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(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

信息社會(huì)與公共行政的新模式

沈?yàn)萦?/p>

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

運(yùn)用規(guī)范分析和實(shí)例分析的方法，對(duì)信息社會(huì)與公共行政的新模式進(jìn)行分析。分析認(rèn)為:工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)的變遷，主要從改變?cè)械慕?jīng)濟(jì)形態(tài)、政府與公民之間的信息形態(tài)、公共行政管理部門的組織形態(tài)等方面對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式提出挑戰(zhàn);為回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，公共行政模式可以從公民參與到開放民主、從社區(qū)建設(shè)到和諧家園建設(shè)、從信息公開到信息共享、從層級(jí)治理到網(wǎng)絡(luò)治理等發(fā)展路徑出發(fā)，探索信息社會(huì)條件下公共行政的新模式。

信息社會(huì);信息技術(shù);公共行政;公共行政模式

社會(huì)生產(chǎn)力的每一次重大飛躍都會(huì)帶來(lái)人類社會(huì)的重大變遷，而每一次社會(huì)的重大變遷又都會(huì)帶來(lái)公共行政模式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前以信息技術(shù)為代表的新科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，加速推進(jìn)了人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型。信息社會(huì)的到來(lái)不僅極大增強(qiáng)了人類改造自然的能力，提高了社會(huì)生產(chǎn)力，而且深刻改變了人們的社會(huì)生活方式。具體來(lái)說，信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用改變了以往以重工業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，逐步形成了以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。信息技術(shù)以其傳播迅速、成本低廉的特點(diǎn)，深刻改變了原有的政府與公民之間的信息形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了信息傳播途徑從“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”或“一對(duì)一”向“面對(duì)面”或“多對(duì)多”的轉(zhuǎn)變。信息技術(shù)在組織管理中的運(yùn)用，明顯改變了原有的組織形態(tài)，使得組織能夠有效擴(kuò)大管理幅度、減少管理層次，從而使不同組織層次之間和公共行政管理部門與公眾之間的信息交流更加充分、便利、有效。這些深刻變化帶來(lái)了對(duì)作為協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系主要方式之一的公共行政模式的重大挑戰(zhàn)。要回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，公共行政模式就應(yīng)該深刻探究社會(huì)變遷給各行政要素帶來(lái)的變化，自覺改革和創(chuàng)新行政方式、方法、手段以至于體制，從公民參與走向開放民主、從社區(qū)建設(shè)走向和諧家園建設(shè)、從信息公開走向信息共享、從層級(jí)治理走向網(wǎng)絡(luò)治理，逐步形成適應(yīng)信息社會(huì)要求的全新的公共行政模式。

一、社會(huì)變遷與公共行政模式轉(zhuǎn)變

公共行政是一種協(xié)調(diào)公共領(lǐng)域里人類行為的專門活動(dòng)。自人類社會(huì)形成以來(lái)，公共行政活動(dòng)就一直伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展。從歷史發(fā)展的視角觀察，人類社會(huì)發(fā)展形態(tài)的每一次重大變遷都會(huì)促使公共行政模式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。

(一)馬克斯·韋伯的統(tǒng)治類型分析與公共行政模式轉(zhuǎn)變

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯在探討統(tǒng)治的類型時(shí)就涉及到社會(huì)變遷與公共行政模式之間的相關(guān)性。他將統(tǒng)治類型分為3種純粹的類型，即魅力型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和合法型統(tǒng)治。魅力型統(tǒng)治依靠領(lǐng)袖人物個(gè)人的“超凡魅力”實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的統(tǒng)治。在領(lǐng)袖人物死后，魅力型統(tǒng)治隨之瓦解，將出現(xiàn)傳統(tǒng)型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治根據(jù)權(quán)力繼承方式的不同，可以分為世襲制和封建制2種類型。隨著資本主義的興起，以官僚制為特征的合法型統(tǒng)治逐漸成為主流形態(tài)。雖然，馬克斯·韋伯在論述其統(tǒng)治類型和官僚制思想的過程中，沒有在社會(huì)變遷與統(tǒng)治類型之間的作用關(guān)系上詳細(xì)闡述，但是，我們?cè)谧掷镄虚g仍然能體會(huì)到社會(huì)變遷給統(tǒng)治類型(公共行政模式)轉(zhuǎn)變帶來(lái)的明顯影響［1］。

(二)里格斯的行政生態(tài)分析與公共行政模式轉(zhuǎn)變

美國(guó)行政學(xué)家里格斯運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系，系統(tǒng)地闡述了行政生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)。如果從社會(huì)變遷與公共行政模式轉(zhuǎn)變關(guān)系的視角來(lái)理解他的行政生態(tài)分析，我們可以看到一個(gè)非常清晰的社會(huì)變遷影響促進(jìn)公共行政模式轉(zhuǎn)變的圖譜。里格斯認(rèn)為人類歷史上存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和工業(yè)化社會(huì)3種基本社會(huì)形態(tài)。社會(huì)形態(tài)中影響公共行政模式的生態(tài)要素是多種多樣的，其中最主要的生態(tài)要素有5種，即經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)以及政治架構(gòu)。這些生態(tài)要素在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和工業(yè)化社會(huì)中的表現(xiàn)形態(tài)都有著明顯區(qū)別，從而呈現(xiàn)出不同的公共行政模式。里格斯運(yùn)用物理學(xué)光譜分析上的光折射概念，非常形象地給對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的公共行政模式命名。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中社會(huì)結(jié)構(gòu)混沌未分，沒有明確、細(xì)致的社會(huì)分工，行政、立法、司法、軍事、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)行為混雜在一起，就像折射前的自然光是一道白光一樣，故將與之適應(yīng)的公共行政模式稱為融合型公共行政模式。工業(yè)社會(huì)有著明確的、細(xì)致的分工，政府職能十分明確，各公共行政管理部門各司其職、互不混雜，就像白光經(jīng)過三棱鏡折射后表現(xiàn)出各色光譜一樣，所以將工業(yè)社會(huì)的公共行政模式稱為衍射型公共行政模式。過渡社會(huì)介于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)之間，兼有兩者的特征，新舊并存、稻稗混雜:行政行為逐漸與其他社會(huì)行為分化，但尚未完全分化;專業(yè)化行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)設(shè)立，但還不能正常運(yùn)作，功能有限;許多行政制度已建立，但受到各種傳統(tǒng)勢(shì)力的影響，就像白光在三棱鏡之中，雖然光線已經(jīng)開始折射，但折射尚處于未完成的過渡狀態(tài);既具有融合的白光特性，也含有衍射光的因素，所以這種公共行政模式被稱為棱柱型公共行政模式［2］。

(三)阿爾文·托夫勒的權(quán)力轉(zhuǎn)移分析與公共行政模式轉(zhuǎn)變

美國(guó)社會(huì)思想家阿爾文·托夫勒從未來(lái)學(xué)的視角分析了知識(shí)(信息)在權(quán)力轉(zhuǎn)移中扮演的關(guān)鍵角色，預(yù)測(cè)了未來(lái)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)、政治和世界局勢(shì)的變化趨勢(shì)。雖然他不像馬克斯·韋伯、里格斯那樣是專業(yè)的公共行政學(xué)家，但是我們?nèi)匀豢蓮乃麑?duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展圖景的分析中得出類似的結(jié)論:產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的深層次改變將帶動(dòng)政治、行政格局和模式的改變。阿爾文·托夫勒在分析了3種基本的權(quán)力形式，即財(cái)富、暴力和知識(shí)在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的作用和相互關(guān)系后，鮮明地指出在完成工業(yè)化之后的當(dāng)今世界已經(jīng)開始進(jìn)入全面信息大戰(zhàn)，電子信息變成交易的主要媒體，知識(shí)成為最重要的生產(chǎn)要素，它將徹底顛覆全球的權(quán)力格局，進(jìn)而帶來(lái)公共行政模式的明顯變化:小而分眾的工作單位取代動(dòng)作遲緩的官僚體系，組織為加快決策的速度而越來(lái)越扁平化，知識(shí)的層級(jí)組織慢慢進(jìn)化成信息自由流通的體系［3］。

由此可見，人類社會(huì)的每次重大變遷必定會(huì)帶來(lái)公共行政模式的重要轉(zhuǎn)變。如果以生產(chǎn)力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展歷史進(jìn)行劃分，大致可以分為農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)3個(gè)大的階段。目前，我們正處在從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，隨著大量以信息技術(shù)為代表的新科學(xué)技術(shù)的廣泛運(yùn)用，人們的社會(huì)行為方式、習(xí)慣甚至風(fēng)俗隨之發(fā)生變遷。人類發(fā)展史上的一次非常重大的社會(huì)變遷正在發(fā)生，我們有理由預(yù)見，公共行政模式將會(huì)因這次工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的重大社會(huì)變遷，而以全新的行政模式服務(wù)于社會(huì)發(fā)展。

二、現(xiàn)代信息社會(huì)對(duì)公共行政模式的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)，科學(xué)技術(shù)以前所未有的速度迅猛發(fā)展，給整個(gè)世界的發(fā)展注入了無(wú)窮的動(dòng)力，它不僅提高了人們改造自然的能力，而且也改變了人們的生活方式，進(jìn)而改變經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會(huì)行為，形成了對(duì)以協(xié)調(diào)和管理社會(huì)秩序?yàn)榧喝蔚墓残姓Ｊ降奶魬?zhàn)。

(一)信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用改變了原有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)

在工業(yè)社會(huì)，以大機(jī)器的使用和無(wú)生命能源的消耗為核心的專業(yè)化社會(huì)大生產(chǎn)占據(jù)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位:與農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，生產(chǎn)效率大幅度提高;社會(huì)分工精細(xì)，社會(huì)分化劇烈;社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，業(yè)緣關(guān)系取代了血緣和地緣關(guān)系而成為人們社會(huì)關(guān)系的主要形式;城市數(shù)量增加、規(guī)模加大，農(nóng)業(yè)人口的比重降低至半數(shù)以下;人的思想觀念充分更新，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和時(shí)間觀念加強(qiáng)，崇尚科學(xué)、信服真理、追求變革成為人們基本的行為或價(jià)值取向。

隨著以信息技術(shù)為代表的一系列新科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，人們已經(jīng)逐步進(jìn)入了信息社會(huì)。信息社會(huì)的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展是以知識(shí)的學(xué)習(xí)、積累和創(chuàng)新為基礎(chǔ)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在知識(shí)的生產(chǎn)、分配和使用(消費(fèi))之上［4］，它與工業(yè)經(jīng)濟(jì)相比有著鮮明的特點(diǎn):以新知識(shí)、新技術(shù)為基礎(chǔ)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，重工業(yè)逐漸失去經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位;以知識(shí)創(chuàng)新為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式高度集約化，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平進(jìn)一步提高，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保、低碳性質(zhì);以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，企業(yè)組織和管理體制更加靈活，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)更加凸顯。

由此可見，信息社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)和工業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)大不一樣了。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變遷必將給作為上層建筑主要組成部分的公共行政模式提出變革的要求。

(二)信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用改變了政府與公民之間的信息形態(tài)

隨著信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，信息的傳播途徑和方式發(fā)生了極大的改變。在工業(yè)社會(huì)時(shí)期，信息傳播途徑多是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”或“一對(duì)一”的傳播，要想實(shí)現(xiàn)信息“點(diǎn)對(duì)面”或“一對(duì)多”的傳播并不容易。第一，受到傳播媒介的限制，有限的傳播媒介只有報(bào)紙、廣播、電視等，而這些傳播媒介多是被政府或少數(shù)集團(tuán)所控制，作為個(gè)體的公民很難自行傳播信息。第二，這些傳播媒介會(huì)對(duì)信息進(jìn)行過濾處理，信息的真實(shí)性和時(shí)效性都會(huì)受到一定程度的影響。第三，傳播媒介在對(duì)信息的處理過程中難免會(huì)帶有主觀性影響，在一定程度上會(huì)影響信息的客觀性。因此，我們可以認(rèn)為，在工業(yè)社會(huì)，公共行政管理部門與公民之間的信息傳播形態(tài)中，盡管公共行政管理部門重視與公民之間的溝通，但公共行政管理部門一直起著強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用，公民未必能有效獲取信息和發(fā)布信息。

但在信息社會(huì)中，信息傳播途徑得到了極大的豐富，如在互聯(lián)網(wǎng)上就有BBS論壇、微博、社交網(wǎng)站、個(gè)人主頁(yè)等，公民個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上開辦報(bào)刊、雜志、廣播臺(tái)、電視臺(tái)都不再是困難的事。這些變化極大地改變了信息傳播途徑，實(shí)現(xiàn)了信息的“面對(duì)面”或“多對(duì)多”的傳播，真正達(dá)到了“信息爆炸”的程度。在這種情況下，如果公共行政管理部門還繼續(xù)沿用原有的公共信息發(fā)布方式，抑制公民個(gè)人的信息發(fā)布需求，控制公眾間的信息傳播渠道，恐怕將不再被公眾所接受。公共行政管理部門必須要主動(dòng)改變?cè)械男畔⒐ぷ鞣绞健⒎椒?，主?dòng)回應(yīng)公眾的信息需求，努力構(gòu)建信息社會(huì)條件下公共行政管理部門與公民之間和諧互動(dòng)的信息形態(tài)。

(三)信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用改變了公共行政管理部門的組織形態(tài)

與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的公共行政管理部門組織形態(tài)，通常被認(rèn)為是官僚制。自馬克斯·韋伯提出官僚制理論以來(lái)，官僚制逐步發(fā)展成為工業(yè)社會(huì)各國(guó)構(gòu)建公共行政管理部門組織體系的指導(dǎo)性理論。一般認(rèn)為，官僚制理論的原則主要有以下7個(gè)方面:第一，合理的分工;第二，層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系;第三，依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制;第四，形式正規(guī)的決策文書;第五，組織管理的非人格化;第六，適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制;第七，合理合法的人事行政制度［2］。依據(jù)官僚制理論的原則可以建構(gòu)起層級(jí)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、權(quán)力分配明確、指揮管理順暢的現(xiàn)代大型或特大型組織，這適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)中社會(huì)化大生產(chǎn)的要求，不僅在大型企業(yè)組織中建立了以官僚制為基礎(chǔ)的組織形態(tài)，而且在各國(guó)的公共行政管理部門中也基本建立了官僚制行政體制。從實(shí)際情況來(lái)看，官僚制組織形態(tài)在工業(yè)社會(huì)發(fā)揮著重要的組織管理作用，為社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。

信息技術(shù)在組織管理中的廣泛運(yùn)用逐漸改變了公共行政管理部門組織形態(tài)中的官僚制特性。第一，信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共行政管理中的運(yùn)用，可以幫助管理者擴(kuò)大管理幅度，減少管理層次，使公共行政管理部門從金字塔型組織演變?yōu)楸馄叫徒M織，以至于阿爾文·托夫勒認(rèn)為，信息技術(shù)將導(dǎo)致等級(jí)官僚組織的終結(jié)，創(chuàng)造無(wú)中層的政府［3］。第二，信息共享技術(shù)在公共行政管理部門的運(yùn)用將使得不同層次的公共行政管理部門分享更多的信息，下層公務(wù)人員對(duì)公共決策會(huì)有更多的自身判斷，更加需要上層管理者傾聽下層的意見，從而促進(jìn)公共行政權(quán)力在不同層次的公共行政管理部門和人員之間分享，進(jìn)而促進(jìn)公共行政權(quán)力從上層向不同層次分散。第三，信息技術(shù)的運(yùn)用加大了各層次公共行政管理部門之間以及公共行政管理部門與公眾之間的信息交流，公共行政管理部門的工作內(nèi)容更加豐富、復(fù)雜，這就必然對(duì)官僚制強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)格按照規(guī)則辦事的工作機(jī)制提出挑戰(zhàn)，要求公共行政管理部門降低規(guī)則化程度，賦予公務(wù)人員更多的靈活性。

三、以公共行政的新模式回應(yīng)信息社會(huì)的挑戰(zhàn)

面對(duì)信息社會(huì)給社會(huì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)生活等帶來(lái)的深刻變化及其在經(jīng)濟(jì)形態(tài)、信息形態(tài)及組織形態(tài)等方面對(duì)公共行政模式提出的巨大挑戰(zhàn)，公共行政模式惟有以創(chuàng)新的精神才能超越工業(yè)社會(huì)條件下的傳統(tǒng)公共行政模式，探索在信息社會(huì)條件下的新型公共行政模式。筆者就此談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)，希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)從公民參與到開放民主

面對(duì)信息社會(huì)的到來(lái)，無(wú)論是歐美資本主義國(guó)家，還是東方新興民族國(guó)家的政府都感到了巨大的變革壓力，民眾越來(lái)越要求公開透明的公共行政管理，要求更多地參與公共政策的制定與執(zhí)行，要求公共行政管理服務(wù)于社會(huì)、造福于社會(huì)。歐美資本主義國(guó)家公共行政管理最重要的變革策略之一就是公民參與。所謂公民參與，是指公共行政管理部門打開公共政策制定之門，吸納更多的公共組織、非政府組織以及公民個(gè)人參與到公共政策的制定過程中來(lái)，以兼顧不同公民群體的利益，促進(jìn)公共政策更好地執(zhí)行［5］。

但僅僅讓公民參與是不夠的，這是因?yàn)?第一，這一概念似乎建立在公共行政管理部門與公民之間存在著隔閡的假定基礎(chǔ)上。正是由于存在著隔閡，才需要打破隔閡讓公民參與到公共領(lǐng)域中來(lái)。第二，這一概念似乎提倡的是公民單向度地參與公共行政管理，而忽略了公共行政管理者主動(dòng)進(jìn)入公民社會(huì)，忽略了公共行政管理者與公眾之間的雙向互動(dòng)。第三，這一概念暗含著在公共領(lǐng)域中公共行政管理部門處于主導(dǎo)地位的假定，沒有賦予公民在公共行政管理中以主體地位，似乎認(rèn)為公民僅僅是公共行政管理的相對(duì)方或第三方。因此，筆者認(rèn)為在以互通互聯(lián)為主要特征的信息社會(huì)條件下，公共行政管理領(lǐng)域應(yīng)該在推進(jìn)公民參與的同時(shí)，提倡開放民主。開放民主的要義有:第一，開放民主強(qiáng)調(diào)把公共政策的決策和執(zhí)行過程對(duì)所有利益相關(guān)者開放，保障所有利益相關(guān)者(不僅是公共行政管理部門選擇的參與者)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、行動(dòng)權(quán)。第二，開放民主既強(qiáng)調(diào)保障公民的政治民主權(quán)利，又強(qiáng)調(diào)在社會(huì)生活中保障公民的經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利和社會(huì)民主權(quán)利。第三，廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，既為公民低成本、高便利的參與提供保障，又為公共行政管理者深入社會(huì)、了解民意提供更多、更新的途徑，從而促進(jìn)公共行政管理者與公眾之間形成良性的雙向互動(dòng)。例如，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)覆蓋面廣、信息聯(lián)絡(luò)便捷的特點(diǎn)，可以嘗試將基層小范圍的公共政策問題放到網(wǎng)絡(luò)上去討論。第四，利用網(wǎng)絡(luò)投票的方式表達(dá)民意，形成公共決策。通過利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)更全面、更徹底的公共決策，實(shí)現(xiàn)開放民主。

(二)從社區(qū)建設(shè)到和諧家園建設(shè)

數(shù)十年來(lái)，歐美資本主義國(guó)家引以自詡的基層民主范例是社區(qū)建設(shè)。一般認(rèn)為，社區(qū)是組成社會(huì)的基礎(chǔ)單元，公民生活在社區(qū)之中，社區(qū)事務(wù)與公民個(gè)人日常生活息息相關(guān)，公民與社區(qū)之間有著極強(qiáng)的利益紐帶。公民對(duì)社區(qū)發(fā)展的關(guān)心程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)國(guó)家政治選舉的關(guān)心程度，公民對(duì)社區(qū)事務(wù)的熟悉程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)國(guó)家事務(wù)的熟悉程度。由于社區(qū)事務(wù)比國(guó)家事務(wù)的專業(yè)性要低得多，公民參與社區(qū)事務(wù)的決策成本也比參與國(guó)家事務(wù)要低得多。因此，無(wú)論從實(shí)現(xiàn)民主的角度，還是從培育公眾民主意識(shí)的角度，我們都應(yīng)該重視社區(qū)建設(shè)，通過在社區(qū)中開展社區(qū)公共事務(wù)民主決策等實(shí)踐，培育基層民主習(xí)慣、協(xié)調(diào)利益沖突，達(dá)到凝聚民心的目的。

雖然社區(qū)建設(shè)在以往基層民主建設(shè)中起到了良好的作用，但我們不能僅僅停留于此，而應(yīng)該從社區(qū)建設(shè)發(fā)展為和諧家園建設(shè)。在信息社會(huì)條件下公共行政模式的轉(zhuǎn)變過程中，提出和諧家園建設(shè)的概念，目的在于:第一，與社區(qū)建設(shè)相比，和諧家園建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)多方主體的自身定位應(yīng)由社區(qū)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榧覉@建設(shè)主體，更有主體性和責(zé)任感。第二，強(qiáng)調(diào)所有家園建設(shè)主體的行為目標(biāo)指向相同——構(gòu)建和諧家園，而不是在社區(qū)建設(shè)的多方博弈中追求自身利益的最大化。第三，家園的概念比社區(qū)的概念更具人文關(guān)懷，涵蓋范圍更具伸縮性，因此和諧家園建設(shè)所能承載的具體公共行政模式要多于社區(qū)建設(shè)。

當(dāng)然和諧家園建設(shè)并不是對(duì)社區(qū)建設(shè)的否定，而是對(duì)它的進(jìn)一步發(fā)展，具體的家園建設(shè)仍然要從社區(qū)建設(shè)做起。例如，現(xiàn)在中國(guó)都市社區(qū)普遍存在著業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)公司、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站等多方主體之間的矛盾，如果能利用信息技術(shù)溝通便利的優(yōu)勢(shì)，通過構(gòu)建多主體參與的信息平臺(tái)，讓多方主體更多地交流信息，磋商社區(qū)事務(wù)的處理方案，將有利于多方主體的相互理解，有利于各方對(duì)社區(qū)這個(gè)共同家園的認(rèn)同，從而共同建設(shè)真正的和諧家園。

在基層民主實(shí)踐中已經(jīng)開始出現(xiàn)了和諧家園建設(shè)的嘗試。目前，北京市正在推行的“北京市業(yè)主決定共同事項(xiàng)公共決策平臺(tái)”和“北京業(yè)主一卡通”制度就是利用信息技術(shù)開展和諧家園建設(shè)的一種有益探索。這一制度的主要內(nèi)容是:第一，政府按每套房屋對(duì)應(yīng)一張“北京業(yè)主一卡通”向社區(qū)居民免費(fèi)發(fā)放一卡通。第二，一卡通是居民參與社區(qū)建設(shè)、決定社區(qū)共同事項(xiàng)的唯一憑證。第三，政府為各社區(qū)免費(fèi)建設(shè)“北京市業(yè)主決定共同事項(xiàng)公共決策平臺(tái)”，為業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、開發(fā)商、物業(yè)公司共同參與社區(qū)公共事務(wù)提供平臺(tái)。第四，政府在征求各方意見的基礎(chǔ)上，擬定業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、開發(fā)商、物業(yè)公司等各方均需遵守的社區(qū)共同事項(xiàng)公共決策規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定共同事項(xiàng)公共決策發(fā)起的主體、程序、表決方式等。第五，社區(qū)共同事項(xiàng)公共決策平臺(tái)提供互聯(lián)網(wǎng)、電話語(yǔ)音、銀行自助繳費(fèi)機(jī)、人工幫助、現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助5種表決方式，且每張一卡通就同一事項(xiàng)只能表決一次。第六，政府及基層自治組織指導(dǎo)、監(jiān)督社區(qū)共同事項(xiàng)公共決策平臺(tái)的運(yùn)行［6］。當(dāng)然，北京市的這一制度還處于先期試點(diǎn)階段，還不成熟，取得的實(shí)際效果還不明顯;但值得肯定的是，這一探索契合了在信息社會(huì)改善基層民主、發(fā)展新型公共行政模式的時(shí)代要求。

(三)從信息公開到公共信息共享

近年來(lái)，公共行政管理部門為了回應(yīng)民眾對(duì)享有公共事務(wù)知情權(quán)日益高漲的呼聲，逐步推行政府信息公開計(jì)劃，大量披露政府所掌握的公共事務(wù)信息。中國(guó)在行政體制改革過程中提出了政府信息公開方面的改革，頒布實(shí)施了《政府信息公開條例》。但僅僅推動(dòng)政府信息公開是不全面的，因?yàn)楣残畔⒉粌H僅掌握在政府手中，非政府組織、研究機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人手中都掌握著大量的公共信息，只有盡可能地將全面、客觀的公共信息都公之于眾，才有可能基于這些信息做出民主科學(xué)的公共決策。

因此，在推進(jìn)政府信息公開的基礎(chǔ)上，應(yīng)更進(jìn)一步在全社會(huì)提倡公共信息共享。第一，強(qiáng)調(diào)公共行政管理部門應(yīng)該主動(dòng)、全面、客觀地公開政府所掌握的公共信息，保證與所公開信息有密切關(guān)系的公眾對(duì)公共信息的知情權(quán);第二，在公眾中培育向公共行政管理部門提供真實(shí)、全面、客觀的公共信息的意識(shí)，鼓勵(lì)非政府組織和研究機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人科學(xué)、合理地發(fā)現(xiàn)、使用公共信息。當(dāng)然，在這2個(gè)方面信息共享的過程中，應(yīng)當(dāng)注意有效利用現(xiàn)代信息技術(shù)，突破原有的信息壁壘，以新技術(shù)實(shí)現(xiàn)新型的公共信息共享。這樣，才能形成公共行政管理部門、非政府組織、研究機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人之間的良性信息互動(dòng)，從而為形成民主科學(xué)的公共決策提供良好的信息基礎(chǔ)。

(四)從層級(jí)治理到網(wǎng)絡(luò)治理

自從馬克斯·韋伯提出官僚制理論以來(lái)，隨著現(xiàn)代組織規(guī)模日益擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，以官僚制形態(tài)構(gòu)建各種公共組織幾乎已經(jīng)成為了現(xiàn)代組織構(gòu)建的通例。無(wú)論是歐美資本主義國(guó)家，還是東方新興民族國(guó)家，抑或是前蘇聯(lián)及中國(guó)等社會(huì)主義國(guó)家，在構(gòu)建政府組織管理體制時(shí)，無(wú)一例外都采用了官僚制的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，在公共行政管理過程中形成了層級(jí)制的治理模式［7］。

隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，過去那種依據(jù)官僚制理論建立起來(lái)的層級(jí)制的治理模式已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)現(xiàn)代公共事務(wù)管理的需求。在信息社會(huì)，我們應(yīng)該通過在公共行政管理中廣泛運(yùn)用信息技術(shù)，積極探索治理模式的轉(zhuǎn)型，逐步形成網(wǎng)絡(luò)治理模式［8-9］。第一，充分發(fā)揮通過信息技術(shù)交流與共享信息便利的優(yōu)勢(shì)，在不同層級(jí)的公共行政管理部門之間共享信息，從而逐步減少中間層級(jí)，使原有的金字塔型組織體系扁平化。第二，在公共事務(wù)管理過程中，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，協(xié)助公共行政管理部門處理海量的公共信息，協(xié)調(diào)不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同性質(zhì)屬性的政府部門、非政府組織參與公共行政管理，構(gòu)建一個(gè)邊界無(wú)縫隙的公共行政網(wǎng)絡(luò)。第三，在構(gòu)建的公共行政管理部門網(wǎng)絡(luò)中，在中央政府與地方政府之間、政府部門與非政府組織之間、政府與公民之間，合理分配公共政策的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前正在發(fā)生的信息技術(shù)革命以及由此帶來(lái)的從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)的轉(zhuǎn)型，可以說是人類社會(huì)有史以來(lái)最為重要的社會(huì)變遷之一。本文分析了這一重大的社會(huì)變遷所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政府與公民之間信息形態(tài)和公共行政管理部門組織形態(tài)等方面的深刻變化。這一系列的變化給傳統(tǒng)公共行政模式提出了重大的挑戰(zhàn)，公共行政管理部門要回應(yīng)這一挑戰(zhàn)，可以嘗試從公民參與走向開放民主、從社區(qū)建設(shè)走向和諧家園建設(shè)、從信息公開走向信息共享、從層級(jí)治理走向網(wǎng)絡(luò)治理這4條路徑出發(fā)，逐步探索構(gòu)建適應(yīng)信息社會(huì)要求的新型公共行政模式。

［1］馬克斯·韋伯．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)［M］．林榮遠(yuǎn)，譯．北京:商務(wù)印書館，2006．

［2］丁煌．西方行政學(xué)說史［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，2009．

［3］阿爾文·托夫勒．權(quán)力的轉(zhuǎn)移［M］．吳迎春，傅凌，譯．北京:中信出版社，2006．

［4］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織．以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)［J］．中國(guó)工商管理研究，1998(7):59-63．

［5］王巍，牛美麗．公民參與［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009．

［6］北京市住房和建設(shè)委員會(huì)．關(guān)于試行使用北京市決定共同事項(xiàng)公共決策平臺(tái)的通知［EB/OL］．(2010-09-03)［2011-05-14］．http://www．beijing．gov．cn/szbjxxt/zwgs/t1133003．htm．

［7］彭和平，竹立家．國(guó)外公共行政理論精選［M］．北京:中共中央黨校出版社，1997．

［8］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯．網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部門的新形態(tài)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2008．

［9］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵［M］．方興，丁煌，譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010．

Information society and new model of public administration

SHEN Zhao-yu

(School of Public Administration，People's University of China，Beijing 100872，China)

Through standardization analysis and concrete example analysis，this paper discusses information society and the new model of public administration．The analysis shows that the industrial society is now shifting to information society，in which the original economic pattern，the information pattern between the government and masses，the organization pattern of the public administration have challenges for the traditional public administration model．In response to the challenges，the present public administration should be changed from citizen participation to open democracy，from community construction to harmonious home construction，from information opening to information sharing and from levels governance to internet governance，and be always ready to look for new models for its public administration．

information society;information technology;public administration;public administration model

C931．2

A

1671-6248(2012)01-0090-06

2012-01-13

沈?yàn)萦?1979-)，男，湖南臨澧人，管理學(xué)博士研究生。