劉興元

(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

草地生態(tài)補償研究進展

劉興元

(草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室 蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。隨著人類對草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不可替代性的深入認識，通過生態(tài)補償使草地生態(tài)服務(wù)的受益者支付消費成本，以促進草地生態(tài)安全屏障保護與生態(tài)服務(wù)價值增值。在總結(jié)國內(nèi)外生態(tài)補償研究文獻的基礎(chǔ)上，對草地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、理論基礎(chǔ)、生態(tài)補償機制及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀進行了系統(tǒng)總結(jié)，分析了目前草地生態(tài)補償研究中存在的主要問題，提出了未來研究的發(fā)展方向。

草地；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補償；生態(tài)服務(wù)功能

草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使社會各界開始反思草地資源的利用和管理模式。當可持續(xù)發(fā)展成為維持地球生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定運行的思想被全世界認同后，在生態(tài)倫理學(xué)、自然權(quán)利論、資源承載力等理念的影響下，生態(tài)補償?shù)乃枷腴_始萌發(fā)。生態(tài)補償作為一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟手段,其目的是調(diào)動生態(tài)建設(shè)者的積極性,是促進環(huán)境保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制的綜合體[1]。國際上為了解決各國普遍存在且日益緊張的自然資源開發(fā)利用與保育之間的矛盾，將科學(xué)問題與政策的可行性緊密結(jié)合起來而進行的區(qū)域性綜合生態(tài)評價，建立生態(tài)補償?shù)木C合管理機制[2]。自20世紀50年代以來,生態(tài)補償問題開始被越來越多的國家認識并付諸實踐。20世紀70年代美國經(jīng)濟學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補償問題的補償發(fā)展論，認為當生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時，在使用環(huán)境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環(huán)境破壞和資源浪費的補償。此后，美、英等西方國家主要是通過有關(guān)立法活動,對環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡進行法律規(guī)制[3]。在環(huán)境保護政策上，市場、政府財政及經(jīng)濟政策應(yīng)發(fā)揮互補性作用，有助于防止環(huán)境惡化[4-5]。自20世紀90年代生態(tài)補償政策引入我國社會經(jīng)濟領(lǐng)域后，在區(qū)域生態(tài)補償、生態(tài)功能區(qū)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償和流域生態(tài)補償?shù)确矫骈_展了一些研究與實踐[6-7]。隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。由于在生態(tài)保護方面存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟政策嚴重短缺，使生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關(guān)系扭曲。因此，借鑒國外的經(jīng)驗，研究適合中國國情的生態(tài)補償機制與政策對草地生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用與保育的平衡和可持續(xù)發(fā)展具有積極的指導(dǎo)作用。近20年來國內(nèi)外在生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)理論、機制、政策和應(yīng)用廣度與深度上都取得了前所未有的進展，并在各界逐步形成了共識，成為學(xué)界研究的熱點。

1 生態(tài)補償內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

1.1生態(tài)補償內(nèi)涵 生態(tài)補償(Ecological Compensation或Payment for Ecosystem Service)概念起源于生態(tài)學(xué)理論，專指自然生態(tài)補償?shù)姆懂燵8]。盡管國內(nèi)外開展了大量針對生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`探索，但至今為止，國內(nèi)外對生態(tài)補償?shù)亩x仍沒有統(tǒng)一認識。1991年版的《環(huán)境科學(xué)大辭典》將自然生態(tài)補償定義為生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時,所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力[9]。20世紀90年代前期，生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇~，20世紀90年代以來，生態(tài)補償更多地被理解為一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟刺激手段。目前比較公認的定義有以下幾種：1)生態(tài)補償是指生態(tài)功能或質(zhì)量受損的替代措施和

減少對生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟刺激手段[10]；2)生態(tài)補償是對生態(tài)破壞地的恢復(fù)或新建生態(tài)場所對原有生態(tài)功能與質(zhì)量的替代[11]；3)生態(tài)補償為自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用[4]；4)生態(tài)補償是一種在自愿、協(xié)商框架下的影響生態(tài)效益提供者土地利用的策略[12]；5)生態(tài)補償是對喪失自我反饋與恢復(fù)能力的生態(tài)系統(tǒng)進行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機能的修復(fù)[13]；6)生態(tài)補償?shù)母灸康氖潜Ｗo生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展，作為一種調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度，生態(tài)補償機制則是指為改善、維護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度[14]；7)生態(tài)補償?shù)暮诵氖钦眯姓蚴袌鍪侄?，依?jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償[15]。

1.2生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ) 經(jīng)濟學(xué)理論、生態(tài)服務(wù)價值論、外部性效益理論、公共物品理論、可持續(xù)發(fā)展理論和生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)控制論從不同的方面對生態(tài)補償?shù)年U述，為草地生態(tài)補償?shù)於死碚摶A(chǔ)。

1.2.1經(jīng)濟學(xué)理論 以“庇古稅理論”和“科斯定律”為代表的福利經(jīng)濟學(xué)說認為資源不合理利用和環(huán)境污染的原因在于外部性，而外部性問題的實質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清。因此，解決外部性問題需要明確產(chǎn)權(quán)，引入生態(tài)補償機制來消除外部性對資源配置的扭曲影響，使外部性生產(chǎn)者的私人成本等于社會成本，通過政府稅收等方式要求外部性生產(chǎn)者補償社會總成本與私人成本之間的差額，實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，避免社會福利損失，從而提高整個社會的福利水平[7-8]。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)說認為通過生態(tài)補償體現(xiàn)超越產(chǎn)權(quán)界定邊界行為的成本，或通過市場交易體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成本，從而引導(dǎo)經(jīng)濟主體采取成本更低的行為方式達到自然資源產(chǎn)權(quán)界定的最初目的，使自然資源和環(huán)境被適度持續(xù)地開發(fā)利用[16]。利益博弈學(xué)說認為生態(tài)補償是為了走出生態(tài)“囚徒困境”的制度安排，通過建立生態(tài)補償激勵機制，來協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間的沖突[17]。社會公義學(xué)說認為由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定的初始分配不同，造成了事實上發(fā)展權(quán)利的不平等，需要一種補償來彌補這種權(quán)利的失衡，消除社會矛盾、利益差別和認識分歧，從而改變成本收益的動態(tài)關(guān)系，實現(xiàn)社會公平、公正與環(huán)境改進和鄉(xiāng)村發(fā)展的雙贏策略[18-20]。心理學(xué)和行為學(xué)說認為補償對行為具有明顯的示范定向和塑造作用，可改變成本收益的時空動態(tài)關(guān)系、改變心理預(yù)期、選擇偏好和行為主體間的責(zé)任與義務(wù)關(guān)系[21]。價值論從自然資源稀缺性、效用價值論、勞動價值論、級差地租理論等角度闡釋了生態(tài)補償?shù)谋匾?。以上這些經(jīng)濟學(xué)理論是草地生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和行動指南。

1.2.2生態(tài)服務(wù)價值理論 生態(tài)系統(tǒng)的不可逆性是草地生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)。草地生態(tài)系統(tǒng)的多功能性為人類提供了直接或間接的生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值。如果草地生態(tài)系統(tǒng)中土地、植被、水和空氣及其生態(tài)學(xué)過程受到人類活動和自然因素的過度干擾會造成系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和自我調(diào)控能力下降，能量流動和物質(zhì)循環(huán)受到損失，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能減弱，生態(tài)服務(wù)價值降低。一旦這種影響超過了系統(tǒng)的承載力閾值，生態(tài)平衡就會被打破，會發(fā)生系統(tǒng)不可修復(fù)的后果，進一步發(fā)展就可能演變成系統(tǒng)的崩潰。生態(tài)系統(tǒng)的這種不可逆性最終就會危及到人類的生存與發(fā)展[22-24]。因此，維持草地生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價值是確保草地資源穩(wěn)定利用和持久維持人類生活和生存的基礎(chǔ)。草地生態(tài)補償能夠促進草地生態(tài)服務(wù)價值增值和生態(tài)潛力與經(jīng)濟潛力的共同增長。而對草地生態(tài)服務(wù)價值的科學(xué)界定是構(gòu)建生態(tài)補償機制的關(guān)鍵和確定補償標準的重要依據(jù)之一。

1.2.3公共物品理論 草地生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品具有公共物品的屬性，這種特征決定了有限的草地資源可以被無度地開發(fā)利用而無須承擔(dān)成本費用，這是產(chǎn)生 “公共悲劇”現(xiàn)象的主要原因。由于草地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、區(qū)域性和外部性等特征，很難改變公共物品的基本屬性。當個人為了追求經(jīng)濟利益的最大化必然會以損害社會整體利益為代價[25]。然而，公共物品并不等同于公共所有的資源。因此，對草地生態(tài)屏障建設(shè)與保護，僅靠個人或集體都是無法實現(xiàn)的，只能由政府基于公平性原則，通過對所有生態(tài)環(huán)境的受益者收取一定稅費的方式對草地生態(tài)系統(tǒng)進行生態(tài)補償，才能實現(xiàn)維護社會公共利益的目的[26]。

1.2.4外部效益理論 草地資源利用與生態(tài)環(huán)境保護行為具有明顯的外部性特征，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本；二是生態(tài)環(huán)境保護所產(chǎn)生的外部效益。由于這些成本或效益沒有在生產(chǎn)或經(jīng)營活動中得到很好的體現(xiàn)，從而導(dǎo)致了破壞生態(tài)環(huán)境的行為沒有得到應(yīng)有的懲罰，而保護生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的效益卻被無償享用，這種局面使得生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域難以達到帕累托最優(yōu)[15]。從局部或個人角度來看，畜牧業(yè)生產(chǎn)可獲得部分的經(jīng)濟利益，但從整個區(qū)域或國家角度來看，草地不僅具有商品功能，還具有保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣與水質(zhì)、美化環(huán)境、文化娛樂等功能，產(chǎn)生的生態(tài)和社會效益遠遠大于經(jīng)濟效益[27]。對草地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護帶來的邊際整體利益也遠遠大于邊際局部利益。由于草地生態(tài)系統(tǒng)具有存在于市場體系之外的負外部性，受益者無需向保護者支付任何費用就可以獲得這種效用，這種負外部性助長了對保護者為了獲取少量的經(jīng)濟利益而以損失大量生態(tài)利益為代價對草地資源進行破壞性利用，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞和社會福利的損失。因此，必須在政府宏觀調(diào)控下，通過各種有效的制度安排和政策手段來實施生態(tài)補償，為生態(tài)環(huán)境保護者提供經(jīng)濟激勵，使生態(tài)保護的外部性成本內(nèi)部化，實現(xiàn)社會的公平公正和社會福利的最大化[13]。

1.2.5可持續(xù)發(fā)展理論 可持續(xù)發(fā)展是人類21世紀發(fā)展觀的一次新飛躍。生態(tài)學(xué)家最早提出可持續(xù)性發(fā)展的概念，體現(xiàn)了保護生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)與更新能力對社會經(jīng)濟發(fā)展的決定性作用[28]。在此背景下生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯繌乃急鎸用婧徒?jīng)濟學(xué)領(lǐng)域逐步擴展到整個社會的各個領(lǐng)域，成為實現(xiàn)社會經(jīng)濟與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的重要機制和措施。生態(tài)經(jīng)濟學(xué)理論認為，現(xiàn)代社會經(jīng)濟系統(tǒng)是建立在自然生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)之上的開放系統(tǒng)，自然資源的有用性和稀缺性決定了它對人類經(jīng)濟活動具有關(guān)鍵性的制約作用，而生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展是社會經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)[29]。草地生態(tài)系統(tǒng)是一個集生態(tài)保護、畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活為一體的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)發(fā)展就是要實現(xiàn)“三生功能”的協(xié)調(diào)發(fā)展[30]。然而，目前草地的利益模式過分強調(diào)草地的生產(chǎn)功能，忽視草地的生態(tài)功能，從而導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)初級產(chǎn)品資源消耗過度，這不僅使草地生態(tài)系統(tǒng)功能弱化甚至相悖，而且使社會經(jīng)濟系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴重威脅。因此，通過生態(tài)補償，彌補草地保護者的經(jīng)濟損失，使草地利用者能減輕草地的放牧壓力，達到協(xié)調(diào) “三生功能”之間的利益沖突的目的，以促進草地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2.6生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)控制論 生態(tài)經(jīng)濟控制論是經(jīng)濟學(xué)中新興的一門邊緣性學(xué)科，它以生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的控制問題作為研究對象，應(yīng)用定性與定量相結(jié)合的方法來分析各種生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的功能和運行狀態(tài)，以及運用各種方法來控制和緩解生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)中生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)之間的矛盾，以達到可持續(xù)發(fā)展的目的[31]。生態(tài)經(jīng)濟控制論中的禍合原理、反饋原理和最佳控制原理是生態(tài)補償機制研究的重要理論依據(jù)之一。首先，生態(tài)經(jīng)濟控制論把分工協(xié)作的經(jīng)濟系統(tǒng)視為包含串聯(lián)禍合和并聯(lián)禍合的子系統(tǒng)，只有將經(jīng)濟發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境可承載的能力范圍內(nèi)才具有可持續(xù)性；其次，在經(jīng)濟活動中，要對草地生態(tài)系統(tǒng)進行全程最佳控制，使一定數(shù)量的生態(tài)資本耗費能達到產(chǎn)出效益的最大化和資源成本的最小化[32]，并通過反饋機制使草地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)在自然演化過程中達成某種動態(tài)平衡。

2 草地生態(tài)補償機制研究

補償決策、補償標準、補償模式、補償績效評價和補償法律制度是建立草地生態(tài)補償機制的核心內(nèi)容，是生態(tài)補償政策和資金能否順利實施和發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是生態(tài)補償項目能否成功的決定因素。因此，生態(tài)補償機制研究成為生態(tài)補償研究的重要內(nèi)容。

2.1生態(tài)補償決策 由于不同區(qū)域的草地在國家生態(tài)屏障中的地位和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)的主要職能及其對經(jīng)濟發(fā)展貢獻的大小不同，其生態(tài)服務(wù)功能的重要性不同。在選擇生態(tài)補償對象或者區(qū)域時要考慮不同區(qū)域草地生態(tài)系統(tǒng)提供生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量差異、生態(tài)系統(tǒng)受損風(fēng)險與草地使用者的參與成本和區(qū)域差異[33]。同時，也存在補償資金數(shù)量低于由放牧利用轉(zhuǎn)化為退牧保護所造成的損失，或生態(tài)補償成本超過了所獲得的生態(tài)效益的情況[34]。因此，在實施草地生態(tài)補償決策時，應(yīng)以發(fā)揮補償資金效益的最大化為目標。生態(tài)補償決策研究經(jīng)歷了由單目標單準則到多目標多準則的發(fā)展過程。由單一成本與效益或效益成本比為選擇標準發(fā)展到在單一標準基礎(chǔ)上考慮生態(tài)系統(tǒng)受損風(fēng)險的復(fù)合目標[35]。采用非參數(shù)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標定位方法，利用距離函數(shù)和線性函數(shù)分配補償項目資金的決策方法，保證了生態(tài)補償決策的科學(xué)性和有效性[36]。

2.2生態(tài)補償標準 生態(tài)補償標準是建立生態(tài)補償機制的核心問題。確定生態(tài)補償標準是補償主客體之間的一個復(fù)雜博弈過程。如果補償標準過高會增加補償主體的負擔(dān)，影響其發(fā)展后勁。但補償標準過低則無法滿足補償客體發(fā)展的需求，也會影響生態(tài)屏障保護的預(yù)期效果。國內(nèi)外確定補償標準的方式因條件和地域而有差異，方式多種多樣，具有代表性的方法主要有以下幾種：1)以生態(tài)建設(shè)成本與生態(tài)效益差額作為流域生態(tài)補償?shù)臉藴蔥37]；2)以生態(tài)重建成本作為補償標準[38]；3)以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為上限，牧民損失的機會成本為下限，介于受償者的機會成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)的價值之間的補償標準[39]；4)以機會成本確定補償額度[40]；5)以生態(tài)足跡的差異及退耕還草的生態(tài)保護價值確定補償標準[41]；6)以經(jīng)營者和受益者協(xié)商后，由權(quán)威機構(gòu)根據(jù)經(jīng)營者和受益者提出的補償額，采用雙向競賣和最終開價仲裁法確定補償額大小[7]；7)以生態(tài)損失量與補償期限以及道德習(xí)慣等因素確定補償標準[18]。目前，國內(nèi)外普遍采用的是通過成本估算、生態(tài)服務(wù)價值增量、支付意愿和支付能力4個方面的綜合考慮來確定生態(tài)補償標準[42]。

2.3生態(tài)補償模式 一個國家或區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了生態(tài)補償?shù)膶哟魏鸵?guī)模，生態(tài)補償模式因?qū)哟巍⒁?guī)模和生態(tài)系統(tǒng)的不同而采取的不同的補償模式。按補償規(guī)模可分為全球性補償、區(qū)際補償、地區(qū)性補償和項目性補償?shù)饶Ｊ絒43]。按補償層次分為國家補償、地區(qū)補償、部門補償和產(chǎn)業(yè)補償?shù)饶Ｊ絒44]。按補償類型分為政府主導(dǎo)模式(財政轉(zhuǎn)移支付、專項基金、重大生態(tài)建設(shè)工程等)和市場化運作模式(生態(tài)補償費、排污費、資源費、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、綠色償付、配額交易、生態(tài)標簽、排放許可證交易和國際碳匯交易等)[45]。按補償付費形式分為生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國內(nèi)外基金等模式[16]。

2.4生態(tài)補償效果評價 生態(tài)補償效果評估是發(fā)現(xiàn)補償過程中存在的問題的監(jiān)督和反饋機制，以便能及時對其進行糾正和改進，從而提高生態(tài)補償?shù)馁|(zhì)量、效率和公平性。國內(nèi)外對生態(tài)補償效果評價研究主要分為資源環(huán)境效應(yīng)評價、社會經(jīng)濟效果評價和補償效率評價。資源環(huán)境效應(yīng)評價利用“3S”技術(shù)，建立生態(tài)環(huán)境評價模型，對補償區(qū)域生物多樣性和景觀進行資源環(huán)境效應(yīng)的評價[46]。社會經(jīng)濟效益評估是通過對環(huán)境和社會等多元目標間交易的機會成本和實現(xiàn)環(huán)境改進與鄉(xiāng)村發(fā)展雙贏能力的分析以及生態(tài)補償在消除貧困的貢獻分析進行評價[20,34]。補償效率評價是從生態(tài)補償對土地利用行為改變的影響以及這種變化所導(dǎo)致的生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)性變化對經(jīng)濟影響的情景分析，通過動態(tài)基準線來評價有無補償?shù)牟町?，并對政府投資的生態(tài)補償項目的資金使用情況和生態(tài)補償產(chǎn)生的負面效應(yīng)等方面進行評估[46-47]。由于生態(tài)補償效果受多種因素的影響，且生態(tài)補償效果是一個長期的效應(yīng)，短期內(nèi)對其進行損益評估存在一定難度。目前，國內(nèi)外針對生態(tài)補償效果評價方面的研究較少，還沒有形成一套科學(xué)適用的評價體系和方法[48]。

2.5生態(tài)補償?shù)姆芍贫?自20世紀50年代開始，美、英等西方經(jīng)濟發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原和自然資源開發(fā)等領(lǐng)域都頒布了與生態(tài)補償相關(guān)的法律規(guī)定。如美國的《美國農(nóng)業(yè)法》、《緊急飼料谷物計劃》、《耕地保護性儲備計劃》、《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》、《保護保障計劃》、《濕地保存計劃》、《環(huán)境質(zhì)量激勵計劃》、《野生動物棲息地激勵計劃》、《農(nóng)牧場保護計劃》、《草原保護區(qū)計劃》和《自然保護區(qū)計劃》等，德國的《聯(lián)邦礦山法》，瑞士的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法》，澳大利亞的《灌溉者支付流域上游造林協(xié)議》和新南威爾士州議會通過的碳權(quán)立法等[49-50]。我國從20世紀80年代開始，相繼制定和修改完善了《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護法》等一系列生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)體系。這些法律條文對相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及補償內(nèi)容、方式作了法律規(guī)定，為生態(tài)補償?shù)膶嵺`提供了法律依據(jù)。但目前的法律制度需要進一步細化和具體，以增強執(zhí)行的可操作性。

3 國內(nèi)外草地生態(tài)補償實踐

國外針對草地生態(tài)補償?shù)难芯颗c實踐案例很少。國內(nèi)在借鑒外國在其他領(lǐng)域生態(tài)補償研究與實踐的基礎(chǔ)上，開展了對草地生態(tài)補償概念、重要性、機制、標準和實施途徑等方面的研究與實踐，但目前還處于探索階段。如：王歐[51]遵循“以失定補”原則，根據(jù)不同類型草地的產(chǎn)量與家畜承載力水平確定草地生態(tài)補償?shù)臉藴剩岢隽私⒑屯晟仆四吝€草地區(qū)生態(tài)補償機制的途徑與措施。陳佐忠和汪詩平[52]從草地生態(tài)系統(tǒng)屬性、草地退化和牧區(qū)貧困引起社會不公等方面出發(fā)，提出通過草原生態(tài)補償來支持和鼓勵草原地區(qū)承擔(dān)更多保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，并對草地生態(tài)補償原則、對象和資金來源等進行了探討。楊光梅等[53]認為牧民受償意愿是由牧民養(yǎng)羊數(shù)量、受教育年限、草地現(xiàn)狀和對禁牧政策的支持程度決定的，應(yīng)根據(jù)牧民受償意愿進行補償，并應(yīng)用條件價值評估法確定了生態(tài)補償?shù)臉藴?。白宏兵等[54]論述了草地生態(tài)環(huán)境價值補償制度的概念及其建立草地生態(tài)環(huán)境價值補償制度的意義。張志民 等[55]從我國草地退化的現(xiàn)狀與草地的貢獻價值出發(fā)，提出了草原生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)、原則和相應(yīng)的政策建議。程秀麗[56]和朱立博等[57]提出了建立草原生態(tài)補償?shù)慕ㄗh及補償資金的估算標準。侯向陽等[58]提出了草原生態(tài)補償要以科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，準確的對象瞄準為依據(jù)，堅持政府主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合的生態(tài)補償機制。鞏芳等[59]提出了建立以地方政府、企業(yè)、牧民為基礎(chǔ)補償層、以中央政府草原生態(tài)轉(zhuǎn)移支付為縱向補償層和以受益區(qū)域的生態(tài)補償基金為橫向補償層的空間補償網(wǎng)絡(luò)。李新一等[60]提出了建立我國草地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、主體、對象和期限。劉興元等[25]提出了基于草地功能分區(qū)的分區(qū)分級補償機制。上述研究為我國草地生態(tài)補償政策的制定和補償機制的建立進行了有益的實踐探索。

在20世紀90年代我國開始實施的“退牧還草工程”，標志著我國政府已充分認識到草地生態(tài)系統(tǒng)對生態(tài)屏障安全及牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重大作用，也是我國在草地生態(tài)補償領(lǐng)域的巨大實踐[61]。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市實施禁牧休牧補貼政策；西藏那曲地區(qū)為了鼓勵家畜出欄，安排專項資金對牲畜出欄進行補貼和免收工商和稅務(wù)等費用；寧夏回族自治區(qū)為了扶持人工草地建設(shè)，增加飼草料供應(yīng)量，對發(fā)展人工草地實行補貼；以及國家對青藏高原地區(qū)圍欄設(shè)施建設(shè)補助等具有生態(tài)補償性質(zhì)的政策和措施，為我國草地生態(tài)補償政策和機制研究奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。

4 存在的問題與未來的發(fā)展方向

4.1存在的問題 目前針對草地生態(tài)補償?shù)难芯恐饕窃诮梃b國內(nèi)外其他系統(tǒng)生態(tài)補償研究成果的基礎(chǔ)上，就草地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、補償原則、依據(jù)、標準和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的問題：

1)草地生態(tài)補償涉及的生態(tài)服務(wù)價值核算體系、生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易機制、經(jīng)濟激勵與生態(tài)保護約束機制、政府財政稅收機制、補償資金有效管理與監(jiān)督機制、補償績效評價機制和補償利益相關(guān)方識別與參與機制等方面還不夠完善，缺乏綜合考慮自然、社會和經(jīng)濟因素，以及針對不同區(qū)域中不同草地類型特點的草地生態(tài)補償長效機制。

2)草地生態(tài)補償標準確定缺乏科學(xué)的方法，側(cè)重于某一方面帶來的短期外部損益補償，而缺乏中長期的綜合損益考慮，對草地退化嚴重的地區(qū)與生態(tài)保護較好的地區(qū)的生態(tài)補償采取統(tǒng)一標準，忽略了生態(tài)建設(shè)與保護的額外成本和發(fā)展機會成本損失。同時也忽略了草地在地方經(jīng)濟發(fā)展中的地位和國家生態(tài)屏障安全中的作用的差異，造成有些地方補償偏高，而有些地方補償不足，缺乏靈活性。

3)在草地生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)方面，雖然我國已頒布了一系列關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)，但缺乏有關(guān)生態(tài)補償專項的法律法規(guī)，即沒有對生態(tài)補償主體做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定，僅限于原則性的規(guī)定，致使各利益相關(guān)者在草地生態(tài)保護方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系不明確。

4)目前我國實施的草地生態(tài)補償機制，如退牧還草、生態(tài)移民政策、三江源保護工程以及流域治理與水土保持補助政策，大多是針對單一要素或單一工程項目的補助政策，具有短期性和政策延續(xù)性不強的風(fēng)險，僅靠少量的糧食和經(jīng)濟補償并不能從根本上解決牧民脫貧致富的問題。當項目期限過后，農(nóng)牧民的利益得不到補償，他們?yōu)榱松嫒匀粫誀奚鷳B(tài)利益為代價換取經(jīng)濟利益，前期的補償效果就會消失殆盡，還可能招致牧民擴大牲畜規(guī)模，造成更為嚴重的生態(tài)破壞。這種缺乏長效機制的補償政策并不能從根本上解決草地生態(tài)環(huán)境改善和持續(xù)發(fā)展的問題。

4.2未來的發(fā)展方向 建立草地生態(tài)補償機制是提高生態(tài)環(huán)境保護能力、維護生態(tài)屏障安全、增加牧民收入、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進生態(tài)公平與社會公正的重要經(jīng)濟手段。雖然生態(tài)補償思想已得到廣泛認可，但是我國草地分布廣泛，在國家生態(tài)屏障安全和畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不同，針對不同區(qū)域草地生態(tài)補償?shù)臋C制和補償標準的確定還不完善，可操作性較差，未來需要加強以下方面的研究：

1)現(xiàn)行的草地生態(tài)補償相關(guān)政策不是以生態(tài)補償為目標而設(shè)計的，帶有比較強烈的部門色彩，缺乏利益相關(guān)方的充分參與，資金使用沒有真正體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母拍詈秃x，需開展針對草地生態(tài)系統(tǒng)特點的生態(tài)補償機制研究，建立政府部門、科研機構(gòu)和牧民三位一體生態(tài)補償?shù)臋C制，提出高寒草地的生態(tài)補償機制和具有可操作性的補償方案。

2)開展針對不同區(qū)域不同生態(tài)地位草地生態(tài)補償標準的研究，設(shè)計草地生態(tài)補償及其草地保護與恢復(fù)總體框架，分析草地生態(tài)補償?shù)亩唐?、中期和長期損益程度。

總之，我國草地退化形勢日趨嚴重，草地生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，迫切需要從草地生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征出發(fā)，研究適宜于我國牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和草地保護的生態(tài)補償模式，建立由社會多方參與的長效生態(tài)補償機制，使草地生態(tài)服務(wù)的受益者支付消費成本，讓廣大的牧民真正獲得生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟實惠，擺脫目前的貧困狀態(tài)，使草地生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)屏障建設(shè)成為全社會的共同責(zé)任，消除草地是“公共產(chǎn)品可以免費使用”的認識誤區(qū)，在全社會公平公正的前提下，通過草地生態(tài)補償，扭轉(zhuǎn)草地退化的趨勢，從根本上改善草地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

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Progressinthestudyontheecologicalcompensationofgrassland

LIU Xing-yuan

(State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems, College of Pastoral Agriculture Science and Technology, Lanzhou University, Lanzhou 730020, China)

Deterioration of the vast grasslands ecological environment in China has accelerated due to intensification of human activities. This deterioration has become an obstacle to economic and social development. Recognition that the grassland ecosystem is very important and irreplaceable has resulted in the investigation of ways to limit the deterioration. One system is ecological compensation in which those who obtain benefits pay costs of ecological services that serve to restore and maintain the ecosystem. Literature from China and abroad relating to ecological compensation, including the definition and rationale, the mechanism of ecological compensation were reviewed in this study. The types of studies in the previous studies were analyzed, including the research methods, contents and scale of ecological compensation. The direction of future studies on grassland ecological compensation was also discussed.

grassland; ecological environment; ecological compensation; ecological services function

LIU Xing-yuan E-mail:liuxingyuan@lzu.edu.cn

S812.29

A

1001-0629(2012)02-0306-08

2011-02-18 接受日期：2011-03-13

國家自然科學(xué)基金項目(41071342)

劉興元(1965-)，男，甘肅民樂人，博士,研究方向為生態(tài)經(jīng)濟與草地可持續(xù)發(fā)展。E-mail:liuxingyuan@lzu.edu.cn