李俊杰 郭傳章

（沈陽市蒲河新城財政局，遼寧110164）

全面落實科學發(fā)展觀要求堅持以人為本、民生為天、立黨為公、執(zhí)政為民的理念，提高人民群眾的幸福感和滿意度。因此，各級黨委和政府都把民生工程做為頭等大事不斷推進。與此同時，加強民生工程管理，提高民生性公共財政的供給能力和供給效應也成為各級財政工作的熱點問題。

一、民生工程的涵義

民生工程就是與民生問題密切相關的政策、措施的實施過程，是政府堅持以人為本，貫徹落實科學發(fā)展觀，切實保障公民的基本權利，提高生活水平，關注弱勢群體所采取的一系列政策措施的實施過程。也就是說民生工程是一個系統(tǒng)的、完整的、動態(tài)的過程，包含了圍繞民生問題所開展的管理體制、管理機制、管理方式方法、管理項目、管理過程等所有活動，不能把民生工程狹義地理解為民生工程項目建設。

在黨的十六屆五中全會上，明確提出要堅定不移地以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，以人為本，重點改善民生，確保人民過上一種體面的、有尊嚴的、健康的生活。民生工程的正式提出是黨的十七大，此次會議提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，實施民生工程，提高人民群眾的生活水平，促進經濟社會和諧發(fā)展，并且確定了民生工程的目標是“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會”。

民生工程是一個系統(tǒng)工程，涉及的外延比較寬泛。但因教育是民生之基、就業(yè)是民生之本、收入分配是民生之源、社會保障是民生之盾，所以民生工程從總體上包含勞動就業(yè)、教育、社會保障、收入分配、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會救助、社會安全與信訪八大領域。

二、民生工程的基本特征與總體要求

（一）民生工程的基本特征

1.民生工程把發(fā)展經濟、發(fā)展生產力同人民群眾的利益緊密結合起來，體現了經濟社會建設的根本目的，而且也是民心所向。同時，人民群眾的需求為經濟發(fā)展和生產力發(fā)展提供了不竭源泉和市場空間。

2.民生工程主要向民眾提供社會公共產品，不僅內容繁多、涉及面廣、投資額大，而且需要持續(xù)不斷投入。社會公共產品因其產權為公共所有，決定了其必然是非盈利性和公益性，社會公共產品很難依靠吸引私人資本投資滿足社會民眾的需求，實施民生工程是政府的必然選擇和首要職責。一方面受邊際效用遞減規(guī)律的制約，同樣的社會公共產品為社會民眾帶來的享受程度和幸福感是不同的。另一方面，隨著社會的不斷發(fā)展和進步，隨著人們生活水平和生活質量的不斷提高，人們對社會公共產品的需求層次和質量也不斷提升，這就決定了民生工程不僅需要反復地、持續(xù)不斷地投入，而且投資額會越來越多，成為政府主要的財政支出導向。

3.民生工程既是民心工程、惠民工程，也是系統(tǒng)工程，應有長期的規(guī)劃和戰(zhàn)略。民生工程要面對廣大民眾的基本需求，而民眾的基本需求又由于其生活環(huán)境、工作環(huán)境、民族嗜好、生活習慣、文化素養(yǎng)等而產生差異性、個性化。同時，民眾的需求也是沿著生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我成就需求的路線不斷升級和更新的，所以民生工程沒有終點、沒有最好，只有更好。政府作為民生工程的主導者既不能期望搞一兩項工程就滿足民眾的需求，也不能期望在指定的時間點就完全滿足民眾的需求，只能是相對滿足，只能從長計議，作為長期的戰(zhàn)略不斷推進。

4.民生工程與保增長、擴內需、調結構、維穩(wěn)定高度相關，不僅直接關系到廣大民眾的切身利益，更關系到社會穩(wěn)定大局。民生工程投入的資金最終流向生產領域和流通領域，從生產領域而言，由于其供給產品的消費具有反復性、經常性，市場空間較寬和穩(wěn)定，因此，民生工程所帶動的生產領域投資拉動經濟增長的貢獻度較高，所引導的產業(yè)結構調整為合理調整；從消費領域而言，由于其資金主要流向弱勢群體和直接消費者，因邊際消費傾向較高，所帶動的消費拉動經濟增長的效用較大。

5.民生工程不僅是社會工程，也是陽光工程，在堅持向困難群眾傾斜、向農村傾斜、向基層傾斜、向公共事業(yè)傾斜的前提下，要接受社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督。民生工程投入的資金從表面上看是政府財政投資，但從根本上都是納稅人的錢，這就是稅收取之于民用之于民的最終體現，所以民生工程必須始終圍繞著民眾最急切的需要而展開。

（二）民生工程的總體要求

1.民生工程要廣集民智。民生工程盡管投入了大量的人力、物力和財力，但也只能是相對滿足廣大民眾的需求。在資源有限的前提下，到底實施哪些民生工程、如何實施、何時實施，民生工程搞到什么程度和層次等，要廣泛聽取民眾的意見和建議，要充分體現民眾的意愿和訴求，要最大限度地贏得民眾的支持和理解，要把民眾亟需解決的問題放在第一位，把民生工程資金用到刀刃上。

2.民生工程要反映民意。民生工程要從維護民眾的切身利益出發(fā)，及時解決群眾反映強烈的突出問題，為此，各級政府和領導干部，要強化民生工程的責任意識，提高對民生工程的政治敏感度，要常懷為民之心，要堅持群眾利益無小事的原則，對群眾亟需、條件成熟的工程要及早做、做到位，對群眾亟需、條件不成熟的工程要積極爭取、創(chuàng)造條件盡快落實，對群眾不急需、借民生工程搞名堂的項目要及時糾正、絕不為之。

3.民生工程要結合民情。由于民眾的需求能力和需求層次與其生存、生活、生產的社會環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境、自然環(huán)境等直接相關，因此，實施民生工程不能搞一刀切，也不能搞一步到位，必須在對不同時期、不同區(qū)域民眾需求進行系統(tǒng)分析和理性判斷的基礎上，合理謀劃民生工程，并使民生工程的規(guī)劃始終貼近民情。

4.民生工程要解決民憂。民生工程要著力解決人民群眾的燃眉之急，但求雪中送炭，不求錦上添花，要切忌華而不實，要通過實施民生工程實實在在地讓老百姓得實惠，讓子孫后代受益。

5.民生工程要由民眾決策。民生工程要提高其有效性和針對性，不僅要廣泛地深入群眾和深入基層，而且要創(chuàng)新決策機制，不能搞一言堂、命令式、自上而下的決策，必須采取自下而上的民主參與式決策。

三、民生工程的實施推進

（一）實施民生工程的重要性

1.實施民生工程緊緊抓住了新的經濟增長點，促進區(qū)域經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。民生工程從一定意義上也可以說是經濟工程，因為民生工程投入對經濟的拉動作用最明顯，邊際效用最大，民眾需求的經常性、反復性，決定了民生工程對經濟增長的持續(xù)性，同時民生工程的實施也會為區(qū)域經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經濟環(huán)境和社會環(huán)境。

2.實施民生工程是全面落實科學發(fā)展觀，促進社會穩(wěn)定，構建和諧社會的重要舉措。民生工程從另一層意義上說它又是政治工程，它直接關系到社會穩(wěn)定大局?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，構建人與自然、人與社會、人與環(huán)境、人與生態(tài)、人與資源、人與文化等和諧發(fā)展的社會。

3.實施民生工程是提升社會文明水平，構建新型社會核心價值體系的重要途徑。民生工程不僅滿足了民眾的物質需求，而且也滿足了民眾的精神文化需求，改變了民眾的生活和生產方式，提升了民眾的文化素養(yǎng)和社會道德品位，改變了民眾的社會理念，化解了諸多社會矛盾紛爭。

4.實施民生工程是踐行黨的宗旨，建設中國特色社會主義的本質要求。中國共產黨始終不渝地堅持立黨為公、執(zhí)政為民的理念，堅持全心全意為人民服務的宗旨，通過民生工程不斷的改善民生、為民排憂、造福于民，讓廣大人民群眾共享社會改革發(fā)展的成果，不斷提高人民群眾的幸福感和滿意度。

5.實施民生工程是社會進步的必然要求，是社會發(fā)展的必然階段。從社會學的范疇來看，人民群眾對公共服務產品的需求和對衣、食、住、行、學、醫(yī)、保、安等基本保障要求，反映了人民群眾對社會發(fā)展的美好愿景和期盼，也代表了人民群眾追求社會進步和人類文明的信心和信念，這是社會發(fā)展和人類文明的動力源泉。所以，不管社會形態(tài)如何，不管采取何種社會發(fā)展模式，不管何種黨團執(zhí)政，都會關注民生工程，這是人類社會發(fā)展不可違背的普遍規(guī)律。

（二）加快推進民生工程的措施保障

1.制定可行的具有區(qū)域經濟特點的民生工程工作方案，明確民生工程的工作目標、工作原則、工作流程，強化民生工程的工作職責，確定推進民生工程的保障措施。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃民生工程，務求民生工程實效，利用規(guī)劃合理配置資源，對民生工程的布點、布局、層次、架構、進程進行科學安排，將經濟發(fā)展、城市建設、社會穩(wěn)定、結構調整、模式轉變等合理兼顧，形成系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和有效的實施策略。

3.轉變政府職能和執(zhí)政理念，強化推進民生工程的責任意識，實施民生工程是政府履行公共服務職能的集中體現，是政府職能與民生需求在公共服務領域的對接平臺，各級黨委、政府都應高度重視民生工程，充分發(fā)揮在民生工程中的引導作用，加強協(xié)調和調度，落實民生工程的目標責任制。

4.建立健全民生工程的協(xié)調推進機制，民生工程本身是個系統(tǒng)工程，不光是對人民群眾直接利益影響面寬、影響力大，而且往往需要政府各個部門通力協(xié)作才能完成。因此，每個地區(qū)都應成立民生工程工作領導小組，對民生工程進行總體部署和落實，每個部門都應設立民生工程聯(lián)絡員，并負責傳達落實民生工程領導小組的工作任務安排及與此相關的宣傳、督察、考核和情況匯報工作，使民生工程在部門聯(lián)動、橫向協(xié)調中取得實效。

5.民生工程的實施應在廣開財源的基礎上，堅持“量入為出、盡力而為”的原則。民生工程沒有終點、沒有最好，因此，需要廣開財路，大力爭取上級政府或組織的政策資金和援助資金，量力而行、量入為出，保障民生工程持續(xù)不斷的大量資金投入。

6.建立健全實施民生工程的各項工作制度，用制度去約束各部門、各項目進行規(guī)范有序運作?？偨Y全國各地的經驗，在推進民生工程工作中，至少應建立民生工程實施情況考核辦法、民生工程目標責任制度、民生工程責任追究制度、民生工程月通報督辦制度、民生工程監(jiān)督檢查制度、民生工程聯(lián)系分項分片包干制度、民生工程聯(lián)絡員制度、民生工程例會制度、民生工程情況報送制度、民生工程協(xié)調領導小組調度會議制度、民生工程資金管理辦法等相應制度辦法。

7.加大民生工程督促檢查力度，建立民生工程的問題發(fā)現機制和差錯糾正機制，通過一月一調度、一季一督查、一年一考核，將定期全面檢查和日常監(jiān)督檢查相結合，保證民生工作有專人抓、有專人落實，督促負責民生工程的各級政府和部門深入到民生工作的實際中去，深入民生工程的現場，掌握民生工程的第一手資料和實際情況。

四、民生工程的績效管理控制

（一）民生工程的績效管理內容

1.組織機構考核。主要內容包括是否成立協(xié)調領導機構和工作機構，是否配備民生工程聯(lián)絡員，是否有專人負責落實日常民生工作，是否實行分項分片包干等。

2.實施方案和規(guī)劃考核。主要內容包括是否有民生工程實施方案，是否及時分解落實民生工程的目標任務，是否有民生工程的保障措施和應急預案，是否有民生工程的長期規(guī)劃和詳細的階段性工作計劃等。

3.信息反饋和報送考核。主要內容包括是否按時報送民生工程的各種報表，反饋民生工程的相關信息是否內容完整、數據準確，反映的民生工程進度、問題、建議、打算等簡報是否簡明扼要、突出重點，是否有效開展了民生工程的宣傳等。

4.檔案管理考核。主要內容包括民生工程的相關資料是否及時整理歸檔，是否有專人負責管理檔案，民生工程的有關標書、合同、圖紙、決算、結算等相關要件是否齊全完整等。

5.資金成本考核。主要內容包括民生工程資金是否納入預算專款專用，是否實施結果超過預算資金額度，民生工程資金結算是否嚴格履行資金審批程序，資金補貼類項目是否公示張榜、打卡發(fā)放、及時發(fā)放等。

6.流程考核。主要內容包括民生工程項目是否走了民主征求意見程序，是否有相關政府、人大或上級主管部門的批示意見，工程類項目是否有立項、預算、招投標、合同、監(jiān)理、竣工驗收、完工決算等重要環(huán)節(jié)控制等。

7.制度考核。主要內容包括民生工程的相關制度辦法是否完整，是否有落實相關制度辦法的文件或會議記錄，相關制度辦法是否進行了必要的宣傳普及，是否把制度辦法落實到具體的民生工程實踐中等。

8.監(jiān)督檢查考核。主要內容包括是否制定民生工程項目監(jiān)督檢查制度或辦法，是否將定期監(jiān)督檢查與日常監(jiān)督檢查相結合，是否有監(jiān)督檢查的記錄或會議紀要，是否制定出監(jiān)督檢查的整改措施等。

9.質量考核。主要內容包括民生工程是否達到了設計質量要求，質量、安監(jiān)、環(huán)保、消防等部門是否出具了質量驗收認證報告，是否按預定期限交付使用，工程結束后三年內的維修改造成本所占比例是否偏高等。

10.社會效果考核。主要內容包括民生工程是否進行了廣泛的社會宣傳、做到家喻戶曉，老百姓對民生工程是否滿意，民生工程帶動就業(yè)、拉動經濟、促進社會穩(wěn)定作用是否明顯等。

（二）民生工程的績效控制方法

1.里程碑法。里程碑是在民生工程項目開始時建立的主要決策點，在每一個里程碑處，民事工程項目得到再評估，并且做出繼續(xù)或中斷投資的決策。由于民生工程資金投入量大，社會影響范圍廣，與老百姓的切身利益又直接相關，必須建立分階段跟蹤評估機制，以避免特大損失和強烈的社會動蕩發(fā)生。

2.平衡計分卡法。平衡計分卡也稱為驅動績效量度，是美國哈佛大學教授RobertKaplan與諾朗頓研究院執(zhí)行長DavidNoyton提出的對未來組織績效衡量的方法。在民生工程中，要借助平衡計分卡的原理，將民生工程績效管理的10項內容指標詳細分解并賦予合理的分值，然后將民生工程每項績效指標的目標值與實際得分值以圖、卡、表的形式隨時展現出來，以此督促民生工程取得理想績效。

3.投入產出對比法。投入產出對比法也稱為成本收益比較法，就是將民生工程投入的成本與其產生的直接經濟收益和間接經濟收益進行比較。民生工程雖然是向民眾提供社會公共服務產品，不以追求營利為目的，但作為政府對民生工程的宏觀調控管理手段，可以運用投入產出對比法。民生工程的產出測算可從兩個側面考慮，一是區(qū)域企業(yè)提高生產經營能力、擴大投資、增加就業(yè)等新增的經濟價值，二是相對節(jié)約的政府產業(yè)扶持、社會治安穩(wěn)定支出、維修改造支出、社會救濟援助支出等間接經濟利益。

4.質量損失評估法。質量成本是為保證產品符合質量標準而產生的成本，它包括預防成本、評估成本、產品故障成本和信譽損失成本。民生工程必須按照全面質量管理的要求，通過聽取匯報、查看資料、現場考察等方式，對項目落實到位率、進度完成率、交付使用率、群眾滿意率、技術指標達標率等質量進行考核，防止由于質量損失而損壞政府的形象，引發(fā)集體上訪和群眾投訴。

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