王琦

（國家海洋信息中心天津 300171）

淺析英國應(yīng)對海平面上升的舉措與對我國的借鑒意義

王琦

（國家海洋信息中心天津 300171）

英國制定了一系列的法律、政策和行動方案積極應(yīng)對氣候變化引發(fā)的海平面上升。我國本著對國際社會負(fù)責(zé)的態(tài)度制定了相應(yīng)的法律、政策以應(yīng)對氣候變化，并已取得可喜的成果，但在應(yīng)對氣候變化的道路上仍面臨挑戰(zhàn)。英國應(yīng)對海平面上升的一系列舉措對我國具有一定的借鑒意義。

海平面上升；氣候變化；政策；預(yù)測

氣候變化導(dǎo)致災(zāi)害性氣候事件頻發(fā)，冰川和積雪融化加速，水資源分布失衡，生物多樣性受到威脅。氣候變化還引起海平面上升，沿海地區(qū)遭受洪澇、風(fēng)暴等自然災(zāi)害影響更為嚴(yán)重，小島嶼國家和沿海低洼地帶甚至面臨被淹沒的威脅，海洋酸化和珊瑚白化等一系列惡果。由于氣候變化的影響不可避免，包括英國在內(nèi)的一些國家制定了適應(yīng)氣候變化的國家戰(zhàn)略，以趨利避害，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)《衛(wèi)報(bào)》2012年3月7日報(bào)道，氣候變化導(dǎo)致海平面上升，英國19處核設(shè)施所在地中有12處在現(xiàn)在或不久的將來面臨被淹、海岸侵蝕的危險(xiǎn)。對此，英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部發(fā)言人稱，“相關(guān)運(yùn)營者已經(jīng)意識到這種危險(xiǎn)，正在采取必要的保護(hù)措施。”英國政府一直以來都很關(guān)注海平面上升所帶來的威脅，并積極對相關(guān)問題開展研究，采取相應(yīng)措施。

根據(jù)英國國會科學(xué)與技術(shù)辦公室2010年9月發(fā)布的報(bào)告，海平面上升受一系列物理過程控制，與氣候變化有關(guān)。由英國DEFRA和環(huán)境署支持的“海岸線管理計(jì)劃”為英國海岸線的沿海變化和風(fēng)險(xiǎn)管理制定了長期的規(guī)劃。

1 海平面變化及對英國的影響

從衛(wèi)星和地面儀器檢潮儀所獲得的數(shù)據(jù)中看出，海平面在過去20～30年的上升速度大于20世紀(jì)的平均水平。逐漸增加的溫室氣體排放可能加劇了氣候變化速率和海平面的上升速度。

海平面上升給英國帶來的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的。因沿海洪災(zāi)和海水侵蝕而處于危險(xiǎn)的大部分區(qū)域位于英格蘭東部和南部的地勢低洼地區(qū)。據(jù)估計(jì)，有30%的英國和威爾士人口居住在海岸10 km以內(nèi)。有價(jià)值1 200億英鎊的基礎(chǔ)設(shè)施和資源因沿海洪災(zāi)而面臨危險(xiǎn)，另有100億英鎊的損失風(fēng)險(xiǎn)來自沿海侵蝕。隨著海平面上升，洪水防御提供的保護(hù)級別將有所降低，使更多的土地受到潛在的洪水威脅。

2 英國制定的相關(guān)政策與法律

2008年7月，英國政府發(fā)布了適應(yīng)氣候變化的行動框架——《適應(yīng)英國的氣候變化》，將政府開展的工作和的公共部門的適應(yīng)行動聯(lián)合起來，闡明了政府適應(yīng)計(jì)劃，促進(jìn)政府適應(yīng)工作向前發(fā)展。

2008年11月26日，英國率先頒布了應(yīng)對氣候變化的專項(xiàng)立法《氣候變化法》。該法確定英國溫室氣體的減排目標(biāo)，確立碳預(yù)算制度、報(bào)告制度、碳排放交易制度，規(guī)定了適應(yīng)氣候變化的措施，明確了廢物減量化和再循環(huán)利用的財(cái)政刺激計(jì)劃，創(chuàng)設(shè)了應(yīng)對氣候變化的專門機(jī)構(gòu)——?dú)夂蜃兓瘑T會等。迄今，英國是歐盟成員國中唯一制定專門《氣候變化法》的國家。

2009年7月15日，英國政府正式發(fā)布名為《英國低碳轉(zhuǎn)換計(jì)劃》的國家戰(zhàn)略文件白皮書，提出到2020年將碳排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少34%。其內(nèi)容涉及能源、工業(yè)、交通和住房等多個(gè)方面，綜合考慮了能源安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和適應(yīng)氣候變化等多方面內(nèi)容，是對氣候變化挑戰(zhàn)的有力回應(yīng)。

鑒于目前建設(shè)和維護(hù)海防所需成本，政府資金已不能支持一些地方的防御。為了幫助降低這種風(fēng)險(xiǎn)，目前正在研究鼓勵(lì)和發(fā)展地方資金用于防范洪水和海水入浸的措施。DEFRA努力為那些因海岸侵蝕而面臨財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)的房主提供6 000英鎊的海岸侵蝕援助款。

3 海平面上升預(yù)測中的不確定性與英國的“高++方案”

由于被用于進(jìn)行第四次評估報(bào)告中的氣候變化預(yù)測的物理模型存在不確定性，政府間氣候變化工作組為每種排放情形指定了基于模型的海平面上升范圍。英國南極調(diào)查局發(fā)起的歐盟“冰至?！庇?jì)劃正在研究氣候變化對于冰層、冰蓋和高山冰川的影響以及對海平面上升的潛在影響。

最近公布的半經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ皖A(yù)測出的海平面上升值比第四次評估報(bào)告提出的預(yù)測值更高，如果溫室氣體排放量繼續(xù)上升，那么全球平均海平面在下一世紀(jì)的變化將超過1 m或更多。雖然這類預(yù)測的上限值“高度不明確而且很不可能”但他們有助于設(shè)定沿海適應(yīng)計(jì)劃的上限，而目前用于未來海平面上升預(yù)測的物理模型不能提供全面的預(yù)測。半經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，如英國氣候預(yù)測報(bào)告中提到的“高++方案”，已用在英國周邊的各種海岸線管理計(jì)劃中。

“高++方案”中的海平面上升預(yù)測是基于歷史氣候記錄和冰川流速的最大估值?！案?+方案”是由《英國氣候預(yù)測報(bào)告》提出實(shí)施的一種針對英國周邊海平面上升的低概率、高影響度的預(yù)測方案?！案?+方案”已被用于研究海平面上升可能帶來的最壞結(jié)果。該方案專門用于沿海管理應(yīng)急規(guī)劃。“泰晤士河口2100”項(xiàng)目目前利用“高++方案”來設(shè)定所研究的海平面上升范圍限值。

“高++方案”有別于IPCC關(guān)于未來氣候和海平面上升的報(bào)告，該報(bào)告依據(jù)的是物理建模。“高++方案”得出在下個(gè)世紀(jì)，英國周邊海平面上升的上限值為1.9 m。該模型描述的海平面上升值比IPCC第四次評估報(bào)告提出的預(yù)測值高很多，該報(bào)告提出了0.6 m的上限值。

4 英國的海岸線管理計(jì)劃

雖然第一代海岸線管理計(jì)劃旨在提高公眾對于海岸線變化的認(rèn)識，并利用和評估沿海洪水和侵蝕風(fēng)險(xiǎn)管理的新方法，但沒有直接考慮海平面上升。目前，由于預(yù)測了因氣候變化而造成的海平面上升，第二代海岸線管理計(jì)劃已開始將海平面上升預(yù)測納入海防長期計(jì)劃中?！疤┪钍亢涌?100”項(xiàng)目是英國環(huán)境署所領(lǐng)導(dǎo)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目，項(xiàng)目的設(shè)立是為了保護(hù)倫敦和泰晤士感潮河段。該項(xiàng)目呼吁制定適應(yīng)性計(jì)劃，以保護(hù)應(yīng)對所預(yù)計(jì)的海平面上升1.9 m高度以及來自泰晤士河及其支流的北海風(fēng)暴潮等變化。

海岸線管理計(jì)劃已經(jīng)針對泰晤士河不同河段制定了不同的洪水管理方法。該計(jì)劃針對短期（2010—2035年）、中期（2035—2070年）和長期（2070—2100年）不同的氣候情況。從這一過程中，已確定臨界時(shí)間來指明何時(shí)需要做出決定，以便為海平面和氣候變化做出充分的時(shí)間準(zhǔn)備。該計(jì)劃還提出了應(yīng)對極端情況的詳細(xì)建議。

5 海岸自適應(yīng)辦法

為應(yīng)對海平面的變化，英國正在研究海岸洪水和侵蝕風(fēng)險(xiǎn)管理自適應(yīng)方法。此外，海岸帶管理正在經(jīng)歷方向和政策的改變，從硬防御轉(zhuǎn)向更加可持續(xù)性的方法。針對沿海變化的現(xiàn)行政策的關(guān)鍵目標(biāo)包括：確保政策是以最新的科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，評估沿海地區(qū)新發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保沿海發(fā)展能提供可持續(xù)的社會和經(jīng)濟(jì)效益，確保岸線具有長期“可持續(xù)性”。

英國環(huán)境署有責(zé)任依據(jù)2010年的《洪水和水資源管理法》制定洪水和沿海風(fēng)險(xiǎn)管理國家戰(zhàn)略。為了保持最先進(jìn)的沿海管理規(guī)劃，環(huán)境署研究美國、法國、荷蘭和澳大利亞所采取的最佳的海岸適應(yīng)國際辦法。國際上的自適應(yīng)戰(zhàn)略簡述如下：

美國：一系列的沿海適應(yīng)性辦法，沒有制定普遍的長遠(yuǎn)規(guī)劃戰(zhàn)略。

法國：令評估后認(rèn)為值得干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域中的地產(chǎn)進(jìn)行法定的但非強(qiáng)制性的搬遷協(xié)助。

荷蘭：考慮到海平面上升所帶來的處于風(fēng)險(xiǎn)的土地比例，已經(jīng)制定了適應(yīng)沿海國家戰(zhàn)略。政府將不會為處于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的新發(fā)展項(xiàng)目提供保護(hù)。

澳大利亞：依據(jù)適應(yīng)性和準(zhǔn)入要求，對處于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域中的產(chǎn)業(yè)實(shí)行自愿購買程序。

英國還不具備可補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)行政策。地方當(dāng)局和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“探路者”計(jì)劃針對的是英國的海岸變化。英國環(huán)境署和DEFRA為地方政府提供專業(yè)技術(shù)知識和資金來發(fā)展適應(yīng)其海岸線的管理計(jì)劃。

6 我國應(yīng)對氣候變化的工作進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)

有研究表明，氣候變化已對中國產(chǎn)生了一定的影響，造成了沿海海平面上升、西北冰川面積減少等問題，對中國生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生了重要影響。

6.1 工作進(jìn)展

我國將積極應(yīng)對氣候變化作為關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大議題，并將其作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的長期規(guī)劃。作為履行《氣候公約》的一項(xiàng)重要義務(wù)，中國政府特制定2011年《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，明確了中國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、政策與行動措施。

“十一五”期間，中國通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源提高能效、增加碳匯等多種途徑控制溫室氣體排放，取得了顯著成效。中國還加強(qiáng)氣候變化科學(xué)研究和影響評估，提高重點(diǎn)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力，減輕了氣候變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活的不利影響。中國制定或修訂《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《水土保持法》、《海島保護(hù)法》等相關(guān)法律，開展了應(yīng)對氣候變化立法前期研究工作；制定并實(shí)施《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》；出臺一系列重大政策性文件，發(fā)布《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》等重要文件。建立并完善國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)展和改革委員會歸口管理、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、各地方各行業(yè)廣泛參與的應(yīng)對氣候變化管理體制和工作機(jī)制。提高科技和政策研究水平，加強(qiáng)氣候變化教育培訓(xùn)，能力建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。

6.2 面臨的挑戰(zhàn)

6.2.1 氣候條件差，生態(tài)環(huán)境脆弱

與北美和西歐相比，中國大部分地區(qū)的氣溫季節(jié)變化幅度比同緯度地區(qū)劇烈，為維持比較適宜的室內(nèi)溫度，需要消耗更多的能源。中國氣象災(zāi)害頻發(fā)，受災(zāi)人口眾多。此外，中國生態(tài)環(huán)境脆弱，易受海平面上升帶來的不利影響。

6.2.2 能源結(jié)構(gòu)以煤為主

中國的一次能源結(jié)構(gòu)以煤為主，天然氣、水電、核電、風(fēng)能、太陽能等所占比重較少。由于煤炭消費(fèi)比重較大，造成中國能源消費(fèi)的二氧化碳排放強(qiáng)度也相對較高。

6.2.3 人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低

中國人口數(shù)量大，人均能源消費(fèi)水平處于比較低的水平。地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距也較大。中國的脫貧問題還未解決，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善民生的任務(wù)十分艱巨。

6.2.4 中國沿海地區(qū)應(yīng)對氣候變化的能力薄弱

沿海是中國人口稠密、經(jīng)濟(jì)活動最為活躍的地區(qū)，中國沿海地區(qū)大多地勢低平，極易遭受因海平面上升帶來的各種海洋災(zāi)害威脅。目前中國海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測能力明顯不足，沿岸防潮工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，抵抗海洋災(zāi)害的能力較弱，對于應(yīng)對由于海平面上升引起的海岸侵蝕、海水入侵、土壤鹽漬化、河口海水倒灌等問題存在現(xiàn)實(shí)困難。

7 英國的舉措對我國的啟示

7.1 建立、健全相關(guān)法律法規(guī)

根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國海域使用管理法》等相應(yīng)的法律法規(guī)，結(jié)合沿海各地區(qū)的特點(diǎn)，制定區(qū)域管理?xiàng)l例或?qū)嵤┘?xì)則。

7.2 加強(qiáng)海洋環(huán)境的監(jiān)測和預(yù)警能力

增設(shè)沿海和島嶼的觀測網(wǎng)點(diǎn)，建設(shè)現(xiàn)代化觀測系統(tǒng)，提高對海洋環(huán)境的航空遙感、遙測能力，提高應(yīng)對海平面變化的監(jiān)視監(jiān)測能力。建立沿海災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)警基礎(chǔ)保障能力，加強(qiáng)業(yè)務(wù)化預(yù)警系統(tǒng)能力和預(yù)警產(chǎn)

品的制作與分發(fā)能力。

7.3 強(qiáng)化應(yīng)對海平面上升的適應(yīng)性對策

加強(qiáng)應(yīng)對海平面上升的適應(yīng)性策略的深入、具體的研究。提高沿海城市和重大工程設(shè)施的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，提高港口碼頭設(shè)計(jì)標(biāo)高，調(diào)整排水口的底高。大力營造沿海防護(hù)林，建立一個(gè)多林種、多層次、多功能的防護(hù)林工程體系。

7.4 加強(qiáng)海岸帶管理

建立合理的海岸帶綜合管理制度、綜合決策機(jī)制以及行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)處理海岸帶開發(fā)和保護(hù)行動中出現(xiàn)的各種問題，建立綜合管理示范區(qū)。

7.5 加強(qiáng)科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)

加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)技術(shù)研發(fā)，降低海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，加大對相關(guān)專業(yè)與管理人才的培養(yǎng)，建立起一支高水平的科研隊(duì)伍，建立氣候變化影響評估科技支撐平臺，力爭在適應(yīng)技術(shù)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。進(jìn)一步提升自主創(chuàng)新能力，瞄準(zhǔn)國際先進(jìn)水平，結(jié)合實(shí)際情況，開展技術(shù)攻關(guān)，形成一批成果。

7.6 開展國際合作，趕超世界先進(jìn)水平

積極尋求應(yīng)對氣侯變化方面的國際合作與交流，把握應(yīng)對氣候變化的最新態(tài)勢。積極開展技術(shù)轉(zhuǎn)移、資金引進(jìn)、能力建設(shè)等方面的合作，與有關(guān)國際組織和國家建立節(jié)能環(huán)保合作機(jī)制，不斷拓寬國際合作的領(lǐng)域和范圍。

8 結(jié)語

氣候變化是當(dāng)今國際社會普遍關(guān)注的全球性問題，已經(jīng)成為各國未來經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展中的重要影響因素，應(yīng)對氣候變化是當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心任務(wù)。我國在應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程中，還有很艱巨的道路要走，未來還將繼續(xù)為全球氣候工作做出貢獻(xiàn)。

2012-08-15