蔣玉琨

（北京地鐵設(shè)計研究所，100082，北京∥教授級高級工程師）

管理模式的優(yōu)劣，決定了管理的水平。我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展迅猛，可以預(yù)見，城市軌道交通行業(yè)的運營管理也必將要經(jīng)歷一個由量變到質(zhì)變的飛躍過程，將由各城市通過摸索建立的、具有各地特色的管理模式逐步過渡到適合整個行業(yè)健康、有序發(fā)展的管理模式。因此，在當(dāng)前城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，及時探討運營管理模式的選擇問題，不僅必要，而且十分重要。

1 城市軌道交通運營管理現(xiàn)狀

我國城市軌道交通歷史最長的北京地鐵1號線已運營了40多年，上海和廣州的城市軌道交通線網(wǎng)也初具規(guī)模并積累了一些運營管理經(jīng)驗。但與國外發(fā)達國家大城市的軌道交通運營管理水平相比，仍存在較大的差距。長期以來，我國城市軌道交通的發(fā)展模式是：線路建設(shè)由地方政府出資，項目由國家發(fā)改委審批，建成之后由所在地方政府組建運營公司負(fù)責(zé)運營管理。我國大規(guī)模的城市軌道交通建設(shè)是在21世紀(jì)，因此從普遍意義上講，大多數(shù)城市的工作重點是在建設(shè)而不在運營。從建設(shè)和運營兩方面發(fā)展水平比較，我國城市軌道交通的規(guī)劃和建設(shè)無論從規(guī)模還是技術(shù)水平已逐步與國際接軌，而運營管理則相對較弱。目前雖然由國家交通運輸部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)我國城市軌道交通的運營管理，但各城市間仍然各自為政，運營管理水平自然體現(xiàn)不出整體實力。目前，我國僅有上海、北京、廣州、香港等少數(shù)城市具有運營管理經(jīng)驗，更多的城市因為剛開通一兩條線路或尚處于運營籌備階段，所以大多經(jīng)驗不足。

2 城市軌道交通運營管理性質(zhì)

城市軌道交通運營服務(wù)是政府通過運營企業(yè)為廣大市民提供的大眾化的城市公共交通服務(wù)產(chǎn)品，既具有公共產(chǎn)品的共性，又有行業(yè)本身的個性，如系統(tǒng)復(fù)雜、投資大、投資回收難等。因此，城市軌道交通的運營管理具有3個明顯的特征。

1）市場調(diào)節(jié)功能有限。市場調(diào)節(jié)手段是在自由競爭條件下，依靠的是“價值規(guī)律、供求關(guān)系和優(yōu)勝劣汰”等基本法則，主要應(yīng)用于有形產(chǎn)品市場。而公共品市場，特別是城市軌道交通運營管理這樣的公共產(chǎn)品市場，因其自身性質(zhì)而使市場失靈：一是準(zhǔn)入門檻高，一般企業(yè)進不來；二是不以盈利為目的，企業(yè)也不愿意來。因此該市場不得不由政府進行調(diào)節(jié)。

2）企業(yè)自主經(jīng)營有相當(dāng)難度。一般來講，企業(yè)是市場的主體，企業(yè)本身具有強烈的利益動機，因此企業(yè)的經(jīng)營必須是自主經(jīng)營。但在公共服務(wù)這個特殊市場中，因為企業(yè)經(jīng)營不以盈利為主要目的，同時又要維持企業(yè)自身的發(fā)展和員工的生存，所以很難說企業(yè)是在自主經(jīng)營，只能是在政府的政策范圍內(nèi)壓縮開支，保障供給。

3）政府必須介入。向市民提供公共產(chǎn)品是政府的基本職責(zé)，實際上是政府通過財政的二次分配來實現(xiàn)的。首先，考慮到城市軌道交通的效益具有極強的正外部性，會帶來下游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)地區(qū)大量的社會效益，因此，政府應(yīng)堅持執(zhí)行低票價政策，并向運營企業(yè)提供一定的補貼；其次，政府作為投資主體，當(dāng)然應(yīng)該對城市軌道交通資源配置的合理性、投入的有效性進行監(jiān)管，因此，政府應(yīng)監(jiān)管運營企業(yè)的運營管理；第三，作為城市軌道交通公共服務(wù)受益者——市民的代表，對政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量，包括安全性、便捷性、舒適性和環(huán)保性等具體指標(biāo)，也應(yīng)該進行必要的考核和監(jiān)督。

3 政府的監(jiān)管模式

政府既是城市軌道交通的主要投資方又是公眾利益的代表，因此，政府一定要對城市軌道交通的運營企業(yè)及運營管理進行監(jiān)管。關(guān)鍵是如何使監(jiān)管更加有效化、常態(tài)化。常見的政府監(jiān)管模式有以下幾種：

1）政策性管理。行業(yè)管理部門發(fā)布行業(yè)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；企業(yè)依法自主經(jīng)營，其運作執(zhí)行結(jié)果通過日常的干部考核、指標(biāo)考核等反映，政府不干預(yù)企業(yè)自身的具體運作。這種模式適用于市場較為成熟、企業(yè)與政府價值取向較為一致的情況。如目前國資委對國家級的產(chǎn)業(yè)部、委、協(xié)會等都是采用這種政策性管理。

2）直接監(jiān)管。行業(yè)管理部門除政策管理之外，下設(shè)監(jiān)督執(zhí)行部門（如工商行政部門、稅務(wù)部門和道路交通執(zhí)法部門等）直接對企業(yè)運作的情況進行控制和監(jiān)督。這種管理模式的特點是：系統(tǒng)相對簡單、法規(guī)明確、政策界限清晰等。直接監(jiān)管模式對行業(yè)的規(guī)范力度大，見效也快，但政府部門行政成本較高。

3）間接監(jiān)管。行業(yè)管理部門制定政策法規(guī)，宏觀指標(biāo)由統(tǒng)計報表考核；而具體的專項考核監(jiān)督（如工程監(jiān)理、財務(wù)審計、企業(yè)產(chǎn)品認(rèn)證等）委托第三方中介機構(gòu)進行監(jiān)督和評價，評價結(jié)果作為行業(yè)主管部門調(diào)整政策的依據(jù)。間接監(jiān)管模式適用于系統(tǒng)復(fù)雜、專業(yè)性強、難以簡單判斷或直接管理成本過大的場合。

4 可供借鑒的監(jiān)管模式

在對城市軌道交通進行監(jiān)管的過程中，發(fā)達國家積累的相對成熟的經(jīng)驗是：在統(tǒng)一的政令、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，企業(yè)自律和政府監(jiān)管相結(jié)合的管理體系。企業(yè)自律是基礎(chǔ)，常態(tài)下多用企業(yè)自查、自檢、自審、自改的模式，而在階段和結(jié)點上多用政府或第三方監(jiān)管手段。

4.1 美國監(jiān)管模式

在美國，聯(lián)邦公共交通管理局（FTA）是政府對城市軌道交通實施管理的部門。指導(dǎo)城市軌道交通建設(shè)和運營全生命周期管理的法規(guī)，是1995年由該局發(fā)布的、后又于2005年修訂的《對固定軌道交通系統(tǒng)安全監(jiān)督》（美國法典第49章CFR659部分）。對城市軌道交通建設(shè)工程和運營管理單位而言，F(xiàn)TA除規(guī)定一系列企業(yè)自律條文之外，還通過選擇或指派專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)實施政府監(jiān)管。FTA委托第三方按照標(biāo)準(zhǔn)進行，并對最后的監(jiān)督報告進行審議和評估。每年FTA還要就安全監(jiān)督項目的情況向國會匯報。城市軌道交通的運營企業(yè)在內(nèi)部審計的基礎(chǔ)上，還要接受3年1個周期的系統(tǒng)安全項目計劃審計。如果FTA判定某些項目不符合法規(guī)要求或企業(yè)沒有盡最大的努力爭取，F(xiàn)TA將撤回分配給該地區(qū)、該企業(yè)使用資金的5%～100%。

4.2 英國監(jiān)管模式

在英國，2006年正式頒布了《鐵路及其他軌道交通系統(tǒng)（安全）規(guī)則》（ROGS），明確要求：建設(shè)單位和運營單位在建設(shè)周期和運營周期內(nèi)，必須開展安全保障工作，識別并評估運營風(fēng)險，采取相應(yīng)的風(fēng)險減輕措施；正式運營前政府主管部門要審查建設(shè)單位及運營單位的系統(tǒng)保障工作，審查合格后頒發(fā)安全證書。需要說明的是，在進行一系列檢查、審核過程中，ROGS規(guī)定了獨立合格組織人員（ICP）的條件和職能。

所謂ICP，實際上就是區(qū)別于政府和直接責(zé)任人的獨立第三方。在城市軌道交通設(shè)計、建設(shè)、運營過程中，如果運輸系統(tǒng)發(fā)生重大變動（如信號系統(tǒng)技術(shù)改造等），或顯著提高現(xiàn)有風(fēng)險，或出現(xiàn)重大安全風(fēng)險，則需要通過區(qū)別測試和風(fēng)險測試進行安全認(rèn)證。如基礎(chǔ)設(shè)施新建、改建，車輛設(shè)備更新改造等，政府主管部門將需要確定書面安全認(rèn)證計劃，委任ICP進行安全認(rèn)證，并保證ICP順利執(zhí)行認(rèn)證。

英國的鐵路管理辦公室（ORR）是負(fù)責(zé)所有鐵路系統(tǒng)管理工作的政府機構(gòu)。其主要工作之一是：通過對軌道交通運營前的承建商和運營中的運營商進行審核以及發(fā)放運營和安全認(rèn)證書，實施對行業(yè)的監(jiān)管。在運營期內(nèi)，證書持有者每年必須向ORR提交報告，ORR有權(quán)進行核查，證書的有效期最長不超過5年。在證書到期前應(yīng)由運營商更新所有子系統(tǒng)的證書，由ORR下設(shè)的鐵路檢驗機構(gòu)（HMRI）或獨立第三方根據(jù)相關(guān)法規(guī)作出的審查、評估報告，說明運營商的安全管理體系是否持續(xù)有效，各系統(tǒng)安全、效能是否已達到相應(yīng)的等級。最后由ORR負(fù)責(zé)審核、批準(zhǔn)、發(fā)放新的認(rèn)證書。由此可見，通過第三方實施的行業(yè)監(jiān)管在軌道交通運營管理中發(fā)揮的重要作用。

實際上，在德國、日本等相對發(fā)達國家的法律條文中也不難找到類似的管理規(guī)定。在城市軌道交通行業(yè)的安全、效率和資金等管理問題上，采用企業(yè)自律、政府直接監(jiān)管與第三方機構(gòu)進行專業(yè)監(jiān)督相比，很顯然，委托第三方機構(gòu)進行專業(yè)化的監(jiān)督和評價這一監(jiān)管模式使得政府的決策更加客觀和縝密。

5 政策建議

針對我國城市軌道交通迅猛發(fā)展的需要，并參照國外相對成熟的管理經(jīng)驗，提出以下建議：

1）城市軌道交通行業(yè)的政府投資大、社會效益好，一旦出現(xiàn)問題，社會影響巨大，因此，政府對該行業(yè)必須高度重視，并實施有效的監(jiān)管。

2）城市軌道交通行業(yè)的運營生命周期長、系統(tǒng)復(fù)雜、涉及的方面多，政府部門除進行政策性指導(dǎo)和直接監(jiān)督檢查之外，有必要引入第三方監(jiān)管的模式使監(jiān)管走入更加科學(xué)化、常態(tài)化的軌道。

3）加快城市軌道交通行業(yè)第三方監(jiān)管的制度建設(shè)和組織建設(shè)。在制度建設(shè)方面要明確主管部門、運營商和第三方咨詢機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、工作范圍和工作程序；在組織建設(shè)方面則要規(guī)范咨詢機構(gòu)的獨立法人地位、獨立資金來源、經(jīng)過考核的個人從業(yè)資格和認(rèn)可的法人執(zhí)業(yè)資質(zhì)。第三方咨詢機構(gòu)獨立完成評估、認(rèn)證工作并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟、法律責(zé)任。政府有關(guān)部門對其建立相應(yīng)的考評激勵機制，對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)有成績的予以鼓勵，對業(yè)績較差、出現(xiàn)重大失誤的應(yīng)予以批評或降低資質(zhì)直至取消執(zhí)業(yè)資格。

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