和麗萍 盧云濤 陳異暉

（云南省環(huán)境科學(xué)研究院，云南 昆明 650034）

環(huán)境影響評價作為國家環(huán)保政策的重要制度、作為市場準入的重要門檻、作為宏觀調(diào)控的重要抓手，在促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。環(huán)評文件編制與審批需要在一系列法規(guī)及政策體系框架下進行，具有政策性強、涉及面廣的特點。

1 環(huán)評文件編制與審批面臨諸多政策性制約因素

1.1 產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)文件規(guī)定制約項目環(huán)評文件的編制與審批

能源類中的煤炭、水電、火電項目，工業(yè)類中的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、造紙與紙制品業(yè)、有色金屬采選業(yè)、石油加工、煉焦業(yè)等建設(shè)項目，可能存在與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》以及《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施<促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定>的決定》以及《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》等政策的相符性問題。

1.2 與項目相關(guān)的規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行不到位

“十二五”專項規(guī)劃環(huán)評的進展狀況將影響到項目環(huán)評審批。環(huán)境保護部文件《關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹〈規(guī)劃環(huán)境影響評價條例〉加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（環(huán)發(fā)［2009］96 號）及云南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強環(huán)境影響評價管理工作的通知（云政辦發(fā)［2007］160號）中明確規(guī)定：按照規(guī)定需要開展規(guī)劃環(huán)評而未開展的，不予受理其規(guī)劃中建設(shè)項目的環(huán)評文件。因此，如果工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等專項規(guī)劃的規(guī)劃環(huán)評不及時開展，將影響已列入這些規(guī)劃的項目環(huán)評的審批。

部分建設(shè)項目環(huán)評與相關(guān)規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的相符性存在問題。建設(shè)項目環(huán)評需要充分地與“一地、三域、十個專項規(guī)劃”及其規(guī)劃環(huán)評相銜接，詳細地分析建設(shè)項目與這些規(guī)劃的相符性。在環(huán)評編制過程中，會發(fā)現(xiàn)以下情況：（1）項目建設(shè)內(nèi)容與以上相關(guān)規(guī)劃不相符；（2）專項規(guī)劃提出有些項目及其建設(shè)內(nèi)容、選址等與現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策不相符；（3）有些項目所在區(qū)域、流域、工業(yè)園區(qū)等未編制規(guī)劃環(huán)評，或者編制的規(guī)劃環(huán)評文件未經(jīng)環(huán)境主管部門的審查，導(dǎo)致項目無法審批。例如，項目選址在工業(yè)園區(qū)，可是沒有工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告，需要等待規(guī)劃環(huán)評編制與審查意見以后，建設(shè)項目環(huán)評再根據(jù)規(guī)劃環(huán)評及其審查意見繼續(xù)進行。

1.3 我省主要污染物總量控制指標緊缺制約項目環(huán)評文件的審批

總量控制指標不能滿足審批要求?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》中明確規(guī)定，規(guī)劃實施區(qū)域的重點污染物排放總量超過國家或者地方規(guī)定的總量控制指標的，應(yīng)當暫停審批該規(guī)劃實施區(qū)域內(nèi)新增該重點污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)評文件。建設(shè)單位在報送建設(shè)項目環(huán)評文件時，必須向有審批權(quán)的環(huán)保部門提交該建設(shè)項目主要污染物排放總量核定文件，作為該項目環(huán)保審批的前置條件。

我省各州市的污染物總量控制指標分配不平衡，在建設(shè)項目的環(huán)評工作中，經(jīng)常會出現(xiàn)項目所在地區(qū)的污染物排放總量指標已經(jīng)飽和，沒有可排污的總量。項目建設(shè)單位或建設(shè)單位又不能提交新增排污總量的指標來源證明材料，同樣會拖延項目環(huán)評文件的審批時間，甚至?xí)和徟?/p>

1.4 國家關(guān)于行業(yè)準入條件的相關(guān)規(guī)定制約環(huán)評文件審批

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，工業(yè)項目必須建設(shè)在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，但有些項目不符合當?shù)毓I(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與定位，而不能入住工業(yè)園區(qū)，影響項目環(huán)評文件的審批。另外，國家目前發(fā)布了多晶硅、磷銨、鐵合金、焦化、水泥、鉛鋅、鋁、銅冶煉、電石等行業(yè)準入條件，從項目建設(shè)條件和生產(chǎn)布局、生產(chǎn)規(guī)模與技術(shù)設(shè)備、資源回收利用及能耗、環(huán)境保護等方面，對項目的行業(yè)準入作出明確規(guī)定，作為有關(guān)部門在對建設(shè)項目審批、核準、備案管理、土地審批、環(huán)境影響評價、信貸融資、生產(chǎn)許可、產(chǎn)品質(zhì)量認證等工作中要以本準入條件為依據(jù)。工業(yè)類項目環(huán)評可能會因項目與相關(guān)行業(yè)準入條件的相符性，制約環(huán)評文件的審批。

1.5 項目選址（線）涉及敏感區(qū)及敏感目標帶來的問題

項目選址涉及敏感區(qū)，對環(huán)評文件編制與審批要求較高?，F(xiàn)行的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》比以往的更加強調(diào)建設(shè)項目所處環(huán)境的敏感性，建設(shè)項目是否涉及環(huán)境敏感區(qū)，直接關(guān)系其環(huán)境影響評價的類型，關(guān)系到建設(shè)單位在人力物力上的投入，關(guān)系到項目環(huán)評文件編制的難度及工作周期要求，關(guān)系到項目環(huán)評是否能獲得行政審批。按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中關(guān)于環(huán)境敏感區(qū)的定義，項目環(huán)評一般需要重點關(guān)注的環(huán)境敏感區(qū)為集中式飲用水水源地、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)等。鐵路、公路、電網(wǎng)引水工程、水電等項目，工程選址需要考慮投資成本而環(huán)境敏感區(qū)的分布不因人的意志為轉(zhuǎn)移而存在，可能會涉及以上環(huán)境敏感區(qū)，將成為建設(shè)項目環(huán)評文件編制、評估與審批的難點之一。

項目選址（線）及調(diào)整導(dǎo)致環(huán)評工作難度增大、周期延長。按照項目環(huán)評的技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范，項目選址（線）不得位于自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)以及集中式飲用水水源區(qū)；位于自然保護區(qū)的試驗區(qū)的，項目選址必須取得自然保護區(qū)管理部門的同意；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)只能涉及與旅游相關(guān)的行業(yè)。項目環(huán)評文件編制過程中，發(fā)現(xiàn)工程可研中提出的項目選址涉及環(huán)境敏感區(qū)，或是項目場（廠）址衛(wèi)生防護距離或大氣環(huán)境防護距離范圍內(nèi)，有常住人群。為滿足環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范中關(guān)于敏感區(qū)及防護距離的相關(guān)要求，需要求建設(shè)單位重新選擇場（廠）址。然而，項目選址受地形地貌的影響較大，綜合考慮建設(shè)條件、建設(shè)費用、經(jīng)營費用、運輸費用、安全條件及環(huán)境影響等因素，項目可供選擇的場（廠）址非常有限。因此，重新選定一個場址的難度較大，需要與重新考慮是否符合國家和地區(qū)規(guī)劃、是否符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多方面因素；工程可研報告也還必須對選址進行修改，由此耗費較長時間，從而影響到環(huán)評文件編制及審批的總體進度。

部分項目的搬遷方案制定與落實耗費大量時間與精力。按照工業(yè)企業(yè)衛(wèi)生防護距離標準、行業(yè)準入條件及大氣環(huán)境防護距離標準、噪聲防護距離標準，防護距離內(nèi)不能有常住人群；如果項目選址受限，防護距離內(nèi)有常住人群的，則需對常住人群進行搬遷，另外對水電開發(fā)項目的淹沒區(qū)內(nèi)的人群也必須進行搬遷。因此，項目環(huán)評階段可能涉及項目影響區(qū)范圍內(nèi)的人群搬遷問題，建設(shè)單位在環(huán)評文件技術(shù)評估階段、環(huán)評文件審批階段，均必須將搬遷方案作為環(huán)評文件的附件報送評估機構(gòu)及審批部門。人群搬遷不僅需要投資較大，而且還涉及社會影響問題，需要落實搬遷投資、搬遷補償、遷入地等，由項目所在地政府負責(zé)協(xié)調(diào)解決才能順利完成，因此需要耗費大量時間，由此也是環(huán)評文件編制階段的工作難點之一，需要耗費大量時間與精力，因此可能會影響環(huán)境文件編制的進度。

2 提前解決與項目環(huán)評相關(guān)的政策性制約因素

2.1 按照相關(guān)政策及準入條件對重點建設(shè)項目進行篩選優(yōu)化

重點建設(shè)項目必須嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境準入條件。按照相關(guān)規(guī)定，項目環(huán)評文件審批部門只能審批符合國務(wù)院《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》（國發(fā)［2005］40 號）及國家發(fā)展改革委員會令第40號《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》鼓勵類建設(shè)項目，不得審批屬于限制類的新建項目、淘汰類建設(shè)項目、國家明令淘汰或禁止建設(shè)的項目、列入國務(wù)院清理整頓范圍的項目等環(huán)評文件。

因此，在項目立項階段，建議重點建設(shè)項目投資主管部門按照國家相關(guān)政策，對建設(shè)項目集群庫中的項目進一步進行篩選優(yōu)化，并建議重點關(guān)注以下項目類型與相關(guān)政策與文件的相符性，具體為：能源類中的煤炭、水電、火電項目，工業(yè)類中的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、造紙與紙制品業(yè)、有色金屬采選業(yè)、石油加工、煉焦業(yè)。

2.2 規(guī)劃先導(dǎo)，切實做好“十二五”規(guī)劃環(huán)評的管理與落實工作

落實建設(shè)項目與規(guī)劃的相符性。按照相關(guān)規(guī)定，需要開展規(guī)劃環(huán)評而未開展的，不予受理其規(guī)劃中建設(shè)項目的環(huán)評文件；已經(jīng)進行環(huán)評的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的環(huán)評結(jié)論應(yīng)當作為建設(shè)項目環(huán)評的重要依據(jù)，其包含的建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容可以適當簡化。綜合交通、能源、工業(yè)、社會事業(yè)、城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)流通、生態(tài)環(huán)保、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息化、口岸聯(lián)檢設(shè)施建設(shè)、資源循環(huán)利用等項目類型，需要落實與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等專項規(guī)劃的相符性。

啟動專項規(guī)劃環(huán)評的編制與審查工作建議環(huán)保部門根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的要求，對照《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（環(huán)發(fā)〔2004〕98 號），會同有關(guān)部門對 “十二五”規(guī)劃的編制任務(wù)做一次梳理，進一步明確“十二五”時期開展環(huán)評的規(guī)劃具體目錄。建議環(huán)保部門盡快督促規(guī)劃審批部門委托編制環(huán)境影響評價報告書，盡快通過環(huán)保部門組織的專家審查，為建設(shè)項目決策以及開展可研、環(huán)評等前期工作提供依據(jù)。

各級政府應(yīng)發(fā)揮在推動規(guī)劃環(huán)評中的重要作用。應(yīng)積極響應(yīng)和落實《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，著力開展規(guī)劃環(huán)評工作：一是進一步提高各級政府的規(guī)劃環(huán)評意識；二是根據(jù)形勢發(fā)展對環(huán)保工作的新要求，有必要進一步加強規(guī)劃環(huán)評的強制性、規(guī)范性，明確環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評工作開展中的監(jiān)管、監(jiān)督職能，各級環(huán)保部門要及時開展規(guī)劃環(huán)評的具體組織工作，應(yīng)盡快出臺規(guī)劃環(huán)評實施相關(guān)細則，逐步理順對規(guī)劃環(huán)評的管理程序；三是要適時抓好典型，有關(guān)政府和環(huán)保部門，可以通過抓典型來宣傳環(huán)評制度，推動環(huán)評法的實施，好的典型要大力表彰，對于違反法律、拒絕規(guī)劃環(huán)評或者在評價以及審批工作中弄虛作假的，要依法懲處。

2.3 積極落實項目主要污染物總量控制指標

環(huán)評審批部門要嚴格執(zhí)行主要污染物總量控制制度。節(jié)能減排是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要手段，環(huán)評是從源頭控制污染總量的重要抓手、是新增污染的“控制閘”。在環(huán)評審批中，要嚴格總量控制制度，把“十二五”期間的主要污染物（化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放總量作為審批的必備條件，凡是主要污染物排放總量超過本地區(qū)總量控制指標的，當?shù)乇仨毥M織編制并實施該區(qū)域環(huán)境綜合整治和總量削減計劃，建設(shè)項目所增加的排放指標，原則上要在本地區(qū)內(nèi)解決；凡是建設(shè)單位申報新、改、擴建項目的新增排放指標，主要應(yīng)從“上大關(guān)小、以新代老、區(qū)域削減”等方面解決，即可以通過建設(shè)單位實施淘汰落后產(chǎn)能、對原有污染源進行綜合治理等途徑來解決，也可以通過本地區(qū)實施各種區(qū)域削減措施來解決。

優(yōu)先保障重點建設(shè)項目主要污染物排放指標。根據(jù)全省環(huán)境容量和國家下達的“十二五”期間主要污染物減排任務(wù)需要，提出年度重點建設(shè)項目環(huán)境容量可承受的消耗指標。本著“自我平衡”的原則，自行解決重點建設(shè)項目的污染物總量指標，并負責(zé)在年度工作中組織落實相應(yīng)減排措施，依法淘汰、關(guān)閉落后生產(chǎn)設(shè)施和產(chǎn)能，對已經(jīng)達標排放但不能滿足環(huán)境總量要求的企業(yè)實施深度治理，為重點建設(shè)項目建設(shè)騰出環(huán)境容量。環(huán)保部門應(yīng)加強對省重點建設(shè)項目建設(shè)的跟蹤管理，加強環(huán)境監(jiān)管，落實減排措施，切實保障省重點建設(shè)項目環(huán)境總量指標的需要。

嘗試采取主要污染物排污權(quán)交易措施。排污權(quán)交易是一種環(huán)境管理手段，它是指權(quán)利人在符合法律規(guī)定的條件下向環(huán)境排放污染物的權(quán)利，并允許這種權(quán)利有償轉(zhuǎn)讓，從而實現(xiàn)環(huán)境容量使用權(quán)的收益權(quán)能，對污染物的排放進行控制。通常由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標，并評估該區(qū)域的環(huán)境容量，然后推算出污染物的最大允許排放量，將此排放量分割成若干等份的排放量，每一份即排污權(quán)。

2.4 科學(xué)做好建設(shè)項目選址（線），努力避開環(huán)境敏感區(qū)

項目選址（線）必須避開國家禁止建設(shè)項目的環(huán)境敏感區(qū)。根據(jù)國家相關(guān)的相關(guān)規(guī)定，以下類型項目是禁止新建的，具體為：在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)建設(shè)的項目；在風(fēng)景名勝區(qū)及其外圍保護地帶建設(shè)的污染環(huán)境、破壞景觀的項目；在依法劃定的飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)建設(shè)的與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的項目；在飲用水地表水源二級保護區(qū)內(nèi)建設(shè)的向水體排放污染物的項目。項目立項審批部門及建設(shè)單位，應(yīng)在項目立項準備及項目可研報告編制階段，提前與上述環(huán)境敏感區(qū)的管理部門進行溝通、協(xié)調(diào)，對位于以上區(qū)域內(nèi)的項目應(yīng)及時考慮重新立選場（線）址，否則項目環(huán)評文件將不能通過技術(shù)評估機構(gòu)的技術(shù)評估，更不能獲得環(huán)評文件審批部門的行政審批。

積極做好項目選址選線涉及環(huán)境敏感區(qū)的協(xié)調(diào)溝通工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目選址（線）位于以下區(qū)域的，必須征得相應(yīng)保護區(qū)主管部門的同意，具體為：在保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)建設(shè)的未征得相應(yīng)保護區(qū)主管部門同意的項目；國家重大工程選址選線確實無法避開，必須穿越、跨越或占用風(fēng)景名勝區(qū)的項目。確因國家重大工程需要或受自然條件限制，必須穿越、跨越自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的項目，建設(shè)項目必須向保護區(qū)主管部門提出要求調(diào)整自然保護區(qū)的范圍或功能區(qū)的申請，保護區(qū)主管部門按國家有關(guān)規(guī)定對自然保護區(qū)的范圍或功能區(qū)作出調(diào)整以后，項目選址（線）才具有環(huán)境可行性。因此，建設(shè)單位應(yīng)在項目立項準備及項目可研報告編制階段，提前與上述環(huán)境敏感區(qū)的管理部門進行溝通、協(xié)調(diào)，必要時爭取項目立項審批部門及行業(yè)主管部門的協(xié)助。

提前編制項目防護距離范圍內(nèi)常住居民的搬遷方案。建設(shè)項目中，公路、鐵路、機場等綜合交通、城市建設(shè)、社會事業(yè)、能源（包括水電）、工業(yè)等項目，均可能涉及人群搬遷問題。按照環(huán)評文件技術(shù)評估及審批部門的要求，項目影響區(qū)內(nèi)的搬遷方案的可行性及相關(guān)移民安置措施、投資的落實情況，是環(huán)評文件通過技術(shù)評估、獲得審批的前置條件。因此，涉及人群搬遷的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)積極做好向當?shù)卣膮R報工作，爭取獲得當?shù)乇M可能大的支持，提前編制搬遷方案，以免影響項目環(huán)評文件技術(shù)評估及審批的進度。

3 結(jié)論

環(huán)境影響評價作為國家環(huán)保政策的重要制度、作為市場準入的重要門檻、作為宏觀調(diào)控的重要抓手，在促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。本文系統(tǒng)地分析了建設(shè)項目環(huán)境影響評價中面臨的政策性制約因素，主要有五方面，第一，產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)文件規(guī)定制約項目環(huán)評文件的編制與審批；第二，與項目相關(guān)的規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行不到位；第三，我省主要污染物總量控制指標緊缺制約項目環(huán)評文件的審批；第四，國家關(guān)于行業(yè)準入條件的相關(guān)規(guī)定制約環(huán)評文件審批；第五，項目選址（線）涉及敏感區(qū)及敏感目標帶來的問題。據(jù)此文中也提出了提前解決與項目環(huán)評相關(guān)的政策性制約因素，包括：（1）按照相關(guān)政策及準入條件對重點建設(shè)項目進行篩選優(yōu)化；（2）規(guī)劃先導(dǎo)，切實做好“十二五”規(guī)劃環(huán)評的管理與落實工作；（3）積極落實項目主要污染物總量控制指標；（4）科學(xué)做好建設(shè)項目選址（線），努力避開環(huán)境敏感區(qū)。通過對政策性制約因素的分析提出相應(yīng)的解決方案與對策，從而更好的有效、高效推進建設(shè)項目環(huán)評審批工作。

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