代居民身份證由于科技含量低，較容易被偽造，且不能聯(lián)網(wǎng)。隨著居民身份證功能的擴(kuò)展，國(guó)家依靠科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不斷提高身份證的防偽能力，以防止公民身份信息的泄露。得益于信息技術(shù)的進(jìn)步，使得中國(guó)公民個(gè)人信息隱私得到保護(hù)成為可能。

第二代居民身份證采用了多項(xiàng)新技術(shù)，使證件安全防偽性能大大提高。(1)證件采用非接觸式IC卡芯片作為“機(jī)讀”存儲(chǔ)器;芯片存儲(chǔ)容量大，寫入的信息可劃分安全等級(jí)，分區(qū)存儲(chǔ)，按照管理需要授權(quán)讀寫，也可以將可變動(dòng)的信息(如住址)追加寫入;芯片和電路線圈在證卡內(nèi)封裝，能夠保證證件在各種環(huán)境下正常使用，不易受破壞。(2)證件芯片采用數(shù)字防偽措施，用于機(jī)讀信息的防偽，將持證人的相片圖像和登記項(xiàng)目?jī)?nèi)容等數(shù)字化后采用密碼技術(shù)加密，存入機(jī)讀芯片;芯片使用特定的邏輯加密算法，機(jī)讀芯片與讀寫機(jī)具也采用可以互相認(rèn)讀的密鑰算法，可在證件進(jìn)行機(jī)讀時(shí)完成證件與機(jī)具的相互認(rèn)證和機(jī)讀信息的安全性確認(rèn)，通過密碼技術(shù)與每個(gè)持證公民的數(shù)字身份信息相結(jié)合，可以有效地防止偽造證件或篡改證件信息內(nèi)容。(3)證件表面采用了定向光變色防偽膜和印刷防偽技術(shù)，實(shí)施了嚴(yán)密的數(shù)字防偽和表面物理防偽相結(jié)合的模式，證件信息的采集和傳輸采用數(shù)碼照相和計(jì)算機(jī)技術(shù)，證件制作和生產(chǎn)管理采用計(jì)算機(jī)監(jiān)控，可以嚴(yán)密內(nèi)部管理，有利于證件制發(fā)、使用中的安全管理，增強(qiáng)防偽功能。從IC卡到指紋識(shí)別技術(shù)的發(fā)展，使得偽造居民身份證越來(lái)越困難，違法分子即使偽造了身份證也難以使用。

生物特征信息就其性質(zhì)來(lái)講屬于個(gè)人隱私，其特點(diǎn)是生物特征信息專屬于某一特定的人。比如指紋，每個(gè)人的指紋信息不一樣，就連雙胞胎指紋也有區(qū)別。正是這種專屬性決定了生物特征信息的私密性。生物特征信息不同于身份證號(hào)碼，從隱私權(quán)的角度講生物特征的專屬權(quán)就是隱私權(quán)。因此，身份證采納指紋信息在理論上講確實(shí)在一定程度上將公民的隱私權(quán)置于較為不利的處境。但是在實(shí)際應(yīng)用中，由于采用了先進(jìn)的防偽技術(shù)，在居民身份證中登記的指紋信息，是數(shù)字化的指紋特點(diǎn)，不能還原成指紋圖像，因此，能夠有效保護(hù)公民指紋信息的安全。另外，第二代居民身份證中使用的專用芯片在設(shè)計(jì)定型時(shí)已經(jīng)預(yù)留了指紋信息存儲(chǔ)區(qū)，增加指紋信息不必更換證件樣式和芯片。所以，公民的隱私權(quán)是處于較好的保障之中。新《居民身份證法》將公民的指紋納入采集的信息，看似使得公民的個(gè)人隱私有受到侵害之虞，但這樣做降低了身份證被偽造的可能性，反而使公民的隱私權(quán)得到更好的保護(hù)。

3.居民身份證功能對(duì)公民隱私權(quán)的限制。達(dá)到法定年齡的公民有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)提供個(gè)人的相關(guān)信息并辦理居民身份證。公民將自己的身份信息提供給了國(guó)家，也就喪失了這部分隱私，二者形成了對(duì)立的關(guān)系。然而，保護(hù)公民的隱私權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家的責(zé)任，法律的制定和制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以保護(hù)或不侵犯公民的隱私權(quán)為出發(fā)點(diǎn)。因此，國(guó)家對(duì)社會(huì)管理同對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)還存在相統(tǒng)一的關(guān)系。對(duì)隱私的限制并不意味著公民喪失隱私權(quán)，公民將自己的身份信息提供給了國(guó)家，喪失了隱私，并不意味著其喪失了受到法律保護(hù)隱私的權(quán)利［2］。

同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，隱私權(quán)的內(nèi)容和行使要受到一定的限制和制約。隱私權(quán)的限制主要是保護(hù)國(guó)家安全、國(guó)家利益、公共利益和公序良俗的需要。除了上述四點(diǎn)原因外，隱私權(quán)還要受到歷史傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗等事實(shí)上的限制。結(jié)合中國(guó)社會(huì)的普遍心理，出生日期應(yīng)該不被認(rèn)為是隱私。雖然很多人認(rèn)為出生日期或年齡在西方國(guó)家被視為不能被輕易暴露的隱私，而中國(guó)社會(huì)一般認(rèn)為這些信息的泄露不會(huì)造成損失。身份證制度是中國(guó)基于社會(huì)管理的需要對(duì)公民身份信息等隱私的強(qiáng)制性采集，社會(huì)管理的最終目的是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、有序、和諧的發(fā)展，其維護(hù)的是公共利益。為此，公民應(yīng)當(dāng)放棄自己的一部分隱私。

4.中國(guó)居民身份證制度對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)存在的問題。筆者認(rèn)為，中國(guó)居民身份證制度存在的問題主要有：(1)缺乏控制公民身份信息泄露風(fēng)險(xiǎn)的制度和機(jī)構(gòu)。中國(guó)尚未建立統(tǒng)一的公民身份信息保護(hù)制度和機(jī)構(gòu)。隨著居民身份證功能的擴(kuò)展，可進(jìn)行身份登記的國(guó)家機(jī)關(guān)和單位的數(shù)量逐漸增多，如沒有配套的防止信息泄露的法律制度和機(jī)構(gòu)，就會(huì)增加公民個(gè)人身份信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。(2)對(duì)丟失身份證的人救濟(jì)措施不到位。拾得身份證的人可能會(huì)不慎(過失)上交給警方，但也有可能會(huì)不慎(過失)將丟失者的身份信息泄露出去。遺憾的是《居民身份證法》并沒有就這種情況作出規(guī)定。《刑法》第253條第4款規(guī)定的是“非法獲取公民個(gè)人信息罪”，筆者認(rèn)為，此處的“非法獲取”不應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋。因此這種情形下，身份證丟失人只能依據(jù)民事法律關(guān)系尋求救濟(jì)，現(xiàn)實(shí)中往往得不到救濟(jì)。(3)存入的信息量還不夠多。居民身份證制度在國(guó)家對(duì)社會(huì)管理中還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用，通過IC卡技術(shù)，還應(yīng)當(dāng)存入更多的信息。以婚姻信息為例，有人認(rèn)為婚姻信息屬于個(gè)人隱私。然而，婚姻信息越來(lái)越關(guān)涉到社會(huì)的秩序與安全，雖然婚姻信息在民政部已經(jīng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，婚姻登記時(shí)不會(huì)存在問題，但是在社會(huì)中由于當(dāng)事人一方刻意隱瞞已婚的事實(shí)，導(dǎo)致了很多以夫妻名義同居的生活糾紛。另外，未經(jīng)配偶同意，夫妻一方擅自處分夫妻共同財(cái)產(chǎn)，善意第三人無(wú)從得知當(dāng)事人的婚姻信息而與其達(dá)成交易，導(dǎo)致夫妻另一方受到損失。如果居民身份證中存入了婚姻信息，將對(duì)交易安全、家庭和睦和社會(huì)公序良俗的建設(shè)大有裨益。

二、美國(guó)社會(huì)安全碼和香港智能身份證制度的經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)社會(huì)安全碼制度及其對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。在美國(guó)，社會(huì)安全碼(Social Security Number簡(jiǎn)稱SSN)是由美國(guó)安全管理局(Social Security Administration簡(jiǎn)稱SSA)應(yīng)美國(guó)公民、在美國(guó)有永久居住權(quán)的居民和臨時(shí)工作的居民(temporary working residents)申請(qǐng)而簽發(fā)的由九位數(shù)字組成的號(hào)碼。1935年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《社會(huì)安全法》，規(guī)定一個(gè)美國(guó)公民終生擁有唯一的一個(gè)社會(huì)安全碼。起初這項(xiàng)制度被用于追蹤個(gè)人收入的目的(income tracking purposes)和作為納稅活動(dòng)的憑證(社會(huì)安全在當(dāng)時(shí)是普遍險(xiǎn)種)。1962年，美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署(IRS)宣布將使用社會(huì)安全碼作為納稅人識(shí)別標(biāo)志。

美國(guó)人使用SSN辦理納稅、退稅、貸款、開立賬戶、辦理信用卡、入學(xué)、參軍、就醫(yī)、購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)等事務(wù)。只要把某個(gè)人的社會(huì)安全號(hào)碼輸入全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的專門系統(tǒng)，有關(guān)他的所有背景材料都一覽無(wú)余，不但包括年齡、性別、出生日期這些自然狀況，而且包括教育背景、工作經(jīng)歷、稅務(wù)、保險(xiǎn)、銀行信用狀況、有無(wú)犯罪記錄等。如果某個(gè)人曾經(jīng)有過不良納稅記錄或犯罪記錄，這個(gè)記錄就將永遠(yuǎn)伴隨著他，無(wú)論他到哪個(gè)州，無(wú)論是找工作還是開公司，都會(huì)四處碰壁。

社會(huì)安全號(hào)碼給美國(guó)人帶來(lái)方便的同時(shí)在防止商業(yè)欺詐、維持市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮著巨大的作用。在美國(guó)經(jīng)商，很少有人膽敢制造、銷售假冒偽劣產(chǎn)品或者進(jìn)行欺詐活動(dòng)。因?yàn)橐坏÷叮袨槿瞬粌H會(huì)受到法律制裁，而且會(huì)遭到行業(yè)協(xié)會(huì)在網(wǎng)上公布，從此不會(huì)獲得別人的信任，也就無(wú)法在行業(yè)中立足，代價(jià)非常大。美國(guó)的商業(yè)道德和社會(huì)風(fēng)氣，在很大程度上是得益于社會(huì)安全號(hào)碼系統(tǒng)對(duì)個(gè)人信譽(yù)的記錄作用。

美國(guó)社會(huì)安全碼儲(chǔ)存了大量的個(gè)人信息，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)使得竊取個(gè)人信息更加便利，如不加以保護(hù)將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。對(duì)此，美國(guó)主要采取政府指導(dǎo)下行業(yè)自律的保護(hù)模式。這種模式主要有兩類：一是“建設(shè)性行業(yè)指導(dǎo)”，即為行業(yè)內(nèi)成員提供網(wǎng)絡(luò)隱私保護(hù)的廣為接受的指導(dǎo)建議，這種指導(dǎo)不監(jiān)督成員的遵守情況也不制裁違反行業(yè)指導(dǎo)的行為。二是“網(wǎng)絡(luò)隱私認(rèn)證計(jì)劃”，這是私人行業(yè)實(shí)體為保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私而采取的一種自律形式。它要求許可張貼隱私認(rèn)證標(biāo)示的網(wǎng)站必須遵守網(wǎng)上在線收集、利用個(gè)人信息的行為規(guī)則，并接受某種形式的監(jiān)督管理［3］。自律模式在保護(hù)隱私權(quán)的過程中起到了一定的作用，但由于沒有強(qiáng)制力的監(jiān)管和受到高額利潤(rùn)的驅(qū)使，很多企業(yè)并沒有很好的對(duì)客戶信息進(jìn)行保護(hù)。2005年6月18日，美國(guó)由于信息安全漏洞發(fā)生黑客竊取4 000多萬(wàn)信用卡賬戶的事件，這起“身份盜竊”案嚴(yán)重?cái)_亂了美國(guó)的市場(chǎng)秩序，挫傷了消費(fèi)者的市場(chǎng)信心。于是，美國(guó)政府在2005年緊急通過了《信息保護(hù)和安全法》、《防止身份盜用法》、《網(wǎng)上隱私保護(hù)法》、《消費(fèi)者隱私保護(hù)法》、《反網(wǎng)絡(luò)欺詐法》和《社會(huì)安全號(hào)碼保護(hù)法》等一系列法案來(lái)應(yīng)對(duì)公民個(gè)人信息泄露的問題，此后“身份盜竊”事件發(fā)生率有所降低。

2.香港智能身份證制度及其對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。自1949年以來(lái)，香港政府發(fā)放了第一代身份證、塑封身份證、第一代電腦身份證、第二代電腦身份證。2003年隨著香港政府新一輪身份證換領(lǐng)計(jì)劃的展開，第二代電腦身份證逐漸被第三代電腦身份證(智能身份證)取代。香港特區(qū)政府將具有多用途功能的智能卡加入身份證。此卡除了方便辦理出入境事務(wù)外，最突出的特征是還可作為電子平臺(tái)，辦理與出入境無(wú)關(guān)的事宜。如電子證書、圖書證、駕駛執(zhí)照等。

香港智能身份證并沒有導(dǎo)致美國(guó)似的大規(guī)?！吧矸荼I竊”事件，原因是香港建立了專門機(jī)構(gòu)——個(gè)人資料私隱專員公署來(lái)監(jiān)管個(gè)人信息的使用。個(gè)人資料私隱專員公署是一個(gè)獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)，旨在保障市民的個(gè)人資料不受侵犯，確保社會(huì)各界切實(shí)遵從《個(gè)人資料(私隱)條例》規(guī)定。香港還專門立法規(guī)制管理促銷電子信息。特區(qū)政府制定的《非應(yīng)邀電子信息條例》規(guī)定，促銷電子郵件、錄音電話、手機(jī)短信等要注明來(lái)源，并提供“拒絕接收”選項(xiàng)供市民選擇。不愿接收信息的用戶可將電話號(hào)碼登記在冊(cè)，所有電信運(yùn)營(yíng)商不能向其發(fā)信息。若有促銷商違反規(guī)定，最高可被罰款50萬(wàn)港元。為提高香港市民的個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)，個(gè)人資料私隱專員公署還經(jīng)常舉辦講座，制定一系列有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的教育及推廣策略。該署還不斷檢討完善《個(gè)人資料(私隱)條例》，僅2011年上半年就制定了50多項(xiàng)修訂建議，全方位擴(kuò)大保障私隱范圍。

三、中國(guó)居民身份證功能擴(kuò)展中應(yīng)加強(qiáng)公民隱私權(quán)保護(hù)的具體措施

借鑒美國(guó)和香港及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，既要保證身份證功能的逐步擴(kuò)展，又要加強(qiáng)公民隱私權(quán)的保護(hù)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取如下措施。

1.完善保護(hù)公民個(gè)人信息的立法。保護(hù)公民身份信息的首要措施就是加強(qiáng)立法。國(guó)家應(yīng)當(dāng)以立法的形式專門保護(hù)個(gè)人身份信息。首先，應(yīng)當(dāng)盡快制定個(gè)人信息保護(hù)的綜合立法，即《個(gè)人信息保護(hù)法》以確定個(gè)人信息保護(hù)的基本方針和應(yīng)采取的措施，明確國(guó)家和地方機(jī)關(guān)及公共團(tuán)體的責(zé)任和義務(wù)，以及處理、使用個(gè)人信息的業(yè)者的義務(wù)等。在世界范圍內(nèi)，美國(guó)于1974年通過了《隱私權(quán)法》，歐盟于1995年制定《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》，中國(guó)香港地區(qū)在1996年制定《個(gè)人資料私隱條例》。中國(guó)于2005年已有《個(gè)人信息保護(hù)法(專家意見稿)》，應(yīng)當(dāng)盡快由立法機(jī)關(guān)經(jīng)修改形成法律案，列入立法議程進(jìn)行審議，制定成法律并正式實(shí)施。其次，要完善特殊行業(yè)的特別立法以補(bǔ)充綜合立法，重點(diǎn)在金融、通訊、醫(yī)療、教育、社保、交通、住房等保存了大量個(gè)人身份信息的領(lǐng)域采取專門立法的形式保護(hù)個(gè)人信息。在專門立法方面，中國(guó)可以借鑒美國(guó)《信息保護(hù)和安全法》、《防止身份盜用法》、《網(wǎng)上隱私保護(hù)法》、《消費(fèi)者隱私保護(hù)法》、《反網(wǎng)絡(luò)欺詐法》、《社會(huì)安全號(hào)碼保護(hù)法》和香港《個(gè)人資料(私隱)條例》等一系列法規(guī)的立法經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有相關(guān)法律制度，協(xié)調(diào)民法、刑法和行政法，加強(qiáng)對(duì)公民身份信息的保護(hù)。

2.建立統(tǒng)一的公民身份信息保護(hù)機(jī)構(gòu)，在行政指導(dǎo)下規(guī)范行業(yè)自律。雖然美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們行業(yè)自律有很多自身的缺陷，如沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有力的法律的支撐和易受到利益的驅(qū)動(dòng)等。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，仍然應(yīng)當(dāng)盡可能地依靠市場(chǎng)解決相應(yīng)的問題，避免對(duì)市場(chǎng)造成不適當(dāng)?shù)南拗?。因此，行業(yè)自律仍然是補(bǔ)充法律制度不足的有效手段。完善行業(yè)自律要有獨(dú)立第三方的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，包括評(píng)估機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制和制裁機(jī)制，保障行業(yè)自律的公信力和執(zhí)行力。

行業(yè)自律必須在政府的行政指導(dǎo)下進(jìn)行。在這方面，可以借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，在政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管全社會(huì)對(duì)公民個(gè)人信息的使用，保障公民的個(gè)人資料不受侵犯。行政指導(dǎo)背后是國(guó)家的強(qiáng)制力，可以有效地約束行業(yè)自律，使其克服自身受利益驅(qū)動(dòng)性等不足，從而使其健康發(fā)展。

3.根據(jù)不同的泄露渠道確定相應(yīng)法律責(zé)任。公民身份信息的采集、登記和存儲(chǔ)及有關(guān)機(jī)關(guān)、單位的使用和披露，必須遵守法定的程序，不得超越法定的職權(quán)和逾越法定界限。要既發(fā)揮身份證制度的功能又保障公民隱私權(quán)，重點(diǎn)是找到公民個(gè)人信息泄露的渠道并落實(shí)相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)。

身份證信息泄露的第一種渠道就是持有人自己丟失。這種情況丟失者和拾得人有不同的責(zé)任。公民自己弄丟了身份證，不代表其身份證信息就不受保護(hù)了。公安部門應(yīng)制作居民已掛失身份證及再次申領(lǐng)身份證的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，供全國(guó)公安、執(zhí)法部門查詢，以保護(hù)遺失身份證公民的個(gè)人信息和人身、財(cái)產(chǎn)的安全。拾得人如故意將丟失者的身份信息泄露出去造成損害的，應(yīng)當(dāng)按照刑法第253條第3款“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”追究刑事責(zé)任，情節(jié)較輕的也應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，賠償損失。

身份證信息泄露的第二種渠道是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員或金融、通訊、醫(yī)療、教育、社保、交通、住房等保存了大量個(gè)人身份信息的單位的工作人員，泄露在履行職責(zé)或者提供服務(wù)的過程中獲得的記載于居民身份證的個(gè)人信息。國(guó)家機(jī)關(guān)和上述單位的工作人員依法負(fù)有保密義務(wù)和不得違背目的而使用公民個(gè)人身份信息的義務(wù)，如故意將公民的身份信息泄露出去造成損害的，應(yīng)當(dāng)按照刑法第253條第3款“出售、非法提供公民個(gè)人信息罪”追究刑事責(zé)任，情節(jié)較輕的也應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，賠償損失。中國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。對(duì)于重大的公民信息泄露的事件，有關(guān)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人和單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

身份證信息泄露的第三種渠道就是網(wǎng)絡(luò)犯罪。隨著信息化的發(fā)展，中國(guó)網(wǎng)民的數(shù)量已居世界第一。人們的交流方式越來(lái)越依賴網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)詐騙事件也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。犯罪的主要手段是利用計(jì)算機(jī)病毒套取受害人身份證信息。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)詐騙，國(guó)家應(yīng)加大打擊力度，及時(shí)偵破、及時(shí)審判，堅(jiān)決懲治違法犯罪分子。

4.發(fā)揮身份證信息保護(hù)中公民行使權(quán)利的作用。首先，公民有知情權(quán)和選擇權(quán)，即政府部門和其他單位在合法收集公民身份證信息前，應(yīng)當(dāng)告知該公民在使用中會(huì)存在個(gè)人信息被侵害的風(fēng)險(xiǎn)，提醒公民提高個(gè)人信息保護(hù)的自我防范意識(shí)。除非涉及國(guó)家或公共利益，公民有權(quán)選擇提交個(gè)人身份證信息或者不提交個(gè)人身份證信息。其次，公民有權(quán)知悉身份證信息的用途并監(jiān)督個(gè)人身份證信息的使用，確保這些信息以正當(dāng)程序被用于正當(dāng)?shù)哪康?，而不?huì)被非法泄露和出賣。再次，確保公民享有對(duì)自己身份證個(gè)人信息的控制權(quán)。一旦出現(xiàn)信息使用單位、身份證拾得人泄露或其他不當(dāng)使用的情況，公民得以隨時(shí)請(qǐng)求補(bǔ)正或請(qǐng)求予以刪除，并可要求保有信息的機(jī)關(guān)和單位提供便利，直至追究相關(guān)單位及其責(zé)任人的法律責(zé)任。

5.健全法律監(jiān)管，斬?cái)嗌矸葑C信息泄露的利益鏈條。居民身份信息泄漏事件之所以屢禁不止，很重要的一個(gè)原因就是在事件背后有著一條以居民身份信息和其他個(gè)人資料為交易標(biāo)的物的巨大利益鏈。利益鏈的中間環(huán)節(jié)就是掌握著大量的公民身份信息的機(jī)關(guān)和單位。欲斬?cái)噙@條利益鏈，首先，應(yīng)當(dāng)封鎖非法交易平臺(tái)。公民身份信息的交易主要通過互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)信息來(lái)進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管，屏蔽相關(guān)網(wǎng)站，查處犯罪窩點(diǎn)和犯罪分子。其次，加大對(duì)參與公民個(gè)人信息交易單位的處罰力度，還要對(duì)其主要負(fù)責(zé)人加以懲處。再次，要加強(qiáng)金融、通訊、醫(yī)療、教育、社保、交通、住房等等單位的行業(yè)自律建設(shè)。法律的責(zé)罰只是事后的救濟(jì)，這些單位承負(fù)著公眾的信任，應(yīng)當(dāng)自建身份信息使用監(jiān)管系統(tǒng)，在行使公眾委托的權(quán)利過程中，及時(shí)切斷利益鏈，形成政府監(jiān)管、單位自我監(jiān)管、單位間互相監(jiān)督和良性競(jìng)爭(zhēng)的局面。

綜上所述，我們應(yīng)該堅(jiān)持既運(yùn)用科學(xué)技術(shù)完善身份證制度，又重視對(duì)公民隱私權(quán)的保障。政府必須承擔(dān)起責(zé)任，完善中國(guó)的身份證法律制度，更好地發(fā)揮身份證多方面的作用，為國(guó)家和社會(huì)有序穩(wěn)定的發(fā)展和增加公民的福祉創(chuàng)造條件。

［1］張新寶.隱私權(quán)的法律保護(hù)［M］.北京：群眾出版社，2004：21.

［2］王利明.人格權(quán)法研究［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：606.

［3］郎慶斌，孫毅，楊莉.個(gè)人信息保護(hù)概論［M］.北京：人民出版社，2008：80.

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A

1007－4937(2012)04－0091－05

2012－03－16

楊曉青(1955－)，女，山東昌邑人，教授，法學(xué)博士，從事法理學(xué)及行政法學(xué)研究;魏新科(1987－)，男，山東平原人，碩士研究生，從事行政法學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕