楊志剛

（深圳廣播電視大學(xué)龍崗分校 人文科學(xué)系，廣東 深圳 518172）

大中城市行政區(qū)劃改革路徑的探討

楊志剛

（深圳廣播電視大學(xué)龍崗分校 人文科學(xué)系，廣東 深圳 518172）

針對(duì)我國(guó)大中城市行政區(qū)劃還存在的諸多問(wèn)題，實(shí)施“市－區(qū)－社區(qū)”式的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”模式作為大中城市行政區(qū)劃改革的一條路徑，具有一定的意義。在這種模式中，“市”下設(shè)“區(qū)”，“區(qū)”是城市地區(qū)最小的行政區(qū)劃單位，“區(qū)”下設(shè)非政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。這種模式的順利實(shí)施，要以省直管縣（市）、增加省級(jí)行政單位等其他不同層級(jí)的區(qū)劃改革為前提，并以大力發(fā)展各種社會(huì)組織、全面推行社區(qū)居民自治作為配套措施。

大中城市；行政區(qū)劃；改革路徑；市－區(qū)－社區(qū)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大中城市行政區(qū)劃改革都局限在“縣改區(qū)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道”、增加或減少區(qū)的數(shù)量等方面。這些改革雖或多或少取得了一些成績(jī)，但從本質(zhì)上講，都只是對(duì)現(xiàn)行大中城市行政區(qū)劃體制的修修補(bǔ)補(bǔ)，無(wú)法解決深層次的問(wèn)題?！笆校瓍^(qū)－社區(qū)”式的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”模式成為我國(guó)大中城市行政區(qū)劃改革的一條可行路徑。

一、我國(guó)大中城市行政區(qū)劃的現(xiàn)狀

“大中城市”可以說(shuō)是我國(guó)特有的一個(gè)概念，大量媒體都在廣泛使用。但在我國(guó)，究竟哪些城市可以被稱作“大中城市”，卻沒有一個(gè)明確的界定。為了研究的方便，筆者對(duì)“大中城市”的界定基本上和《中華人民共和國(guó)立法法》中對(duì)“較大的市”的界定相同，即“較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。”

（一）我國(guó)大中城市行政區(qū)劃的基本情況

目前，我國(guó)大中城市的行政區(qū)劃和管理體制是由憲法、地方組織法和其他相關(guān)法律所規(guī)定的，存在以下幾種不同類型的行政區(qū)劃和管理體制。

完全城市化地區(qū)，也即城市的中心城區(qū)，是市、區(qū)兩級(jí)行政區(qū)劃，但存在市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)管理；半城市化地區(qū)，也即城市的郊區(qū)，是市、區(qū)兩級(jí)行政區(qū)劃與市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)行政區(qū)劃并存，但管理層次上也是四級(jí)管理；非城市化地區(qū)，也即市所轄的縣，是市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)行政區(qū)劃，管理層次上也是市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)管理；城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，也即大中城市所代管的市（縣級(jí)市），這部分區(qū)域的情況和城市的郊區(qū)相同，也是存在市、區(qū)兩級(jí)行政區(qū)劃與市、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)行政區(qū)劃并存，但管理層次上都是四級(jí)管理。

（二）我國(guó)大中城市行政區(qū)劃存在的問(wèn)題

第一，行政管理層級(jí)過(guò)多，管理體制不順。在我國(guó)大中城市中，普遍存在4個(gè)管理層級(jí)，管理層級(jí)明顯偏多。且由于“市管縣”、“市管市”體制的存在，導(dǎo)致管理體制不順，嚴(yán)重影響了行政效率。

第二，行政區(qū)劃混亂，違背了城鄉(xiāng)分治的慣例。目前在世界大多數(shù)國(guó)家的行政管理中，都是實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”。但在我國(guó)，由于“市管縣”、“市管市”等體制的存在，不僅造成了城市行政區(qū)通名矛盾、行政區(qū)劃層級(jí)混亂等問(wèn)題，而且城市行政區(qū)的地域性傾向非常明顯，城市與鄉(xiāng)村的性質(zhì)被混淆甚至扭曲，嚴(yán)重違背了城鄉(xiāng)分治的慣例［1］。

二、“市－區(qū)－社區(qū)”式的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”模式

“市－區(qū)－社區(qū)”式的“二級(jí)政府，三級(jí)管理”模式即在“市”下設(shè)“區(qū)”，“區(qū)”是城市地區(qū)最小的行政區(qū)劃單位，“區(qū)”下設(shè)非政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

這種模式的第一個(gè)要點(diǎn)是將城市地區(qū)現(xiàn)有的四個(gè)實(shí)際管理層級(jí)減少為三個(gè)管理層級(jí)，也即取消區(qū)和社區(qū)之間二傳手——街道，讓區(qū)和社區(qū)直接對(duì)接。當(dāng)然，區(qū)和社區(qū)的直接對(duì)接必然要求對(duì)區(qū)和社區(qū)的規(guī)模進(jìn)行重新設(shè)定，因此，這種模式的第二個(gè)要點(diǎn)就是增加市的管理幅度，縮小區(qū)的規(guī)模，變“大區(qū)”為“小區(qū)”，最終使市的管理幅度在20～30個(gè)之間。這種模式的第三個(gè)要點(diǎn)則是構(gòu)建全新的社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大社區(qū)的管理范圍，最終實(shí)現(xiàn)每個(gè)區(qū)大概管理20～25個(gè)，人口規(guī)模在20000～30000之間的社區(qū)。以深圳為例，目前深圳的實(shí)際管理人口在1500萬(wàn)左右，如按照這種模式，深圳可以劃分為25個(gè)左右的區(qū)，每個(gè)區(qū)之下設(shè)25個(gè)左右的社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，每個(gè)社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人口數(shù)為25000人左右。當(dāng)然，根據(jù)城市不同區(qū)域的人口密度，也可以對(duì)各個(gè)管理層級(jí)的管理幅度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。人口密度比較大的區(qū)域，社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人口數(shù)量可以適當(dāng)增加，相反，人口密度較小的區(qū)域，社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人口數(shù)量也可以適當(dāng)減少。

要實(shí)現(xiàn)上述模式，首先必須突破一個(gè)問(wèn)題，即這種模式之下區(qū)的數(shù)量的問(wèn)題。按照我國(guó)目前的法律規(guī)定，市級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的決定權(quán)在國(guó)務(wù)院，而國(guó)務(wù)院出于控制行政機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的考慮，對(duì)地方增加新的行政區(qū)劃的申請(qǐng)一般都不會(huì)同意。管理學(xué)理論告訴我們，管理層級(jí)和管理幅度是成反比的，因此，要減少實(shí)際管理層級(jí)，勢(shì)必要增加市轄區(qū)的數(shù)量，但這又是和國(guó)家控制行政機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的總體要求相悖的。筆者認(rèn)為，關(guān)于增加市轄區(qū)數(shù)量這一問(wèn)題，如果能突破原有思路，從另一個(gè)角度來(lái)考慮，就可以迎刃而解。在“市－區(qū)－社區(qū)”模式下，區(qū)其實(shí)也就相當(dāng)于過(guò)去的街道，過(guò)去大中城市隨便哪一個(gè)都有七八十甚至上百個(gè)街道，而現(xiàn)在街道辦事處已經(jīng)不存在了，換個(gè)角度來(lái)講，我們也可以把這種模式看成是取消過(guò)去的區(qū)級(jí)政府，合并過(guò)去的街道而形成的?？傊灰灰晃毒心嘤趨^(qū)的數(shù)量，用20來(lái)個(gè)區(qū)換過(guò)去的10來(lái)個(gè)區(qū)加上百個(gè)街道，無(wú)論是從結(jié)構(gòu)數(shù)量上講，還是從人員的數(shù)量上講，“市－區(qū)－社區(qū)”模式都比現(xiàn)行的“市－區(qū)－街道－社區(qū)”要精簡(jiǎn)。

其次，社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也應(yīng)該被認(rèn)真界定。在“市－區(qū)－社區(qū)”模式之下，社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)絕對(duì)不能再走“行政化”或“政府化”的老路，而應(yīng)該把其界定為非營(yíng)利性社會(huì)組織。社區(qū)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)為社區(qū)提供各種公共服務(wù)，協(xié)助政府進(jìn)行管理，政府則向其購(gòu)買各種公務(wù)服務(wù)。

三、大中城市行政區(qū)劃改革應(yīng)和不同層級(jí)的區(qū)劃改革相結(jié)合

（一）大中城市行政區(qū)劃改革應(yīng)和“省直管縣”體制的建立相結(jié)合

第一，“市”制的本來(lái)含義?！笆小笔鞘澜绺鲊?guó)城市政區(qū)的通名，“市”作為行政建制的一種，在被引入我國(guó)之初時(shí)，一般都是指純粹的城市。我國(guó)原來(lái)的城市設(shè)置模式也是以“切塊設(shè)市”為主，保證了城市的真實(shí)性質(zhì)。但是，從20世紀(jì)80年代開始，隨著“市管縣”體制和“縣（市）改區(qū)”模式的推行，“市”制在我國(guó)被異化，“市”逐漸失去它原有的含義，成為地域行政區(qū)的一種。目前，我國(guó)的大中城市雖名為“市”，但實(shí)際上都不是真正的城市行政區(qū)，而是屬于被異化了的地域行政區(qū)［2］。

第二，推行“省直管縣”是建立合理的大中城市行政區(qū)劃模式的前提。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”。城市行政區(qū)和地域行政區(qū)是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的行政區(qū)類型，兩者在區(qū)域發(fā)展景觀、土地利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、城市化水平、管理重點(diǎn)等許多方面存在本質(zhì)差別［3］，在管理體制上也存在著巨大差異。城市行政區(qū)應(yīng)該有城市行政區(qū)的管理方法和機(jī)構(gòu)，同樣，地域行政區(qū)也應(yīng)該有地域行政區(qū)的管理方法和機(jī)構(gòu)。

第三，逐步取消“市管縣”體制，實(shí)現(xiàn)“省直管縣”。目前，我國(guó)絕大部分的縣都還是以農(nóng)業(yè)和工業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)的比重較低，城市化水平也不高，因此，對(duì)絕大多數(shù)地級(jí)市和縣，都應(yīng)該毫不猶豫的取消“市管縣”體制，現(xiàn)實(shí)“省直管縣”，恢復(fù)市的本來(lái)意義和面貌，以城立市，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。在城市職能上，簡(jiǎn)化城市職能，使其職能專一，不再負(fù)責(zé)管理農(nóng)村地區(qū)的職能，主要管理城市社會(huì)職能［4］。

對(duì)極少數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，城市化水平很高，且地理位置非?？拷丶?jí)市城區(qū)，地級(jí)市城區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了一體化或一體化程度非常高的縣，可慎重考慮取消縣的建制，將其改設(shè)為地級(jí)市的市轄區(qū)，實(shí)現(xiàn)“撤縣建區(qū)”。但在這一過(guò)程中，必須嚴(yán)格把關(guān)，以取消“市管縣”實(shí)現(xiàn) “省直管縣”為一般原則，以 “撤縣建區(qū)”為特例，防止虛假城市化的現(xiàn)象再度出現(xiàn)。

（二）大中城市行政區(qū)劃改革應(yīng)與“市管市”體制的取消相結(jié)合

我國(guó)現(xiàn)行的“市管市”（地級(jí)市代管縣級(jí)市，以下皆簡(jiǎn)稱為市管市）體制源于“市管縣”體制?！笆泄苁小斌w制不僅缺乏法律依據(jù)，還導(dǎo)致城市行政區(qū)通名矛盾和層級(jí)混亂的問(wèn)題，因此，必須取消“市管市”體制，實(shí)行“市改區(qū)”或“省直管市（縣級(jí)市）”。但由于縣級(jí)市和縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、政府工作重心等方面存在諸多不同，故取消“市管市”體制與取消“市管縣”體制在操作上也應(yīng)有所區(qū)別［5］。

在東部沿海地區(qū)，特別是在長(zhǎng)三角、珠三角這些地方，縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市化水平也相當(dāng)高，而且從地理位置上看，這些縣級(jí)市往往和代管其他的地級(jí)市的中心城區(qū)距離非常之近，與代管的市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也非常緊密，基本上已現(xiàn)實(shí)了一體化或一體化程度非常高。在這種情況下，則可以取消縣級(jí)市的市建制，將其改設(shè)為地級(jí)市的市轄區(qū)。

（三）大中城市行政區(qū)劃改革應(yīng)和增設(shè)省級(jí)行政單位相結(jié)合

行政區(qū)劃的調(diào)整是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。“省直管縣（市）”體制的確立，雖會(huì)帶來(lái)很多益處，但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即省級(jí)管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。因此，在我國(guó)單純的只推行“省直管縣（市）”體制，雖可解決大中城市行政區(qū)劃的問(wèn)題，但卻會(huì)引出省級(jí)管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，必須通過(guò)適當(dāng)增設(shè)省級(jí)行政單位，以便減少省級(jí)行政單位的管理幅度［6］。

（四）大中城市行政區(qū)劃改革應(yīng)和合并規(guī)模偏小的縣、縣級(jí)市相結(jié)合

目前，我國(guó)大部分?。ㄗ灾螀^(qū)）的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)量都太多，如最多的四川省這一數(shù)量達(dá)到138個(gè)，大多數(shù)省的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)量都在60個(gè)以上。因此，若在全國(guó)全面推行“省直管縣（市）”體制，大多數(shù)省的管理幅度都將明顯過(guò)大。要解決這一問(wèn)題，僅僅通過(guò)增加省級(jí)行政單位的數(shù)量還是不夠的，因?yàn)槭〖?jí)行政單位的數(shù)量只能適度增加，所以，合并規(guī)模過(guò)小的縣、縣級(jí)市是必然之舉。關(guān)于這一問(wèn)題，筆者在《從“省直管縣”角度淺談規(guī)模過(guò)小的縣、市合并問(wèn)題——以河北省、江蘇省為例》一文中進(jìn)行了詳細(xì)的分析論證，故在此直接引出結(jié)論。筆者認(rèn)為，為了在政府的管理層級(jí)和管理幅度之間獲得一個(gè)較好的平衡點(diǎn)，且在省級(jí)行政區(qū)劃改革完成之后，我國(guó)的大多數(shù)省級(jí)行政單位直接管理的縣、市數(shù)量為50個(gè)左右是比較合適的，當(dāng)然，直轄市和人口較少的省（自治區(qū)）可以少些。

四、路徑的配套措施思考

第一，大力發(fā)展各種社會(huì)組織，鼓勵(lì)政府購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。新公共管理理論認(rèn)為，政府不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供者，也可以通過(guò)政府購(gòu)買的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也證明，很多公共產(chǎn)品和服務(wù)如果由政府直接提供，往往比由社會(huì)組織提供成本更高。但目前在我國(guó)，能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的社會(huì)組織還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在美國(guó)能獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的非盈利組織有150多萬(wàn)種，還有8萬(wàn)多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)，而我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)組織大多附著于行政職能部門，缺乏自主性，也不具備相應(yīng)資質(zhì)，難以承擔(dān)公共服務(wù)職能。因此，各級(jí)政府應(yīng)指導(dǎo)、培育、發(fā)展民間社團(tuán)，并致力于發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍，不斷壯大公共服務(wù)實(shí)施主體。

第二，全面推行社區(qū)居民自治。社區(qū)自治是指不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)利益相關(guān)者習(xí)慣于通過(guò)民主協(xié)商來(lái)合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過(guò)程［7］。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)自治是非常普遍和發(fā)達(dá)的，但我國(guó)由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了“國(guó)家一元結(jié)構(gòu)”，缺乏社區(qū)自治的歷史與傳統(tǒng)，因此，社區(qū)自治發(fā)展嚴(yán)重不足。因此，全面推行社區(qū)自治不僅可以提高對(duì)社區(qū)管理的效率，降低政府在社區(qū)管理上的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、道德成本和社會(huì)成本。

［1］馬彥琳.城鄉(xiāng)分治與城鄉(xiāng)合治——中國(guó)大陸城市行政區(qū)發(fā)展的回顧與展望［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006（3）.

［2］浦善新.中國(guó)行政區(qū)劃改革研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2006.

［3］周慶行，向政枝.論市縣脫鉤、城鄉(xiāng)分治與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)［J］.南方農(nóng)村，2006（3）.

［4］何斌.關(guān)于省直管縣體制的可行性研究［D］.湖南大學(xué)，2007.

［5］王英津.市管縣體制的利弊分析及改革思路［J］.理論學(xué)刊，2005（2）.

［6］周振鶴.從歷史角度看劃小省區(qū)［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005－01－12（2）.

［7］陳偉東.城市社區(qū)自治研究［D］.華中師范大學(xué)，2003.

F299.21

A

1673－1395（2012）02－0044－03

2011－12－17

楊志剛（1982－），男，湖北隨州人，講師，碩士，主要從事行政管理理論研究。

責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com