○王惠娜

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院, 福建 泉州 362021)

公共行政學(xué)發(fā)展到今天已有百年的歷史，在此期間，研究者不斷地對公共行政范式進(jìn)行反思和升華，但都未能完全擺脫正統(tǒng)公共行政思維方式的束縛，“身份危機(jī)”長期存在。正統(tǒng)公共行政的核心概念是效率，但對公共行政的批判都未能徹底地否定“效率”，也沒有提出能夠代替“效率”并具有操作性的新概念。不管是早期試圖終結(jié)傳統(tǒng)公共行政的挑戰(zhàn)，還是最近二十年來的新公共管理的研究，它們都僅僅是從一個(gè)領(lǐng)域到另一個(gè)領(lǐng)域的相同變量的不同組合。那么，是什么原因?qū)е鹿残姓吧矸菸C(jī)”？該問題將是本研究討論的邏輯起點(diǎn)。

一 公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”

“身份危機(jī)”最早用來隱喻公共行政學(xué)在萌芽階段、發(fā)展階段中出現(xiàn)的研究主題、研究方法以及與教學(xué)方法的合法性危機(jī)，但遺憾的是，“身份危機(jī)”卻長期伴隨著公共行政學(xué)的發(fā)展，即使到了具有“自我意識”階段，公共行政學(xué)仍然面臨著“思想危機(jī)”。公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”發(fā)生在由該領(lǐng)域的學(xué)者們所組成的共同體中，“在那些明確認(rèn)定自己是公共行政共同體成員的人身上，盡管他們將自己標(biāo)記為‘公共行政學(xué)者’，但卻從各自的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，而不是公共行政領(lǐng)域獲得職業(yè)角色與標(biāo)準(zhǔn)；而對那些同樣在從事公共行政或官僚領(lǐng)域的其他研究者而言，他們不將自己歸類為‘公共行政學(xué)者’，而將自己定位為政治科學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、社會(huì)心理學(xué)家、行政科學(xué)家，或者任何其他廣闊的學(xué)術(shù)共同體?！盵1]171可見，公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”是學(xué)科合法性危機(jī)、研究范式困境，而為何這種合法性危機(jī)自公共行政學(xué)的青春期延續(xù)到中年期，在70年代仍被質(zhì)疑合法性，甚至在90年代還被悲觀地認(rèn)為公共行政學(xué)處在一種理論的失敗中呢？

究其原因，公共行政學(xué)的“身份危機(jī)”根源于其產(chǎn)生階段由威爾遜所不經(jīng)意設(shè)下“政治”與“行政”二分法困境，該困境持續(xù)影響著公共行政學(xué)的研究，并成為研究者們展開激烈爭論的核心問題，這些爭論使公共行政學(xué)分裂為多元化的范式、學(xué)派，但卻無助于建立學(xué)科一致性認(rèn)同。

(一)“政治”與“行政”二分法困境

一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)生，常常始于少數(shù)具有共同關(guān)注焦點(diǎn)的學(xué)者們意識到他們所研究的問題和其他學(xué)科的區(qū)別，在自我意識的基礎(chǔ)上，這些研究共同體明確地表達(dá)他們區(qū)別于其他學(xué)者的身份。公共行政學(xué)的產(chǎn)生正是由于威爾遜等人意識到這樣一個(gè)事實(shí)：“行政科學(xué)正在明顯地出現(xiàn)在這個(gè)國家的大學(xué)課程體系中，我們必須要更加深入地了解行政……行政學(xué)研究首先要探討政府可以恰當(dāng)?shù)?、成功地做什么工作，其次討論如何以盡可能高的效率和最低的貨幣或能源成本恰當(dāng)?shù)赝瓿晒ぷ??！盵2]14威爾遜認(rèn)為是時(shí)候建立行政學(xué)了，行政學(xué)是一個(gè)研究政府行動(dòng)、執(zhí)行、操作的學(xué)科，行政領(lǐng)域應(yīng)該是一個(gè)管理的領(lǐng)域，行政領(lǐng)域“將通過樹立公共服務(wù)受到公眾信任的神圣尊嚴(yán)，使官場生活中的道德氣氛得到澄清，它還通過使公共服務(wù)非黨派化，開辟了行政商業(yè)化的道路，”[2]20使行政發(fā)展成為擺脫政治干涉的獨(dú)立領(lǐng)域，在此論述中，威爾遜提出了政治與行政二分思想，該思想成為行政學(xué)研究的理論基石。

威爾遜對政治與行政二分法解釋到，“行政應(yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，行政問題不是政治問題。盡管政治行為確定了目標(biāo)，但是不應(yīng)該去操作行政活動(dòng)，”[2]20公共行政研究是“一個(gè)可以用來糾正政治上的弊端和建立一個(gè)富于效率而且反應(yīng)敏銳的政府的手段”[3]26。然而，公共行政卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于單調(diào)的、純碎的技術(shù)細(xì)節(jié)，它與政治基本原理(如自由、民主)是直接相關(guān)的。公共行政是公共的，它是對政府實(shí)務(wù)的管理，然后，它也是管理的——一種在所有大組織中都可以發(fā)現(xiàn)的活動(dòng)。[4]8公共立足于價(jià)值理性，管理立足于技術(shù)理性，但價(jià)值理性與技術(shù)理性卻在不斷地互相否定，但無論缺少哪一方面，都無法稱其為公共行政。[5]正因?yàn)槿绱耍闻c行政二分思想雖然將行政領(lǐng)域去政治化，確定了行政學(xué)的研究范疇，然而在公共行政實(shí)踐中，“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權(quán)”，即使是“以表達(dá)國家意志為主要職能的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對國家意志的執(zhí)行”，[6]9政治與行政之間存在松散的、必要的聯(lián)系，這種聯(lián)系與政治-行政二分產(chǎn)生了沖突，形成了困境。

政治與行政二分沖突源于公共行政的特殊性，“公共行政由于其與政治過程的關(guān)系而應(yīng)該關(guān)注民主、公平和自由等規(guī)范性問題，而在以民主的方式做出決策之后，將這些決策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)現(xiàn)實(shí)不過是一個(gè)專業(yè)行政知識范圍內(nèi)的技術(shù)問題，最終，在公共行政中，民主是個(gè)易被遺忘的隱性角色。”[5]這就是威爾遜在學(xué)科建立時(shí)所不經(jīng)意設(shè)下的政治與行政二分困境，公共行政學(xué)從政治領(lǐng)域中分離出來而形成一個(gè)研究領(lǐng)域，但卻由于公共事務(wù)的公共性而與政治領(lǐng)域保持必然的聯(lián)系。威爾遜之后的研究者從未停止過對政治與行政的爭論，這些爭論演化為事實(shí)與價(jià)值、邏輯實(shí)證主義與規(guī)范主義、學(xué)科與職業(yè)等主題的討論，但傳統(tǒng)理論和各種挑戰(zhàn)仍無法提供解決這一沖突的有效方案，相反這些爭論導(dǎo)致公共行政學(xué)進(jìn)入了一個(gè)流派沖突、范式分離的狀態(tài)，更為嚴(yán)重的是，西蒙、沃爾多等人的爭論將公共行政理論轉(zhuǎn)入了“思想上的死胡同”，導(dǎo)致“默認(rèn)分界線”的產(chǎn)生，而人們曾經(jīng)花費(fèi)幾十年的時(shí)間去消除這些分界線，[1]191甚至造成公共行政學(xué)學(xué)科一致性認(rèn)同的缺失。

(二)學(xué)科一致性認(rèn)同的缺失

公共行政學(xué)產(chǎn)生之后，“公共行政的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)政治科學(xué)過于有限，他們便從組織社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中借用一些理論、方法和分析手段。但由于他們對‘什么構(gòu)成了領(lǐng)域的核心’以及‘什么是其恰當(dāng)?shù)难芯孔h程’沒有達(dá)成共識，因此，公共行政學(xué)很難將它在其他學(xué)科中發(fā)現(xiàn)的知識整合起來或變成自己的東西。公共行政借用了其他學(xué)科的知識，卻未能吸納、培育或發(fā)展之。他之所以不能整合，是因?yàn)樗鼪]有一個(gè)被清晰定義的、能附加枝蔓的軀干。公共行政學(xué)仍然是一個(gè)多學(xué)科的領(lǐng)域，而不是一個(gè)跨學(xué)科領(lǐng)域?！盵7]因此，公共行政學(xué)從它幼年開始，就缺乏該領(lǐng)域研究的強(qiáng)制性認(rèn)同，從而“身份危機(jī)”的擔(dān)心一直伴隨著。明顯的表現(xiàn)是ASPA(The American Society for Public Administration)在社會(huì)科學(xué)協(xié)會(huì)成立40年之后才建立，并且ASPA的最初建立者是公共行政實(shí)踐者，而非學(xué)術(shù)研究者，實(shí)踐者并不致力于建立具有一致性認(rèn)同的共同體。研究協(xié)會(huì)是用來維持研究領(lǐng)域的一種制度，即使協(xié)會(huì)內(nèi)部存在差異，但協(xié)會(huì)可以作為一個(gè)共同體基礎(chǔ)而存在，雖然今天有大量的學(xué)術(shù)單位在研究公共行政，但混雜的組織形式和自相矛盾學(xué)術(shù)態(tài)度，從某種程度上反應(yīng)了該領(lǐng)域身份意識薄弱。

公共行政學(xué)學(xué)科一致性認(rèn)同的缺失以及學(xué)科身份意識薄弱表現(xiàn)在該領(lǐng)域的多場爭論中，在這些爭論中，研究主題的性質(zhì)與范圍和研究、教學(xué)這一研究主題的方法都變得有問題了。[8]19在爭論中，西蒙和沃爾多展開了對該領(lǐng)域定位的爭論，他們就事實(shí)與價(jià)值、邏輯實(shí)證主義、學(xué)科與職業(yè)進(jìn)行了爭論，結(jié)果是：他們作為關(guān)心公共行政發(fā)展的學(xué)者在面對困境中的公共行政學(xué)時(shí)，從不同的方向開辟前進(jìn)的路徑，并立足于各自的立場與對方展開激烈的爭論。[9]他們的爭論挑戰(zhàn)了正統(tǒng)的公共行政，但自此之后，公共行政就開始分裂，出現(xiàn)了許多流派，并且各種流派、范式互相競爭、否定，公共行政進(jìn)入了長達(dá)數(shù)十年的范式分離和競爭狀態(tài)。許多人追隨西蒙的腳步，力圖重建一門價(jià)值中立的“行政科學(xué)”；另一部分人則成為沃爾多的忠實(shí)信徒，力圖在公共行政研究中設(shè)定規(guī)范價(jià)值的地位。西蒙路徑引進(jìn)社會(huì)科學(xué)甚至是自然科學(xué)的實(shí)證研究，力圖建立公共行政的學(xué)科規(guī)范。沃爾多路徑偏向從價(jià)值分析展開，進(jìn)行規(guī)范研究，力圖通過不同學(xué)派的討論，如新公共行政運(yùn)動(dòng)、黑堡宣言學(xué)派，喚醒被隱約掉的學(xué)科規(guī)范意識，從而激發(fā)更多的人致力于探究憲政民主之于公共行政的意義。[5]公共行政學(xué)很大程度上圍繞著這兩條路徑不斷分裂出各種流派。

然而這些對正統(tǒng)公共行政的挑戰(zhàn)、爭論并沒有解決身份危機(jī)，即使是西蒙對公共行政原則的攻擊仍局限于組織內(nèi)安排，把立法機(jī)關(guān)置于制度安排主要設(shè)計(jì)者和終極仲裁者的地位，從而維持了傳統(tǒng)的政治與行政二分法，西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后，西蒙又回到了政治和行政兩分的世界，在這一為人熟知的約束之內(nèi)進(jìn)行研究。[10]52-53不僅西蒙的挑戰(zhàn)走的不夠遠(yuǎn)，新公共行政、新公共管理的挑戰(zhàn)也從未有效質(zhì)疑政治與行政二分法。新公共行政指責(zé)西蒙及其同事在對公共行政的“原則”和其他“正統(tǒng)論”方法進(jìn)行批評的同時(shí)，犯了和正統(tǒng)論一樣的過錯(cuò)——對價(jià)值中立性的要求模糊了行政研究中至于效率與理性之上高階的民主價(jià)值。新公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性與統(tǒng)一性，但卻沒有提出確實(shí)可行的融合政治與行政的具體方案，最終由于新公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的規(guī)范主義促進(jìn)的是說服而不是研究，而未能提高公共行政學(xué)在社會(huì)科學(xué)中的學(xué)科地位。[1]191新公共管理雖認(rèn)為政治與行政是相互關(guān)聯(lián)的，[11]47但所提倡的民營化、合同管理，都是在試圖將政治因素剔除出行政領(lǐng)域，達(dá)到效率最大化。

對正統(tǒng)公共行政學(xué)的挑戰(zhàn)對該領(lǐng)域的發(fā)展是重要的，但學(xué)科建立初期所不經(jīng)意設(shè)置的政治與行政二分迷思卻長期無法解決，這些爭論、挑戰(zhàn)的結(jié)果并不是某一方的簡單獲勝，它們沒有解決百年來公共行政學(xué)的身份危機(jī)問題，而是進(jìn)入了流派紛爭的死胡同，該學(xué)科內(nèi)部尚未形成為大多數(shù)人所共同接受的研究范式，其研究更難以得到公共行政實(shí)踐者的認(rèn)同。于此同時(shí)，該學(xué)科與其他學(xué)科的關(guān)系定位不清楚，人們一再地質(zhì)疑：“它是政治學(xué)的一部分？是工商管理的一部分？還是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科領(lǐng)域？它到底是什么？”[12]139公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的合法性難以得到學(xué)界的認(rèn)同。

二 效率與官僚制行政

基于政治與行政二分的核心概念，公共行政學(xué)持續(xù)的研究議題涉及到“良好”行政的討論，而在政治與行政涇渭分明的理論假設(shè)下，民主是政治領(lǐng)域關(guān)注的核心議題，效率是行政領(lǐng)域關(guān)注的概念。威爾遜認(rèn)為“良好”行政的標(biāo)準(zhǔn)就是效率標(biāo)準(zhǔn)，就是用“最大可能的效率和最低可能的資金或精力成本”[2]14來完成工作，等級制中專業(yè)化、職業(yè)化、單一命令鏈條、線性組織是實(shí)現(xiàn)效率的組織原則，效率原則通過等級制組織表達(dá)出來，而公共行政也轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭胖菩姓?/p>

(一)對效率的推崇和對民主的遺忘

關(guān)于效率與民主，美國的建國者并沒有打算建立完全現(xiàn)代意義上的民主，但是，到了自我意識的公共行政時(shí)期，美國仍然致力于崇尚作為政治理想的民主，在這一代學(xué)者眼中，如威爾遜、古德諾等，民主被看作是一個(gè)外在于公共行政的專業(yè)領(lǐng)域的政治原則，[13]62于此同時(shí)，效率卻成為公共行政關(guān)注的核心議題。

雖然在公共行政學(xué)產(chǎn)生之前，民主就被作為美國政府的政治理想，但囿于政治對行政領(lǐng)域的干涉而導(dǎo)致美國公共行政弊端，如組織失調(diào)、隨意性、非專業(yè)和不誠實(shí)，以及19世紀(jì)末、20世紀(jì)初美國處于科學(xué)管理、機(jī)器革命的時(shí)代背景，因此美國公共行政學(xué)者認(rèn)為相對于臭名遠(yuǎn)揚(yáng)的政府低效率，應(yīng)倡導(dǎo)行政從政治中分離出來，并接受該時(shí)代文化的核心價(jià)值——效率。1887年，威爾遜提出政治-行政二分，建議行政學(xué)致力于“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用和能源方面用盡可能少的成本完成適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌盵2]14，即有效率的公共行政。威爾遜之后的公共行政的多數(shù)研究討論實(shí)現(xiàn)效率的各種手段和對效率的測量，而不管民主是多么美好和值得期待，它都只是某種位于行政之外的東西，民主被認(rèn)為阻礙公共行政對效率的追求，甚至認(rèn)為如果民主還存活在公共行政中，那么它也不得不承認(rèn)忽視集權(quán)、官僚制和紀(jì)律所經(jīng)歷的教訓(xùn)。

效率與民主在公共行政研究中遭受不同的待遇，不僅由于政治與行政二分法確立效率在公共行政中的核心地位，也由于民主的研究難以契合19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的實(shí)證主義的研究邏輯，難于被操作化。公共行政學(xué)誕生之時(shí)，正值科學(xué)方法取代價(jià)值研究的時(shí)期。上個(gè)世紀(jì)50、60年代在西方盛行一時(shí)的行為主義更是將這一傾向“意識形態(tài)化”，表現(xiàn)在公共行政學(xué)領(lǐng)域，研究者必須保持“價(jià)值中立”，只能進(jìn)行事實(shí)判斷和分析，而拒斥價(jià)值判斷和推理。[14]西蒙是公共行政實(shí)證研究的最忠實(shí)支持者，他認(rèn)為社會(huì)科學(xué)是扎根于邏輯實(shí)證的科學(xué)，科學(xué)只對那些可以得到實(shí)證檢驗(yàn)的知識感興趣，科學(xué)研究是價(jià)值中立地、無道德偏見地、實(shí)證性地陳述知識。西蒙對邏輯實(shí)證主義的推崇深遠(yuǎn)地影響了公共行政學(xué)的研究，他區(qū)分了“理論”和“實(shí)踐”、“事實(shí)”和“價(jià)值”，并指出以沃爾多為代表的政治理論家們所作的研究缺乏經(jīng)驗(yàn)主義、實(shí)證主義的驗(yàn)證。西蒙明確地指出這些政治家的作品讀起來讓人興奮、開心，但不能讓人信服，因?yàn)樵谒麄兊难芯恐校撟C并不需要假設(shè)、檢驗(yàn)，他們的論文僅僅是從哲學(xué)到歷史的反復(fù)的宏大敘事，這些政治理論家所采用的松散的、自由的宏大敘述方法進(jìn)行的寫作、思考并不能促進(jìn)政治理論的進(jìn)步。[15]85

西蒙對邏輯實(shí)證主義的論述從方法論上回答了民主為什么在公共行政的研究中被遺忘。按照邏輯實(shí)證主義的觀點(diǎn)，“社會(huì)科學(xué)家的價(jià)值體制不能用事實(shí)來加于證實(shí)，而他的職業(yè)所獻(xiàn)身的是一個(gè)事實(shí)的世界，他沒有拿什么理由可將這種價(jià)值體系帶入他的科學(xué)中”[16]62。民主作為價(jià)值概念，大多存在規(guī)范研究中，民主是公共行政學(xué)研究中的前提假設(shè)，處在一個(gè)尷尬的地位，成為了效率研究的預(yù)設(shè)立場，而無需分析。但是，正是由于公共行政學(xué)對民主的忽視，在實(shí)踐上造成了對社會(huì)總體福利的損害，在理論上更無法解釋一些異?，F(xiàn)象，比如官僚政治、政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)等，從而將公共行政潛移默化地改變成官僚制行政。

(二)官僚制行政

在正統(tǒng)公共行政理論中，政治與行政二分法、效率原則備受推崇，這也暗示著官僚制所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的價(jià)值取向與正統(tǒng)公共行政理論非常一致，官僚制行政成為了良好行政的制度模式。[10]3官僚制中訓(xùn)練有素的公務(wù)員、秩序化的等級制、嚴(yán)格服從、命令統(tǒng)一等被假定為具有普遍效力的行政安排。韋伯認(rèn)為，官僚制是最有效率的，“純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”，[17]248等級制組織的完善會(huì)使效率最大化，實(shí)現(xiàn)良好的公共行政。韋伯對官僚制的闡述支持威爾遜的所有重要觀點(diǎn)，官僚制強(qiáng)調(diào)以可計(jì)算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織活動(dòng)，不顧及人，官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部官員行事不涉及愛憎、行事上不對個(gè)人，把規(guī)則應(yīng)用于實(shí)際情境。[10]38總體上，官僚制的“理性”特點(diǎn)，如注重規(guī)則、手段、目的和事實(shí)主導(dǎo)其方向，官僚制行政依靠從行政日常事務(wù)中完全排除政治。

公共行政學(xué)的先驅(qū)學(xué)者把官僚制行政作為“良好”行政規(guī)則，他們對官僚制效率推崇欣賞的同時(shí)，也對它表露出淡淡的憂傷，因?yàn)椤俺浞职l(fā)達(dá)的官僚制”會(huì)束縛職業(yè)官僚，把公民變成依附性的群眾，使其政治“主子”變成軟弱無能的“外行”。[10]40即使是韋伯，也從來沒有試圖解決有關(guān)他的的“理性”類型“充分”發(fā)展所產(chǎn)生的異?，F(xiàn)象，在他看來，相對于世襲統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治，官僚制度的建立過程是一個(gè)確定規(guī)則、法律理性的過程，基于規(guī)則的統(tǒng)治要比基于血緣世襲或個(gè)人魅力的統(tǒng)治要民主得多，官僚制建立過程在某種程度上促進(jìn)民主，但由于它的理性，會(huì)對人類事務(wù)中的自發(fā)性與自由自在產(chǎn)生排斥，充分發(fā)展的官僚制抑制了民主，是無法控制的機(jī)器，于是，“民主不可避免地陷入由它產(chǎn)生的官僚體制傾向的矛盾之中”[17]307，官僚制漸漸地阻礙民主。

在正統(tǒng)公共行政研究中，行政被認(rèn)為應(yīng)處于政治領(lǐng)域之外，行政領(lǐng)域關(guān)注如何有效率地完成工作，而作為政治理念的民主經(jīng)常被當(dāng)作與效率原則相敵對的。效率原則要求被清晰定義，并要求建構(gòu)實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的行政體制，而等級秩序化的官僚制提供了實(shí)現(xiàn)效率的最優(yōu)結(jié)構(gòu)條件。公共行政學(xué)研究發(fā)展至此，政治-行政二分、效率、官僚制由于其內(nèi)在邏輯的一致性而逐漸成為該領(lǐng)域的三大核心概念。然而，“我們的學(xué)說包含著很多壞的藥”[10]14，官僚制行政帶來了持續(xù)性的危機(jī)，按照官僚制行政的傳統(tǒng)原則，單一權(quán)力中心、集權(quán)行政、效率中心等原則所帶來的組織安排不斷地導(dǎo)致人類社會(huì)病癥，比如，單一中心所導(dǎo)致的消除80%的地方政府單位，其結(jié)果會(huì)怎樣？我們開始質(zhì)疑，“從事公共行政實(shí)踐的人所運(yùn)用的種種知識是改善還是損害了人類的福利?！盵10]14這些問題顯然指出了公共行政危機(jī)的嚴(yán)重性。

人們對非民選的行政體系是否具備合法性，“負(fù)責(zé)任的”行政本質(zhì)是什么，以及對公共行政的學(xué)術(shù)研究來說憲政民主理論意味著什么的問題，都存在疑問，這些疑問卻無法在公共行政內(nèi)部得到解答?！肮残姓块T作為一個(gè)集團(tuán)，對于他們所負(fù)責(zé)的事實(shí)并不明了。他們負(fù)責(zé)著我們社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)；他們不可能等待有人告訴他們做什么。如果他們不知道，我們就會(huì)迷失方向?！盵18]5這意味著要在正統(tǒng)公共行政學(xué)內(nèi)部找到備選方案來解決思想危機(jī)的可能性不大，即使是西蒙對正統(tǒng)公共行政發(fā)起的最為激烈的挑戰(zhàn)，他的理論在本質(zhì)上與傳統(tǒng)的行政理論是同一個(gè)模式，它只是舊理論模式的另一種解釋，不是有活力的選擇。[10]10

對于如何解決公共行政危機(jī)，改善和修改傳統(tǒng)基本知識的學(xué)術(shù)研究是不夠的，因?yàn)檎闻c行政二分、效率原則、官僚制所確定的正統(tǒng)公共行政基本結(jié)構(gòu)是不令人滿意的，有必要考慮以新的基本知識來取代舊的基本知識，當(dāng)一個(gè)理論所產(chǎn)生的異常現(xiàn)象無法在傳統(tǒng)框架之內(nèi)得到令人滿意的解釋，傳統(tǒng)范式本身就成了問題，就會(huì)出現(xiàn)根本性變革的局面，替代性范式就有可能產(chǎn)生并得到充分解釋。對于公共行政危機(jī)而言，正統(tǒng)公共行政范式無法解釋官僚制行政所導(dǎo)致的異?，F(xiàn)象，我們就只有在替代范式的情況下才能期待解決公共行政思想危機(jī)，這一新范式將會(huì)是民主的公共行政。

三 走向民主的公共行政

民主制行政作為一種一般的公共行政，可以作為官僚制行政的替代類型，與官僚制行政相并列，[10]114但官僚制行政被威爾遜作為所有類似政府的“良好”行政規(guī)則而拒絕民主制行政理論，[10]81兩種行政類型更由于不同的理論假設(shè)而成為不同的范式，官僚制行政基于威爾遜等人所創(chuàng)立的政治與行政二分法、效率原則，而民主制行政從“善”的價(jià)值角度解釋“良好”的行政，并對民主與效率的關(guān)系進(jìn)行了不同的闡述。

在沃爾多看來，民主制行政與官僚制行政的分歧根源在于對良好行政和美好生活的不同設(shè)想。在現(xiàn)代性的背景下，良好行政以效率為標(biāo)準(zhǔn)，美好生活是被規(guī)劃、被計(jì)劃(Planed)的。計(jì)劃意味著使人們的追求具體化，科學(xué)程序運(yùn)用于人類事務(wù)，計(jì)劃和程序意味著配置?，F(xiàn)代性背景下的美好生活是物質(zhì)主義的生活，國家的愿望被解釋為穩(wěn)定地分享國家的利益、安全、穩(wěn)定的工作，更好的生活、工作條件。公共行政作為實(shí)現(xiàn)美好生活的手段，效率、經(jīng)濟(jì)是公共行政最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。[16]189在現(xiàn)代性的語境中，如果民主存在于公共行政中，那也不是沒有實(shí)際結(jié)果的民主，沒有實(shí)質(zhì)的成果，民主這個(gè)詞將毫無用處，并將會(huì)在人類的思想中被停止。

但在后現(xiàn)代的語境中，工具理性難以主宰和控制自然與人類的所有方面，以技術(shù)-工具理性建構(gòu)的政府組織更適合存在于一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境中，然而，在高度復(fù)雜、快速變遷和不確定的社會(huì)里，官僚體系的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)會(huì)喪失回應(yīng)和創(chuàng)新的能力；于此同時(shí)，面對日益多元的價(jià)值沖突和不斷提升的社會(huì)公正訴求，行政官員的價(jià)值判斷和倫理精神取向變得至關(guān)重要，在公共政策制定與執(zhí)行中對人的價(jià)值的尊重成為行政官員的基本責(zé)任。[19]后現(xiàn)代作為一種思維模式或一種觀點(diǎn)，是對“他性”和“差異”的承認(rèn)與合法化[20]58。他性和不可通約性的擴(kuò)大、動(dòng)態(tài)、無序和差異，使得現(xiàn)代性中的統(tǒng)一規(guī)劃、計(jì)劃難以進(jìn)行，程序和紀(jì)律難于產(chǎn)生實(shí)際的效果，程序化的、以效率為標(biāo)準(zhǔn)的官僚制行政難于產(chǎn)生預(yù)計(jì)的、固定的結(jié)果。

民主制行政要成為官僚制行政的替代模式，它必須要有能使我們拒絕威爾遜基本論點(diǎn)的特色，[10]87即拒絕政治與行政的簡單二分，以民主作為良好行政的標(biāo)準(zhǔn)。官僚制行政的基礎(chǔ)是政治與行政分離，民主是政治領(lǐng)域討論的話題。在以效率為標(biāo)準(zhǔn)的官僚行政中，民主是一種循環(huán)式的代表制民主，它在委托制、代表制的鏈條中傳遞，并在政治領(lǐng)域中結(jié)束傳遞，行政領(lǐng)域僅僅價(jià)值中立地執(zhí)行政策，官僚制行政則成了環(huán)式民主下公共行政的良好行政模式，但導(dǎo)致的是愚蠢的照章辦事。環(huán)式民主既沒有代表性也沒有民主，環(huán)式民主不能說明復(fù)雜的政治和公共政策過程。[20]21環(huán)式民主的運(yùn)行不良，不僅由于制度設(shè)計(jì)的不完善，還由于環(huán)式民主的執(zhí)行機(jī)制——官僚制進(jìn)一步的扭曲?？梢愿Q見，在環(huán)式民主中，民主從公民手中傳遞到政治領(lǐng)域中，行政領(lǐng)域則是價(jià)值中立地執(zhí)行，政治-行政二分的背后是環(huán)式民主的邏輯，然而卻導(dǎo)致愚蠢的機(jī)械主義，造成前所未有的公共行政危機(jī)。

民主的公共行政是基于民主價(jià)值所進(jìn)行的理論闡述和制度設(shè)計(jì)，正如沃爾多所認(rèn)為我們要從價(jià)值的“善”來分析公共行政，而摒棄實(shí)證的“真”的分析思路，[21]67-68如果行政真的是“現(xiàn)代政府的核心”，那么20世紀(jì)的民主理論必須包含行政在內(nèi)，[13]59并且是后現(xiàn)代語境中的話語民主。民主的公共行政的理論邏輯是后現(xiàn)代的話語民主，而不是現(xiàn)代的循環(huán)式的代表制民主。那些帶著環(huán)式民主觀的眼罩來改革公共行政體制是困難的，玩弄程序機(jī)制看起來是一個(gè)徒勞的、堂吉訶德式的游戲，將環(huán)式民主的一個(gè)漏洞補(bǔ)上的同時(shí)只會(huì)增加另一個(gè)漏洞的泄漏量，程序上的失調(diào)只是更加深層次的后現(xiàn)代疾病的一個(gè)癥狀而已。[20]58在后現(xiàn)代語境中的民主公共行政，政治和公共政策總是受到各種不同的、來自多方力量的影響，因而不是簡單的環(huán)式民主責(zé)任就能說清楚的。民主在政治-行政中是雙向流動(dòng)。[20]17

在效率的公共行政中，官僚制是良好的公共行政形式，官僚制適合于現(xiàn)代性的決定論，而對于后現(xiàn)代的不確定性，官僚制將無力應(yīng)付。在民主的公共行政中，公共行政是在更具有后現(xiàn)代特征的差異性、多元性的背景中，而非現(xiàn)代性中的一致性、一元性的背景中，因此，民主公共行政需要區(qū)別于官僚制行政的良好形式。韋伯曾提出與“官僚制行政”相對的、稱之為“民主制行政”的公共行政，并總結(jié)了兩個(gè)特點(diǎn)：一是平等至上的假設(shè)，即每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)的活動(dòng)，二是命令性權(quán)力的范圍限制在最小范圍內(nèi)。[10]86在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆豐富了民主制行政的內(nèi)容，他認(rèn)為民主公共行政具有四個(gè)特點(diǎn)：一是每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)，二是所有重要的決定都留給所有社群人員以及他們所選擇的代表考慮，三是把命令的權(quán)力限制在必要的最小范圍，四是把行政機(jī)關(guān)的地位從主子的行政機(jī)關(guān)變成公仆的行政機(jī)關(guān)。[10]87并且，民主的公共行政并不為單一權(quán)威結(jié)構(gòu)所壟斷，并不是只有一種“良好”的行政規(guī)則，民主公共行政的特質(zhì)是多中心而不是單中心的。通過交疊管轄和權(quán)力分散的體制，民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式，從而提供了以一種公共行政組織的替代結(jié)構(gòu)。

民主制行政理論是威爾遜提出官僚制行政理論、認(rèn)為其可普遍應(yīng)用于所有現(xiàn)代政府體制時(shí)所拒絕的一種取向。[10]102然而對于民主制行政與官僚制行政的替代問題則需要謹(jǐn)慎考慮，它們分別基于不同的設(shè)計(jì)理念而產(chǎn)生，官僚制行政基于政治-行政二分、效率原則；民主的公共行政否定政治與行政二分法，認(rèn)為公共行政仍包含一種倫理準(zhǔn)則、一套價(jià)值體系，廣泛意義上的自由、平等、博愛構(gòu)成了民主“真實(shí)”內(nèi)容的絕大部分。[13]60而如果沒有民主這一價(jià)值概念，那么公共行政作為實(shí)現(xiàn)“美好生活”的手段，就毫無意義。

四 小 結(jié)

民主的公共行政作為拒絕官僚行政的未來取向，是解決公共行政學(xué)“身份危機(jī)”、“思想危機(jī)”的可選方案?！吧矸菸C(jī)”的根源來自于政治-行政二分困境，由此導(dǎo)致的學(xué)科一致性認(rèn)同的缺失。而基于政治-行政二分觀點(diǎn)建立的正統(tǒng)公共行政學(xué)以效率原則為核心原則，以官僚制為良好行政形式，在理論研究中，逐漸遺忘民主概念；在實(shí)踐中，導(dǎo)致前所未有的公共行政危機(jī)，帶來社會(huì)總體福利的損失。然而，正統(tǒng)公共行政范式自身無法解決危機(jī)，因?yàn)樗鼰o法徹底否認(rèn)政治-行政二分觀點(diǎn)，公共行政的未來走向是民主的公共行政，它將作為官僚制行政的替代模式提供一種解決公共行政危機(jī)的備選方式。民主的公共行政和官僚行政有不同的適用范圍，前者適用于多元化、可變性、有序的復(fù)雜性和對公民偏好回應(yīng)性的社會(huì)環(huán)境，后者適用于簡單、整齊和對稱性的以及權(quán)力來源單一、集權(quán)的社會(huì)環(huán)境。而人類有選擇實(shí)現(xiàn)美好生活的公共行政形式，這種行政則是民主的公共行政。民主的公共行政放棄環(huán)式民主所帶來的政治-行政二分，而采用后現(xiàn)代的話語參與式民主，民主在政治與行政之間雙向流動(dòng)，從而拒絕威爾遜等人所提出的正統(tǒng)公共行政的基本概念?；谠捳Z民主，民主的公共行政具有平等參與、分權(quán)共享、民主自治的特點(diǎn)。要走出傳統(tǒng)公共行政學(xué)的身份困境，民主的公共行政是重要的發(fā)展趨勢。

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