林志聰

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006)

論城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給的公共風(fēng)險規(guī)避

林志聰*

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006)

城市環(huán)境公共產(chǎn)品在市場化過程中會存在著各種公共風(fēng)險，如公平缺失風(fēng)險、新壟斷風(fēng)險、公共安全風(fēng)險、政府尋租及被俘獲風(fēng)險等，這些風(fēng)險都會嚴(yán)重阻礙城市環(huán)境公共產(chǎn)品的有效供給，甚至?xí)?yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。本文對城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給公共風(fēng)險規(guī)避措施進(jìn)行分析研究，對減少城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給風(fēng)險幾率以及風(fēng)險帶來的損失，促進(jìn)有效供給具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

城市環(huán)境公共產(chǎn)品;市場供給;公共風(fēng)險;規(guī)避建議

隨著改革開改以來我國城市化發(fā)展迅速，城市擴(kuò)張不斷吞噬著農(nóng)村，使得城市環(huán)境公共產(chǎn)品大量增加。隨著城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市環(huán)境問題對城市發(fā)展和民眾生活的影響使城市環(huán)境問題日益受到重視，保護(hù)公共資源的需求越來越強(qiáng)烈。城市環(huán)境公共產(chǎn)品需求的大量增加，使得政府無法承受越來越沉重的負(fù)擔(dān)，加之“政府失靈”導(dǎo)致城市環(huán)境公共產(chǎn)品政府供給效果不佳。城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給是彌補(bǔ)政府供給缺陷的創(chuàng)新形式，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。利用市場機(jī)制提供城市環(huán)境公共產(chǎn)品，使其在質(zhì)和量上都有很大的提升，并有助于減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是由于市場資本具有逐利性，追求利潤是它的終極目標(biāo)，在某種程度上，這就與城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的公共性產(chǎn)生一定的矛盾。這種矛盾很可能造成隱性或顯性的公共風(fēng)險，公共利益得不到根本的保障。除此之外，如果制度存在著漏洞，相關(guān)約束機(jī)制尚未健全，當(dāng)公權(quán)力遇上市場資本時，腐敗風(fēng)險的發(fā)生幾率就非常大。因此，對城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給的公共風(fēng)險進(jìn)行分析，尋求有效規(guī)避公共風(fēng)險的路徑，以求降低公共風(fēng)險發(fā)生幾率，減少公共風(fēng)險造成的損失，保證城市環(huán)境公共產(chǎn)品有效供給，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給涵義

公共產(chǎn)品理論從被提出至今，有了很大的發(fā)展。對公共產(chǎn)品概念的分析與論證在經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政學(xué)特別是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)派等得到充分的體現(xiàn)，對公共產(chǎn)品的定義不勝枚舉，而且各有所長。最為經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:公共產(chǎn)品是這樣的一些產(chǎn)品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區(qū)里。

城市環(huán)境公共產(chǎn)品是一類特殊的公共產(chǎn)品，也是公共產(chǎn)品的一個組成部分。城市環(huán)境公共產(chǎn)品有著與公共產(chǎn)品共同的一般屬性，同時也具有特殊屬性。目前，對環(huán)境公共產(chǎn)品的定義甚少，大多數(shù)學(xué)者在論及城市環(huán)境公共產(chǎn)品時都會從公共產(chǎn)品角度對其進(jìn)行闡述，沒有突出環(huán)境公共產(chǎn)品的特殊性。根據(jù)公共產(chǎn)品的定義，結(jié)合環(huán)境的特殊性，筆者認(rèn)為城市環(huán)境公共產(chǎn)品是指在城市這一特定地域空間內(nèi)，人們在生產(chǎn)和生活中不可或缺、具有非排他性與非競爭性消費(fèi)兩個因素的環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)。

根據(jù)城市環(huán)境公共產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)中的不同表現(xiàn)形態(tài)來分類，可分為以下類別:一是天然的環(huán)境公共產(chǎn)品。包括清新的空氣、純凈的水體、宜人的生態(tài)景觀、野生動植物的美感、舒適的自然旅游環(huán)境、城市自然資源等。二是環(huán)境設(shè)施和服務(wù)。包括排水設(shè)施、廢棄物處理與垃圾回收處理設(shè)施、污水處理廠、城市人造景觀、城市公共綠地、污染監(jiān)控與防治、環(huán)境預(yù)測、政府環(huán)境公告等。三是精神性的環(huán)境公共產(chǎn)品。包括環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)保制度、環(huán)保理念、綠色文化等。

目前，被廣泛認(rèn)可的城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給方式主要有三種:政府供給、市場供給、志愿供給。城市環(huán)境公共產(chǎn)品的市場供給主要指以市場價格作為私營部門生產(chǎn)指南，私營部門以價格來決定生產(chǎn)的數(shù)量、品種和質(zhì)量，并通過價格來補(bǔ)償成本，從中獲取利潤的生產(chǎn)方式。城市環(huán)境公共產(chǎn)品的市場供給方式較另外兩種供給方式，其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn):首先，有利于充分發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征;其次，有利于引入競爭機(jī)制，提高供給效率;再次，有利于引入新思想，激發(fā)供給方式的創(chuàng)新。由于市場有自發(fā)性、盲目性和不可預(yù)測性等局限性，因此城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給方式也會產(chǎn)生一系列消極的表現(xiàn):社會公平難以保證、公共利益得不到有效的保障、生產(chǎn)過剩或不足、供給不穩(wěn)定等。這些局限性會嚴(yán)重地影響城市環(huán)境公共產(chǎn)品的正常供給，甚至?xí)?dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

二、城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給的公共風(fēng)險分析

(一)公平缺失風(fēng)險

城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給走市場化的供給方式，能夠借助市場機(jī)制來提高供給的效率，但市場有其天然弱點(diǎn)，那就是無法很好地兼顧公平，市場往往是追求效率、丟失公平。作為環(huán)境公共產(chǎn)品，它是居民生活、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定必不可少的產(chǎn)品。它具有普遍性即在一定區(qū)域內(nèi)的每個成員都能公平地消費(fèi)。市場化的供給方式可能會導(dǎo)致城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的公平失衡，一是企業(yè)的自利性可能導(dǎo)致其供給的重點(diǎn)放在能獲得較多經(jīng)濟(jì)利潤的項(xiàng)目上，而不是放在促進(jìn)社會效益增進(jìn)的項(xiàng)目上。對那些關(guān)鍵的對社會發(fā)展和穩(wěn)定具有重要作用而不能獲利的項(xiàng)目，企業(yè)就可能缺乏營利的動力而消極供給;二是城市環(huán)境公共產(chǎn)品由市場供給的最大變化就是能夠提供多種可供選擇的、不同層次的服務(wù)和產(chǎn)品，這就客觀上形成了一定的排他性，即對低收入的消費(fèi)者而言，因?yàn)橄M(fèi)能力有限而不能選擇較高層次的服務(wù)與產(chǎn)品，從而導(dǎo)致社會不公平。

城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給所導(dǎo)致的公平缺失風(fēng)險，一方面會使社會成員之間不平等趨勢加劇。公共產(chǎn)品的市場供給與私人產(chǎn)品市場供給具有很大的區(qū)別，主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的市場供給更要體現(xiàn)公共性，即采用市場化方式提供公共產(chǎn)品應(yīng)該使提供的產(chǎn)品具有普遍的可獲得性、消費(fèi)的非歧視性、消費(fèi)的弱排他性等。在此基礎(chǔ)上，消費(fèi)者在選擇環(huán)境公共產(chǎn)品時應(yīng)該處于相對公平的狀態(tài)。但是這普遍可獲得性、消費(fèi)的非歧視性、消費(fèi)的弱排他性這“三性”與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性在某種程度上是相互矛盾的。如果企業(yè)實(shí)現(xiàn)社會對此類公共產(chǎn)品消費(fèi)的普遍性目標(biāo)，而政府的補(bǔ)償與支持又不到位的情況下，私營部門往往會選擇犧牲公共利益來實(shí)現(xiàn)私人利益。企業(yè)會設(shè)置各種具有排他性的門檻或提高公共產(chǎn)品的價格，使一部分原本可以消費(fèi)該類公共產(chǎn)品的群體因資格不夠或因不能負(fù)擔(dān)過高的費(fèi)用而無法消費(fèi)。這就有違公共產(chǎn)品公共性及公平性的宗旨，也加劇社會成員之間不平等的趨勢。另一方面，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍然存在，許多地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平差距還非常大。由于企業(yè)是追求最大利潤的經(jīng)濟(jì)主體，因此它們更愿意把資金投到相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，以求更快地收回成本以及獲得更多利潤。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)就越能夠吸引更多企業(yè)對城市環(huán)境公共產(chǎn)品項(xiàng)目進(jìn)行投資，而越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)就越少企業(yè)來投資。這種現(xiàn)象直接的后果便是地區(qū)之間的城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給水平的差距越來越大，造成地區(qū)間公平的缺失。

(二)新壟斷風(fēng)險

在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化過程中，由于城市環(huán)境公共產(chǎn)品行業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和巨大的沉淀成本，使得進(jìn)入此行業(yè)而又能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的企業(yè)甚少，這樣的主體甚至在此領(lǐng)域具有唯一性。同時，某些城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化后，在市場運(yùn)作下，利潤空間相當(dāng)可觀，這就促使已進(jìn)入的企業(yè)利用各種手段維持既得利益。因此，城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化在打破政府壟斷的同時，往往又蘊(yùn)含著通過市場力量和行政權(quán)力而形成的新壟斷風(fēng)險。

1.造成新的市場壟斷壁壘。由于城市環(huán)境公共產(chǎn)品行業(yè)具有投資規(guī)模大、成本回收周期長、消費(fèi)群覆蓋面廣等特點(diǎn)而導(dǎo)致市場進(jìn)入門檻高，私營企業(yè)進(jìn)入之初需要籌措大量的固定投入資本、創(chuàng)新資本、經(jīng)營管理資本等，但是原先已經(jīng)進(jìn)行城市環(huán)境公共產(chǎn)品行業(yè)的企業(yè)由于經(jīng)營時間長，擁有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)規(guī)模和成熟的管理模式，消費(fèi)者對其粘性較大。因此，新企業(yè)難以打開此領(lǐng)域的市場，這就客觀上造成了一定程度上的市場壟斷。除此之外，已經(jīng)取得城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給權(quán)的私營企業(yè)為了造就或維護(hù)其在此行業(yè)的壟斷地位，它們可通過采取各種戰(zhàn)略和手段，如收買專利、控制核心技術(shù)等手段，設(shè)置進(jìn)退壁壘，以達(dá)到阻止?jié)撛诟偁幷哌M(jìn)入市場，從而就形成了對潛在競爭者的市場壁壘。

2.造成效率損失風(fēng)險。根據(jù)“X－非效率”理論可知，追求成本最小行為只是競爭市場條件下的企業(yè)行為，但它并不是那種沒有競爭壓力市場條件下受“庇護(hù)”的壟斷者的行為特征。在競爭機(jī)制較為完善的市場中，由于企業(yè)受到外部強(qiáng)大的競爭壓力，它被迫通過改進(jìn)技術(shù)和降低管理成本來增強(qiáng)競爭力。但是如果當(dāng)企業(yè)取得城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給權(quán)后，由于此類產(chǎn)品供給準(zhǔn)入門檻高，加上有政府政策的“庇護(hù)”，來自市場的競爭壓力非常微弱，因此獲得供給權(quán)的企業(yè)就缺乏改進(jìn)技術(shù)、降低成本的內(nèi)在激勵，最終使得經(jīng)營者傾向于非競爭的壟斷收益。這樣的壟斷所造成的直接后果是導(dǎo)致城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量下降，供給成本增加，存在供給不足或過剩的現(xiàn)象，從而扭曲了城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化本身的價值依歸。

(三)公共安全風(fēng)險

城市環(huán)境公共產(chǎn)品覆蓋范圍廣，具有被動消費(fèi)性，在它覆蓋的范圍內(nèi)幾乎每個個體需要對其進(jìn)行消費(fèi)，并且產(chǎn)生一定的消費(fèi)依賴性，并且它具有投資規(guī)模巨大的特點(diǎn)。因此，如果城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)嚴(yán)重問題，會對城市民眾身心健康與生活質(zhì)量、城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、社會的穩(wěn)定帶來不可估量的消極影響。城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的公共安全風(fēng)險一部分源于不可抗拒的自然災(zāi)害，另一部分卻是市場化過程中，由于政府監(jiān)管缺位及私營企業(yè)逐利性造成的。公共安全風(fēng)險的形成主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.資本逐利性與城市環(huán)境公共產(chǎn)品公共性之間矛盾。出于政治后果的考慮和政府職能定位，政府在提供城市環(huán)境公共產(chǎn)品時會把實(shí)現(xiàn)社會效益作為供給的目標(biāo)。但是，在市場化過程中，私營企業(yè)是追求經(jīng)濟(jì)利益為首的利益主體，當(dāng)它在供給過程中因各種原因無法獲得預(yù)期利益時，為了減少損失、收回成本，企業(yè)會從成本控制著手，盡可能降低成本。在政府監(jiān)督缺位、信息不對稱的情況下，即使私營企業(yè)能夠獲得預(yù)期利益，在資本逐利性的驅(qū)動下，它們也會盡可能壓低成本，以求獲得更多利潤。企業(yè)降低成本產(chǎn)生的直接后果是供給的城市環(huán)境公共產(chǎn)品質(zhì)量可能會低于政府的標(biāo)準(zhǔn)，這就大大提高了城市環(huán)境公共產(chǎn)品公共安全風(fēng)險。資本逐利性與城市環(huán)境公共產(chǎn)品公共性之間的矛盾使得城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給問題上形成各種隱性與顯性的風(fēng)險。

2.私營企業(yè)綁架公共利益來要挾政府。在市場化過程中，由于城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給企業(yè)沉淀成本高，經(jīng)營規(guī)模巨大，而且關(guān)系到社會公共福利的實(shí)現(xiàn)，政府與社會都無法承擔(dān)其破產(chǎn)的成本。政府為了保證城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的有效性和連續(xù)性，以及出于對社會政治后果的考慮，政府通常會給予企業(yè)更多的政策支持和通過資金的軟約束來維持其經(jīng)營。城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給企業(yè)可能是此領(lǐng)域唯一的供給主體，為了追求更多利潤，它往往會利用壟斷性地位，以公共利益為籌碼要挾政府。政府在與企業(yè)在討價還價過程中，政府處于劣勢地位。這時，政府在政策或資金上會給予企業(yè)更多的支持。私營企業(yè)要挾政府的行為實(shí)質(zhì)上就是最大的潛在風(fēng)險，由這種行為可能導(dǎo)致的各種公共利益損害程度無法估量。

(四)政府尋租及被俘獲風(fēng)險

城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場化的過程就是政府把對城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的權(quán)力轉(zhuǎn)向市場，在這個權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中，政府通過招標(biāo)等手段挑選具有資質(zhì)的供給企業(yè)。在挑選過程中，如果制度存在漏洞、程序不合法、執(zhí)行不依法等，那么這個市場化過程就為政府“尋租”提供“綠色通道”。政府尋租行為一般可分為兩種，一種是政治創(chuàng)租，即政府通過對有資質(zhì)而又有意進(jìn)入此領(lǐng)域的企業(yè)制訂有利的政策為誘餌，引誘這些為了獲得“準(zhǔn)入門票”的企業(yè)向政府進(jìn)貢;另一種是政治抽租，即政府以對某些企業(yè)利益集團(tuán)不利甚至有害的政策實(shí)施變相威脅，迫使這些企業(yè)進(jìn)貢。通過這兩種形式的尋租行為，政府把城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給權(quán)主動地“賣”給一些企業(yè)，為部門或個人攫取巨額經(jīng)濟(jì)利益。某些城市環(huán)境公共產(chǎn)品領(lǐng)域利潤空間大，進(jìn)入后競爭相對較小，這就為企業(yè)通過尋租來俘獲政府提供了充足的動力。由于交易費(fèi)用和信息不對稱問題的存在，導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)可以通過向政府提供有利于自己的虛假信息而使政府制定有利于自己的政策。這就是曾獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的施蒂格勒所指出的“政府管制俘虜”:監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘虜”，兩者形成利益共同體，經(jīng)營者“能操縱國家以實(shí)現(xiàn)它的目的”。政府甚至在某些情況下更愿意被企業(yè)“俘虜”，因?yàn)樵谑袌龌^程中，通過暗箱操作，無論是政府還是企業(yè)所付出的成本更低，獲利也更大，但是最終利益受損的還是廣大城市環(huán)境公共產(chǎn)品消費(fèi)者。

三、城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給的公共風(fēng)險規(guī)避對策建議

(一)維護(hù)供給的公平

新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公共行政的核心價值在于社會公平。正如弗雷德里克森在《新公共行政學(xué)》一書中所指出的:倡導(dǎo)公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢境地的人們。因此，在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給過程中，政府應(yīng)該在政策和經(jīng)濟(jì)上支持在公平缺失情況下利益受損的那一方，使其也能相對平等地享受到環(huán)境公共產(chǎn)品帶來的福利。

一方面可以對環(huán)境公共產(chǎn)品供給中處于不公平地位的群體或利益受到損害的群體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這種補(bǔ)償并不是平均分配，也不是“劫富濟(jì)貧”，而是對環(huán)境公共產(chǎn)品供給中弱勢群體的一定彌補(bǔ)，以此來減少弱勢群體受到的損失和不公平，進(jìn)而基本維持社會公平。這種補(bǔ)償應(yīng)該是多元化的，并不僅僅是政府對弱勢群體的補(bǔ)償，也應(yīng)該由環(huán)境公共產(chǎn)品市場化進(jìn)程中直接受益一方進(jìn)行補(bǔ)償，并且將這種補(bǔ)償形式加以明確的規(guī)定，從法制上尋求支持，建立有效的補(bǔ)償機(jī)制。如政府把一些城市自然資源的開發(fā)權(quán)交給企業(yè)，但是在自然資源開發(fā)過程中會產(chǎn)生一定的環(huán)境問題，加上企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的追求比社會效益的追求更為強(qiáng)烈，因此，往往造成一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題，生態(tài)遭到一定的破壞，民眾的生活受到很大影響。為了減少當(dāng)?shù)孛癖姷膿p失，政府應(yīng)該保證補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行，使民眾能夠得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

另一方面，政府應(yīng)對承擔(dān)環(huán)境公共產(chǎn)品供給任務(wù)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼咧С趾脱a(bǔ)償。因?yàn)樘峁┉h(huán)境公共產(chǎn)品的企業(yè)由于為了滿足民眾的社會福利需要，實(shí)現(xiàn)普遍消費(fèi)目標(biāo)，在價格上必然要受到規(guī)制。價格規(guī)制會給企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益帶來一定的影響，長期下去企業(yè)就失去提供的動力。因此，政府可以通過直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以彌補(bǔ)企業(yè)的收益缺口。除此之外，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市由于環(huán)境公共產(chǎn)品不能規(guī)模化或消費(fèi)數(shù)量少而導(dǎo)致利潤微薄或虧損，企業(yè)不愿意到這些地方進(jìn)行投資，這是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足的重要原因，這也是造成地區(qū)之間不平等的主要原因。為了平衡地區(qū)間的供給數(shù)量與質(zhì)量，政府應(yīng)該在政策上給予企業(yè)更多的支持，比如愿意為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供環(huán)境公共產(chǎn)品的企業(yè)可以享受更多的稅收減免優(yōu)惠等相關(guān)政策優(yōu)惠，以激勵企業(yè)積極為欠發(fā)達(dá)地區(qū)供給，從而緩解地區(qū)間不平等的局面。

(二)創(chuàng)造良性競爭環(huán)境

1.放松非自然壟斷性業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入，控制自然壟斷性業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入。政府應(yīng)該放松對非自然壟斷性業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入，減少準(zhǔn)入壁壘，為使其他有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入此領(lǐng)域提供制度和政策上的保障。多家企業(yè)進(jìn)入共同經(jīng)營同一業(yè)務(wù)，有效防止壟斷的產(chǎn)生。同時，在企業(yè)進(jìn)入之后，政府也要發(fā)揮其規(guī)制作用，要求進(jìn)入的企業(yè)必須達(dá)到最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模以避免過低規(guī)模造成過度競爭現(xiàn)象。政府要控制具有自然壟斷性業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入。因?yàn)樽匀粔艛嘈詷I(yè)務(wù)具有投資大，沉淀成本高，如果同一業(yè)務(wù)有多家企業(yè)競爭，很可能會因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)、設(shè)施利用率低而造成巨大的浪費(fèi)。因此，政府要對此類業(yè)務(wù)準(zhǔn)入要嚴(yán)格把關(guān)。同時，政府也要對已進(jìn)入的企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，控制已進(jìn)入企業(yè)供給的價格、質(zhì)量、數(shù)量等，既要保證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，同時更要保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府可以考慮由兩家企業(yè)共同承擔(dān)，運(yùn)用市場競爭機(jī)制來限制新的壟斷的形成，但前提是政府有能力和有技術(shù)手段清楚地劃分市場，避免重復(fù)競爭帶來的浪費(fèi)，也要求政府運(yùn)用各種手段和措施防止兩家企業(yè)合謀進(jìn)行壟斷。

2.消除新企業(yè)進(jìn)入的障礙，培養(yǎng)具有競爭力的市場力量。一些已經(jīng)獲得提供城市環(huán)境公共產(chǎn)品權(quán)的企業(yè)為了維護(hù)其既得利益和保護(hù)市場占有率，以求獲得更持久的經(jīng)濟(jì)效益，會本能地設(shè)置各種各樣進(jìn)入壁壘以阻止新企業(yè)的加入。如果新企業(yè)想通過自身的努力提高競爭力以求超過已進(jìn)入企業(yè)，難度相當(dāng)大，因?yàn)樵谖黄髽I(yè)在此領(lǐng)域有相當(dāng)多的積累，熟悉市場的運(yùn)作，有相當(dāng)大的規(guī)模，要與在位企業(yè)平起平坐或想在此市場分一杯羹，實(shí)屬不易。政府應(yīng)采取相關(guān)措施幫助有資質(zhì)的新企業(yè)進(jìn)入這個市場，使新企業(yè)成為具有相當(dāng)競爭力的市場力量，與在位企業(yè)進(jìn)行良性的競爭。政府可以對在位企業(yè)和新企業(yè)實(shí)行“不對稱規(guī)制”。所謂“不對稱規(guī)制”是指通過給予不同市場主體政策上的優(yōu)惠、技術(shù)的支持或規(guī)制，以求為新市場主體的成長提供一定的扶持和幫助。政府可以通過“不對稱規(guī)制”給予有資質(zhì)的新企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，提高它們的競爭力，實(shí)現(xiàn)與在位企業(yè)基本的對稱競爭，以實(shí)現(xiàn)公平、有效、良性的競爭。

(三)約束政府行為

在沒有強(qiáng)有力的制約力量的前提下，公權(quán)力在遇到市場資本時，公權(quán)力往往會被利用以謀求私人利益，公權(quán)力的公共性也會因此遭到破壞。在市場化過程中，為了避免公權(quán)力成為某些人以權(quán)謀私的工具，應(yīng)該對政府的權(quán)力進(jìn)行有效的約束。

1.加大政務(wù)公開力度。政務(wù)公開的實(shí)質(zhì)是讓人民來監(jiān)督政府的權(quán)力。由于城市環(huán)境公共產(chǎn)品與民眾生活息息相關(guān)，因此民眾對城市環(huán)境公共產(chǎn)品的供給情況十分關(guān)注，這是人民監(jiān)督政府的源動力。實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督政府的最根本前提是政務(wù)公開，只有監(jiān)督者較全面地獲悉被監(jiān)督者情況的前提下，實(shí)施的監(jiān)督才會有效。城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場化過程中，無論是企業(yè)還是廣大民眾都期望政府加大政務(wù)公開力度。一方面政務(wù)公開可以有效地規(guī)范政府宏觀調(diào)控行為，提供穩(wěn)定的政策環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)的投資信心;另一方面，有力規(guī)范政府在城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場化過程中的行為，使得行為始終處于公眾的視線之中，促使政府當(dāng)好“裁判”，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，同時有效地預(yù)防政府濫用公權(quán)力與腐敗的滋生。

加大政務(wù)公開力度應(yīng)該從以下幾點(diǎn)著手:首先，要轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化政務(wù)公開意識。公民要強(qiáng)化主人翁意識，積極參政議政。政府公職人員也要改變傳統(tǒng)片面的保密觀念，尊重民眾知情權(quán)，樹立信息公開共享的意識;其次，進(jìn)一步完善政務(wù)公開相關(guān)法律法規(guī)。相關(guān)法律法規(guī)是政務(wù)公開有效落實(shí)的最有力保證;再次，利用信息技術(shù)拓展政務(wù)公開渠道。迅猛發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)改變了傳統(tǒng)政府行為模式，促使政府管理方式和工作方式的革新。政府應(yīng)該順應(yīng)潮流積極利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)公開政務(wù)。通過公開信息可以形成自律，同時也為公眾主動參與監(jiān)督政府提供了廣闊的空間和暢通的渠道。

2.明確政府行為邊界。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)被推崇到前所未有的高度，但由于市場是不完美的，時常出現(xiàn)“市場失靈”，因此，政府這只“看得見的手”也被認(rèn)為是社會市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的重要力量。面對復(fù)雜的市場化過程，政府也并非全知全能，政府為了力求自己行為的成本與效益最優(yōu)化，于是會對經(jīng)濟(jì)社會生活干預(yù)過度，或者是干預(yù)方式單一。這就會造成政府行為超越邊界，管了不應(yīng)管的事務(wù)，沒有把握好所為與有所不為的界限，最終腐敗風(fēng)險誘發(fā)機(jī)會就大大增加。因此，明確政府行為邊界，是減少政府腐敗風(fēng)險的有效路徑。

在城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場化過程中，明確政府行為邊界必須清晰界定政府“有為”與“無為”領(lǐng)域。政府“有為”領(lǐng)域包括:維持良好的政治社會秩序，以保障企業(yè)良好的投資經(jīng)營環(huán)境;實(shí)行有效的宏觀調(diào)控，培育市場和規(guī)范市場;致力于相關(guān)法律法規(guī)的完善，為市場化提供穩(wěn)定而強(qiáng)大的法律保障;保證城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而政府“無為”領(lǐng)域主要是企業(yè)依法從事生產(chǎn)、經(jīng)營及內(nèi)部管理活動。在明確政府“無為”與“有為”領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，對政府行為邊界進(jìn)行有效的控制。首先，要規(guī)范政府行為。一方面要實(shí)行政企分開，限制政府的職權(quán)范圍。要尊重市場主體的自主權(quán)、承擔(dān)培育市場、監(jiān)督市場、維護(hù)公平、創(chuàng)造良好環(huán)境的職責(zé)，把微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題交由市場處理;另一方面要規(guī)范審批行為。不規(guī)范的行政審批是誘發(fā)政府尋租的重要原因，某些政府公職人員會運(yùn)用手中審批權(quán)力“創(chuàng)租”，或設(shè)置種種阻礙來“抽租”，以謀求更多的私人利益。除此之外，復(fù)雜的行政審批也會增加社會成本，造成資源的浪費(fèi)，使資源配置不經(jīng)濟(jì)。為了保障市場化過程中企業(yè)的利益，減少政府腐敗風(fēng)險，保證城市環(huán)境公共產(chǎn)品的有效供給，政府應(yīng)大幅精簡行政審批程序，做到程序和手續(xù)公開、透明、簡便。同時，要完善對政府行為的監(jiān)督機(jī)制。首先要建立完善的約束機(jī)制，使政府公職人員行為有章可循、有法可依;其次是要發(fā)揮各種監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，比如立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。

3.建立完善的行政責(zé)任追究制度。所謂的行政責(zé)任追究制度是指政府及其公務(wù)員因其公共權(quán)力地位和公職身份而對授權(quán)者、法律及行政法規(guī)所承擔(dān)的政治、法律和道義責(zé)任，以及公務(wù)員沒能履行上述行政責(zé)任時，必須承擔(dān)的相應(yīng)行為后果而被追究的制度。在城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化過程中，我國行政責(zé)任追究制度應(yīng)完善以下內(nèi)容:一是立法機(jī)關(guān)在其權(quán)限內(nèi)追究政府規(guī)制城市環(huán)境公共產(chǎn)品的市場供給中的政治責(zé)任。人民代表大會通過行使任免權(quán)、罷免權(quán)、審查辭職申請權(quán)的方式，來保證國家權(quán)力機(jī)關(guān)對公職人員的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。二是人民檢察院和人民法院對公職人員在規(guī)制城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給過程中的違法行為實(shí)施的追究。司法機(jī)關(guān)追究是公職人員承擔(dān)法律責(zé)任的主要形式，其最大的特點(diǎn)是解決行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法問題，并直接產(chǎn)生法律效力。三是行政機(jī)關(guān)主要追究公職人員在規(guī)制城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給過程中的工作責(zé)任，其主要手段是行政處分道德譴責(zé)。四是行政救濟(jì)行政責(zé)任追究主要是公民、法人和其他組織因行政機(jī)關(guān)在規(guī)制城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給過程中的違法或不當(dāng)行為致使其權(quán)益受到損害請求國家予以補(bǔ)救，通過行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償?shù)仁侄蝸碜肪啃姓C(jī)關(guān)或其公職人員的責(zé)任。

隨著我國社會主義市場化的不斷深入發(fā)展，城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給成果越來越豐碩，城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給市場化也逐漸被人們所接受。但是城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給帶來的風(fēng)險我們也不可忽視，因?yàn)槌鞘协h(huán)境公共產(chǎn)品供給出了問題，其影響面極廣，直接影響到民眾生活生產(chǎn)情況與城市的可持續(xù)發(fā)展。作為城市管理最主要的主體、公共利益的守護(hù)者，應(yīng)在城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給過程中扮演好自身角色，積極查找公共風(fēng)險點(diǎn)，排除誘發(fā)風(fēng)險因素。同時要管好自己，防止公權(quán)力非公共性而引起的公共風(fēng)險。我國城市環(huán)境公共產(chǎn)品市場供給還處于起步階段，在未來市場化過程中，應(yīng)該始終堅(jiān)持以大多數(shù)人公共利益最大化為根本出發(fā)點(diǎn)，防范可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險，最大限度保障城市環(huán)境公共產(chǎn)品供給的有效性。

［1］保羅·A.薩繆爾森，威廉·D.諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)(第十四版)［M］.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996.

［2］謝煜，李建華.準(zhǔn)公共物品民營化的風(fēng)險分析［J］.行政論壇，2006，(6).

［3］丁煌.西方行政學(xué)說史［M］.湖北:武漢大學(xué)出版社，2004.

［4］賈旋.論中國準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場供給的公共風(fēng)險規(guī)避［D］.上海交通大學(xué)，2007.

［5］喻陽.我國政府行為的邊界控制［D］.四川師范大學(xué)，2007.

On Public Risk Evasion of Market Supply of the Urban－Environment－ related Public Products

LIN Zhi－cong

There are various public risks in the marketization of the City Environment Public Goods，such as the risk of equity deficiency，the risk of monopoly，the risk of public safety，the risk of government rent－ seeking and captured.It is seriously hinder effective provision of City Environment Public Goods，even critically affect the development of city economy and society.There are important theories and realistic meanings that to analyze and study for the measures of evading the risks of City Environment Public Goods，and to reduce the supply risky rate of City Environment Public Goods and lost of risks.

urban environment public products;market supply;public risks;advice of evasion

F299.24

A

1009－5152(2012)01－0067－06

2011－11－29

林志聰(1986－ )，男，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。