秦昌波 葛察忠 李曉瓊 劉倩倩

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

歐盟已于2008年通過法案，自2012年1月起正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系（EUETS）。國際航空業(yè)對此的反應(yīng)不一，也對中國航空業(yè)和節(jié)能減排產(chǎn)生了重要影響。在中美俄等國外部抵制和歐盟內(nèi)部反對壓力下，歐盟航空“碳稅”問題近期出現(xiàn)了官方態(tài)度軟化的跡象。

1 歐盟航空碳稅爭端

國際航空二氧化碳排放問題一直是國際社會碳減排討論的焦點。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，國際航空碳排放不納入國家溫室氣體清單，但需要單獨列出?！禝PCC2006 國家溫室氣體清單指南》也繼承了這一觀點。因而對于國家航空碳排放的歸屬和國家分配問題一直爭論較大。歐盟始終是解決這一問題的積極推動者。2008年11月19日，歐盟議會和歐洲委員會通過新法案（Directive 2008/101/EC），決定將國際航空業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系。盡管遭到中美俄印等眾多國家和對個國際組織的反對和質(zhì)疑，歐盟仍然于2012年1月正式將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，要求航企為其額外碳排放購買配額（俗稱“航空碳稅”）。這一體系要求所有進出歐盟成員國的航班在一定的碳排放限額之外，還要購買額外的碳排放許可證。2012年航空公司的排放額將被限制在2004—2006年平均年排放量的97%，2013年限制在95%，以此類推。2012年，85%的配額將是免費發(fā)放的。據(jù)國際航協(xié)測算，歐盟的做法將使明年全球航空業(yè)成本增加34億歐元。因航空業(yè)發(fā)展迅速，中國受到的影響最大。

歐盟此舉印發(fā)了廣泛的國際博弈。中國民航局2月7號向境內(nèi)航企發(fā)布指令“未經(jīng)政府有關(guān)部門批準，禁止中國境內(nèi)各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。” 2月21~22 號，中美俄等26國在莫斯科召開會議，聯(lián)合制定了反對歐盟航空碳稅的一攬子“報復(fù)性“方案。美國認為歐盟征收航空“碳排放稅”，違反了《國際民用航空公約》禁止國際航空器征收燃油稅的規(guī)定，具有歧視色彩；同時違反了有關(guān)領(lǐng)空開放的國際協(xié)議。美國運輸部發(fā)表公報指出，無論是在司法層面，美國都強烈反對歐盟將其政策強加于他國的做法。俄羅斯當局則準備利用西伯利亞航空過境費在航空碳稅爭端中對歐盟施加壓力。2012年9月11日，德國、法國、英國和西班牙四國經(jīng)濟部門一致反對單獨征收航空“碳稅”，并呼吁對此推出一個全球性解決方案，這標志著歐盟航空碳稅的計劃遭遇了來自內(nèi)部的反對。專家預(yù)計受綜合因素的制約和影響，航空碳稅全球性協(xié)議短期內(nèi)不會達成，未來碳稅的走向?qū)⒁暁W盟經(jīng)濟發(fā)展而定。從長遠看來，經(jīng)過多方之間的談判和協(xié)商之后，形成一個多方都可以接受的全球性方案才有可能解決問題。

中國不僅僅要面臨歐盟碳關(guān)稅的問題，還要面對下一步國際氣候框架等問題，而這些都將對中國宏觀決策、對中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有非常大的影響。盡管始終備受爭議的航空碳稅計劃終于在歐盟內(nèi)外的雙重壓力之下面臨流產(chǎn)，但是建立全球碳排放交易體系終究是大勢所趨，中國在這一問題上應(yīng)該有前瞻性。中國應(yīng)該思考的是，未來在全球碳排放體系中處于什么樣的位置，這是此次歐盟碳稅之爭背后的大命題。由于歐盟航空碳稅同環(huán)保高度相關(guān)，本文通過資料調(diào)研及數(shù)據(jù)收集，對歐盟此舉的主要原因和對中國的影響進行了分析，并從保護航空業(yè)競爭力和我國環(huán)保工作實際出發(fā)提出了應(yīng)對建議。

2 歐盟強征航空碳稅的深層次原因

歐盟征收航空碳稅的立論基礎(chǔ)是減少碳排放及其他溫室氣體和污染氣體的排放，對抗全球氣候變暖。但此舉并非直接減排手段，沒有對節(jié)能減排產(chǎn)生直接和實際效果?？v覽歐盟相關(guān)政策法規(guī)與當前其經(jīng)濟運行全局，歐盟實際上主要從增加收入、保護歐盟航空業(yè)和增加全球話語權(quán)三方面考慮。

2.1 增加自身收入，緩解歐盟各國財政問題

歐盟征收航空業(yè)碳排放稅收入可觀，可幫助歐盟各國應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機。碳排放配額中的15%將由航空公司通過拍賣的方式獲取，拍賣的收入歸歐盟所有。隨著時間的推移，航企購買配額的比例和價格會越來越高，這筆收入會逐年上漲。據(jù)國際航協(xié)初步測算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實施上述法案支付200億歐元（約合260億美元），考慮到配額價格上漲，實際收入應(yīng)大大超過這一數(shù)字。但實際上歐盟征收航空碳稅的理由貌似崇高實則不公。按照歐盟的說法，征收航空碳稅的目的是對抗全球氣候變暖，由于他國飛機到歐洲領(lǐng)空排放了二氧化碳，污染了歐洲的環(huán)境，歐盟向這些航班征收碳排放稅合情合理。但事實上，歐盟卻要求全程征收碳稅。以一架從舊金山飛往倫敦的飛機為例，它的廢氣29%排放在美國空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。歐盟有什么權(quán)力對在他國空域和公海上的排放征收稅費？

2.2 構(gòu)建貿(mào)易綠色壁壘，保護歐盟航空業(yè)競爭力

歐盟此舉以環(huán)保名義設(shè)置貿(mào)易壁壘，解決處境艱難的歐洲航空業(yè)的競爭力問題。一是免費配額分配基于航空公司歷史排放量，這一遵循“祖父原則”的分配方式將使發(fā)展中國家航空公司購買排放配額的比例高于歐盟航空公司，形成事實上的國際航空業(yè)“綠色壁壘”。二是歐盟通過掌握航空業(yè)碳排放標準的制定權(quán)，從而掌控航空運輸業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的市場控制權(quán)，削弱了外國企業(yè)在歐洲的競爭力。三是歐盟有可能將征收的碳排放費用于航空公司的碳減排，實際上就是變相對歐盟的航空公司予以補貼。挪威政府表示，該國將制定一個碳排放計劃，補貼國內(nèi)的生產(chǎn)商。由于歐盟的碳排放交易體系允許各國政府對企業(yè)進行補貼，因此挪威準備根據(jù)歐盟的計算方法來測算出補貼額度。挪威的該項計劃將從2013年7月份持續(xù)到2020年。

2.3 強化先發(fā)優(yōu)勢，增強其對全球未來綠色發(fā)展的話語權(quán)

歐盟意圖憑借航空碳稅，強化歐盟應(yīng)對氣候變化的道義制高地和對全球未來綠色發(fā)展的話語權(quán)。歐盟此舉的戰(zhàn)略目的是，借助于航空業(yè)的國際性，模糊“共同但有區(qū)別的”責任原則，將發(fā)達國家和發(fā)展中國家都納入二氧化碳排放交易體系中，把區(qū)域溫室氣體減排方案擴展到全球范圍，從而在氣候變化問題上取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領(lǐng)域的優(yōu)勢。一是將航空業(yè)納入二氧化碳貿(mào)易系統(tǒng)將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導(dǎo)地位，并樹立歐盟在國際政策和市場機制主導(dǎo)權(quán)。專家預(yù)言，碳排放市場是繼石油之后，一個規(guī)模更大的全球性商品交易市場，2012年，全球碳市場交易額有望達到1500億美元。而歐洲毫無疑問是全球最大的碳買家，交易量達到62億噸二氧化碳排放當量，占全球交易總量的73%；交易額達到1185億美元。如果能將中、印等大國納入這個碳交易系統(tǒng)的話，那么整個市場的交易必將再度活躍起來，從而也將意圖自建碳交易體系的對手紛紛擠出局。二是如果航空碳稅能成功，歐盟就有可能在鋼鐵、電力、水泥等其它行業(yè)中推動全球性的行業(yè)減排方案，從而強化其在解決氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。歐盟在宣布從2012年起將航空業(yè)納入歐盟碳減排管制之后，又宣稱將針對國際航海運輸業(yè)的溫室氣體減排采取行動，這引起了人們對航運業(yè)碳減排政策的關(guān)注。三是歐盟以市場為基礎(chǔ)的減排機制將帶動歐盟的一批新興企業(yè)，可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業(yè)務(wù)（MRV）、碳交易和碳金融業(yè)務(wù)。四是歐盟在低碳環(huán)保領(lǐng)域擁有技術(shù)優(yōu)勢，航空碳稅將幫助其綠色技術(shù)出口，形成新的經(jīng)濟增長點。

3 歐盟航空碳稅對我國的影響

歐盟強征航空碳稅將對我國正處于高速發(fā)展的航空業(yè)產(chǎn)生不利影響。

3.1 歐盟航空碳稅推高了我國航空公司運營成本

歐盟通過國內(nèi)立法強行將他國航空公司和領(lǐng)空納入碳排放交易體系，提高了中國等發(fā)展中國家承擔的減排義務(wù)，進而推高他國航空公司運營成本。拋開航空碳稅對管轄權(quán)和《國際民用航空公約》等國際法的違背，歐盟此舉也違背了國際社會在氣候變化領(lǐng)域普遍遵循的“共同但有區(qū)別的責任”原則，沒有對發(fā)展中國家的航空業(yè)發(fā)展需要做出合理的安排。歐盟這種單方面建立的迂回的具有金融性質(zhì)的制度設(shè)計將推高我國航空運輸成本，阻遏我國航空業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐盟的相關(guān)規(guī)定（EU No. 394/2011），中國的國營、私營共33家航空公司被列入名單。中國民用航空局初步測算， 2012年中國民航因此增加的成本預(yù)計約7.9億元人民幣，2020年將增加成本37 個億，從2012年到2020年增加的總成本預(yù)計達到179億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬人民幣的額外成本。最終這些成本將由消費者買單，2012年，飛往歐洲的航空機票的價格將提高300元。

3.2 航空碳稅隱含的貿(mào)易壁壘影響我國航空業(yè)未來發(fā)展

嚴重失衡的配額機制形成貿(mào)易“綠色壁壘”，影響我國航空業(yè)國際競爭力。一是由于免費配額計算公式遵循“祖父原則”，我國航空公司歷史排放量少，使得現(xiàn)在獲得的免費配額遠小于歐洲競爭對手。歐盟航空業(yè)增長緩慢，配額需求增長有限，歐盟27個國家進港和出港的航空公司只需要付15%到18%的碳排放稅，而我國航空業(yè)正高速發(fā)展，飛往歐洲的中國航企需要購買超過60%的配額，高出歐盟企業(yè)的四倍左右。二是歐盟規(guī)則“獎劣罰優(yōu)”，我國航空企業(yè)運輸效率較高，未來減排潛力小。國航統(tǒng)計顯示，由于我國機齡較歐盟短，新飛機燃油效率高，我國航空公司單位排放低于歐美公司平均水平。歐盟航空公司憑借其較高的免費配額和減排潛力，可以輕松完成減排任務(wù)，甚至?xí)懈挥嗯漕~出售。按照歐盟規(guī)則，我國航企燃油效率高，卻要為其業(yè)務(wù)增長支付更多“碳稅”。這一不公將嚴重影響我國航企國際競爭力。

3.3 歐盟航空碳稅還可能對我國其他領(lǐng)域產(chǎn)生不利影響

航空碳稅對我國的影響還可能觸及到低碳綠色發(fā)展和商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。由于歐盟在低碳和環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，其倡導(dǎo)和制度的規(guī)則，均有可能成為全球強勢規(guī)則。這些規(guī)則可能對我國發(fā)展低碳技術(shù)和綠色經(jīng)濟設(shè)置各種“環(huán)境壁壘”，成為新的貿(mào)易保護手段。另外，碳稅課征導(dǎo)致運輸成本提升，甚至沿著產(chǎn)業(yè)鏈條沖擊國際旅游業(yè)和貨物貿(mào)易。國內(nèi)部分商貿(mào)企業(yè)可能為此承擔更多成本，加大國際生存壓力。

4 中國的應(yīng)對之策

溫室氣體碳排放交易是倒逼經(jīng)濟實體減少能源消耗的一種市場手段，可在一定程度上促進我國的節(jié)能減排。但在實施過程中卻形成了對中國的環(huán)境貿(mào)易壁壘，對經(jīng)濟發(fā)展弊大于利。另外，我國節(jié)能減排目標的實現(xiàn)也依賴于環(huán)保資金的投入。歐盟全程課稅，將我國空域碳排放費也被其收入囊中。這會降低我國在低碳環(huán)保領(lǐng)域的投資力度，影響我國環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。因此，從我國航空競爭力和環(huán)境保護實際出發(fā)，我們支持中國航空部門反對歐盟航空碳稅，同時提出促進我國節(jié)能減排的政策建議。

4.1 采取反制措施應(yīng)對歐盟航空碳稅征收

我國應(yīng)從政治、外交和法律等多個層面研究反制措施，應(yīng)對歐盟航空碳稅課征。一是采取法律手段，如禁止我國航企參與歐盟碳排放交易體系；二是歐盟規(guī)則違背管轄權(quán)和《國際民用航空公約》等國際法原則，可聯(lián)合其他國家共同抵制歐盟政策；三是無論現(xiàn)在抵制歐盟方案，還是未來建立全球統(tǒng)一方案，都應(yīng)從強調(diào)聯(lián)合國氣候變化框架公約“共同而有區(qū)別的責任”入手，堅持中國等發(fā)展中國家的碳排放義務(wù)和歐盟等發(fā)達國家的義務(wù)應(yīng)當是有區(qū)別的，歐盟的減排是強制性的義務(wù)，而發(fā)展中國家應(yīng)該根據(jù)各自經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的情況進行自愿減排，要通過政治談判將中國等發(fā)展中國家排除在歐盟碳排放交易體系之外，在全球統(tǒng)一方案中則要尋求對發(fā)展中國家航空企業(yè)的優(yōu)惠政策。

4.2 將航空碳排放納入我國環(huán)境稅費征管體系

開展航空碳排放稅費政策研究，將其納入我國環(huán)境稅費征管體系。為了促進節(jié)能減排，我國目前正在進行環(huán)境稅費改革，研究開展環(huán)境稅。航空業(yè)作為燃油大戶，碳排放水平不斷提升。我國應(yīng)該根據(jù)航空業(yè)特點對航空碳排放稅費政策進行研究，并將往來我國國際航企納入環(huán)境稅費征管體系。一旦歐盟向我國航企強行征收碳排放配額交易費，我國可以此作為反制手段向歐盟航企全額征收碳排放稅（費），也可利用我國航企燃油效率優(yōu)勢，建立掛鉤效率的環(huán)境稅費減免機制。

4.3 開展我國碳排放交易體系研究

我國要制定自己的碳排放標準和碳交易規(guī)則，以便在未來的碳交易體系中獲得有利地位。我國當前正致力于提高能源效率，減少溫室氣體排放。碳交易作為一種市場手段，可以在促進節(jié)能減排的同時降低整體減排成本。我國應(yīng)積極進行包括排放清單制定、核算機制制定、交易所體制機制構(gòu)建等多方面的基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作。另一方面，低碳正成為國際環(huán)保和綠色發(fā)展領(lǐng)域的強勢規(guī)則。我國在碳排放交易領(lǐng)域的積極探索有利于我國提升全球應(yīng)對變化領(lǐng)域的話語權(quán)和搶占低碳環(huán)保和綠色經(jīng)濟發(fā)展制高點。到時候，歐盟收我們的，我們就收他的，但同時又保持相對獨立性，形成風險隔斷，等到我國市場成熟再融入，并在未來全球碳排放體系中爭取有利于我國的制度設(shè)計。

從以上措施看，建立中國自己的排放標準及監(jiān)測標準、建立我國溫室氣體排放交易體系、研究開征碳排放稅、介入全球碳排放交易體系設(shè)計等，環(huán)保部門都可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，促進我國溫室氣體減排和環(huán)境保護工作。另外，國內(nèi)航企應(yīng)積極“修煉內(nèi)功”，通過航線優(yōu)化，加強人員培訓(xùn)，購置、研發(fā)節(jié)能飛機，尋找替代性環(huán)保飛行燃料等，降低航空碳排放水平，推動中國在獲得節(jié)能經(jīng)濟利益同時，在航空環(huán)保、減排領(lǐng)域與世界領(lǐng)先水平接軌，從而為制定規(guī)則獲得主動地位。