李云雁

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革開放的不斷深入,特別是2002年國(guó)家建設(shè)部頒布 《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》以來,近十年城市公用事業(yè)發(fā)生了深刻的變化,但隨之而來的民營(yíng)化負(fù)面效應(yīng)也更加凸顯,包括國(guó)有資產(chǎn)流失、價(jià)格過快上漲、普遍服務(wù)難以保障、政府承諾缺失和政府高價(jià)回購等[1]。如何在推進(jìn)民營(yíng)化提高效率的同時(shí),保持城市公用事業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性,引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。政府作為公共權(quán)力的“代理人”,以其獨(dú)特的屬性與功能,在城市公用事業(yè)建設(shè)和發(fā)展中具有不可推卸的重要責(zé)任。2010年,國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(簡(jiǎn)稱“新國(guó)36條”),進(jìn)一步明確“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)”,在此背景下,對(duì)政府如何更好地承擔(dān)起城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革中的責(zé)任問題加以研究,無疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

對(duì)政府責(zé)任的研究已滲透到政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、倫理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同的學(xué)科領(lǐng)域[2]。政治學(xué)或行政學(xué)理論認(rèn)為,政府是公共利益的天然捍衛(wèi)者,公共利益是政府公共管理存在的價(jià)值依據(jù),為了實(shí)現(xiàn)公共利益,政府承擔(dān)著不可或缺的責(zé)任。而長(zhǎng)期以來,經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府責(zé)任的研究重點(diǎn)則主要圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系展開。從亞當(dāng)·斯密自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的“守夜人”政府,到凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義的公共財(cái)政“大包大攬”,從20世紀(jì)70年代發(fā)端于英美的私有化浪潮,到本世紀(jì)新干預(yù)主義和“混合經(jīng)濟(jì)”的興起。這些理論和實(shí)踐的分歧本質(zhì)上就是在政府失靈和市場(chǎng)失靈之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。

“市場(chǎng)失靈”的概念最早由庇古引入經(jīng)濟(jì)理論[3],并通過巴托的 《市場(chǎng)失靈的剖析》一文得到廣泛應(yīng)用[4]。市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)是:由自然壟斷、公共品、外部性、信息不對(duì)稱等引起的資源配置無效率或不公平[5]。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,城市公用事業(yè)往往具有自然壟斷性,特別是城市自來水、污水處理、管道燃?xì)?、供熱、城市公?特別是軌道公交)等網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè),自然壟斷的特征尤為顯著[6]。早在1848年,穆勒就描繪了倫敦煤氣和自來水等產(chǎn)業(yè)由于自然壟斷發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)崩潰的結(jié)果,他認(rèn)為較好的處理方式是,將這些產(chǎn)業(yè)看作是公用事業(yè),如果不適宜政府經(jīng)營(yíng),就交給條件最好的企業(yè)經(jīng)營(yíng),但由于自然壟斷的存在,政府不能放棄控制權(quán)[7]。根據(jù)公共產(chǎn)品理論,公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征導(dǎo)致市場(chǎng)失靈[8],政府作為重要的供給主體,必須承擔(dān)起必要的供給責(zé)任。布坎南在此基礎(chǔ)上提出了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的概念[9],為保證民眾能夠以較低的價(jià)格獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),自來水、垃圾處理、管道燃?xì)獾瘸鞘泄檬聵I(yè)要求政府進(jìn)行積極而必要的干預(yù)。

市場(chǎng)失靈提供了政府介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的理由,但人們也逐漸發(fā)現(xiàn)政府失靈的問題。從20世紀(jì)80年代開始,西方學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)的政府代表公共利益的政府干預(yù)理論進(jìn)行了批判。Anderson和Leal認(rèn)為,由于存在“政府或政治失靈”,政府干預(yù)同樣可能會(huì)給社會(huì)帶來福利損失,因此市場(chǎng)失靈并不能必然推導(dǎo)出政府干預(yù)會(huì)成功[10]。政府失靈具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府是“理性人”,具有明顯的自利性,并不必然代表公共利益;二是政府本身的效率問題。公共選擇理論假定政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下也追求效用最大化,即使在公共服務(wù)供給領(lǐng)域也不例外[11]。對(duì)于政府本身的低效率,哈耶克認(rèn)為,離開了市場(chǎng)信號(hào)的指引,由政府直接提供的公共服務(wù)不可能有效率的進(jìn)行[12]。與理論相對(duì)應(yīng)的,20世紀(jì)70年代后,西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)“滯脹”狀態(tài)持續(xù)加劇,英國(guó)的政府開支不斷擴(kuò)張,并于1975年達(dá)到峰值,政府開支占國(guó)民收入總值的48.8%[13],美國(guó)的聯(lián)邦赤字也節(jié)節(jié)攀升,在1978年已達(dá)到3500億美元[14]。一方面,公共開支擴(kuò)大導(dǎo)致巨額財(cái)政赤字,造成通貨膨脹;另一方面,“滯漲”要求政府減少稅負(fù)、縮減開支。在此雙重壓力下,20世紀(jì)80年代,以英國(guó)為代表的西方國(guó)家開始在城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行民營(yíng)化改革。

民營(yíng)化主導(dǎo)者薩爾斯指出,“民營(yíng)化意味著以政府高度介入為特征的某種制度安排向較少政府介入的另一種制度安排的轉(zhuǎn)變[15]?！钡?guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)踐也同樣遇到了挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在政府公共服務(wù)的減少和服務(wù)質(zhì)量的降低。就此,吉登斯(1998)提出了“第三條道路”,認(rèn)為應(yīng)該克服福利依賴,按照積極的福利模式來考慮重建福利國(guó)家的問題[16]。在吉登斯的理論基礎(chǔ)上,布萊爾政府2001年開始著手對(duì)英國(guó)的公共服務(wù)進(jìn)行改革,設(shè)立了公共服務(wù)改革辦公室,重申政府是公共服務(wù)的責(zé)任主體,而且將政府的責(zé)任建設(shè)作為改革的關(guān)鍵因素[17]?？梢哉f,城市公用事業(yè)民營(yíng)化只是改變了城市公用產(chǎn)品提供的方式,即由原來的政府(國(guó)有企業(yè))直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)(民營(yíng)企業(yè))提供。對(duì)此,薩瓦斯認(rèn)為:“即使實(shí)施民營(yíng)化,政府仍然保留服務(wù)提供的責(zé)任并為此支付成本,只不過不再直接從事生產(chǎn)[15]?！?/p>

綜上所述,一方面“市場(chǎng)失靈”是政府干預(yù)的重要理論基礎(chǔ),即市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制難以或無法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,但另一方面,由于存在“政府失靈”,政府干預(yù)同樣可能會(huì)造成社會(huì)福利損失[18]。事實(shí)上,城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的最佳路徑就是在市場(chǎng)失靈和政府失靈之間選擇一個(gè)最優(yōu)平衡,不能一味地放任自由市場(chǎng),而是要考慮城市公用產(chǎn)品的提供方式由政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)后,怎樣的政府干預(yù)才是有效的,即政府責(zé)任應(yīng)如何體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。

二、城市公用事業(yè)民營(yíng)化中的主要政府責(zé)任

(一)制定與實(shí)施有關(guān)法規(guī)政策的責(zé)任

由于法規(guī)政策是制度性公共產(chǎn)品,政府是唯一的提供者,也是唯一的責(zé)任人。城市公用事業(yè)民營(yíng)化的順利推進(jìn),需要各級(jí)政府制定與實(shí)施有關(guān)法規(guī)政策,為鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入城市公用事業(yè),創(chuàng)造公開、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供法規(guī)政策依據(jù)。對(duì)此,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為城市公用事業(yè)的國(guó)務(wù)院主管部門,曾先后頒布了 《關(guān)于加快城市公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(2002年)、《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2004年)、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》(2005年),這三個(gè)規(guī)章對(duì)促進(jìn)中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化發(fā)揮了較好的政策導(dǎo)向作用。當(dāng)然,為提高法規(guī)政策的可行性,在現(xiàn)有法規(guī)政策的基礎(chǔ)上,需要專題研究城市公用事業(yè)民營(yíng)化的一些重大問題,并根據(jù)具體公用行業(yè)特點(diǎn)制定新的規(guī)章政策。同時(shí),為增強(qiáng)法規(guī)政策的權(quán)威性,提高立法的層次,需要國(guó)務(wù)院頒布相關(guān)法規(guī),進(jìn)一步推動(dòng)和規(guī)范城市公用事業(yè)民營(yíng)化。在全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家法規(guī)政策下,城市政府在制定與實(shí)施城市公用事業(yè)民營(yíng)化法規(guī)政策方面更是直接的責(zé)任者。城市政府不僅需要根據(jù)國(guó)家的有關(guān)法規(guī)政策,制定適合本城市公用事業(yè)民營(yíng)化的具體法規(guī)政策,更為重要的是,城市政府是具體實(shí)施各個(gè)層次法規(guī)政策的責(zé)任者。由于城市政府最充分、最全面掌握本城市公用事業(yè)的有關(guān)信息,最關(guān)心本城市公用事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)公眾對(duì)其的評(píng)價(jià),因此,城市政府是制定與具體實(shí)施城市公用事業(yè)民營(yíng)化法規(guī)政策的雙重責(zé)任者。事實(shí)上,一個(gè)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成效,和這個(gè)城市政府的法規(guī)政策的制定能力和執(zhí)行能力密切相關(guān)。

值得一提的是,城市政府需要特別關(guān)注具有法律意義的特定公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同的簽訂和執(zhí)行問題。由于特許經(jīng)營(yíng)合同在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)決定城市公共利益和民營(yíng)企業(yè)利益,城市政府要事先論證對(duì)哪些公用事業(yè)項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行民營(yíng)化,并按照科學(xué)的招投標(biāo)程序,篩選高效率企業(yè)作為特許經(jīng)營(yíng)者。而在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi),企業(yè)的主要權(quán)利和義務(wù),應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任等都要在特許經(jīng)營(yíng)合同中加以明確。另一方面,城市政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行有效管制的主要依據(jù)也是特許經(jīng)營(yíng)合同。因此,加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同的管理十分重要。但在實(shí)踐中,一些城市政府在特許經(jīng)營(yíng)合同管理已出現(xiàn)不少問題[19]。但在實(shí)踐中,不少城市政府缺乏對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同執(zhí)行情況的檢查評(píng)估制度,出現(xiàn)嚴(yán)重的問題后才和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行談判。由于城市公用產(chǎn)品的不可替代性,需求彈性小,在信息不對(duì)稱中政府又處于劣勢(shì)地位,因此,特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)往往是談判的贏家,最終因政府責(zé)任缺失而使社會(huì)公眾利益受到損害。這從反面也說明了城市政府在實(shí)施城市公用事業(yè)民營(yíng)化有關(guān)法規(guī)政策中的重要責(zé)任。

(二)制定與實(shí)施城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的責(zé)任

城市公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),其投資具有專用性強(qiáng)、沉淀成本大、使用時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn),特別需要城市政府根據(jù)本城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體要求,前瞻性預(yù)測(cè)城市公用事業(yè)的總體需求和具體公用產(chǎn)品的分類需求,科學(xué)地制定與實(shí)施城市公用事業(yè)的中長(zhǎng)期總體發(fā)展規(guī)劃和各公用行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,形成科學(xué)合理的規(guī)劃體系。這是城市政府的一個(gè)基本責(zé)任,城市公用事業(yè)民營(yíng)化,不僅不能削弱城市政府在城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施方面的責(zé)任,而且,要加強(qiáng)這方面的政府責(zé)任,主要原因體現(xiàn)在以下兩方面。

首先,城市政府制定的公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是決定民營(yíng)化總體規(guī)模和范圍的重要依據(jù)。城市政府根據(jù)城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定公用事業(yè)的總體建設(shè)規(guī)模,其建設(shè)規(guī)模必須要和投資能力相適應(yīng)。隨著城市化的快速發(fā)展,城市政府財(cái)政不能滿足城市公用事業(yè)的巨大投資需求,如果政府決定投資差額由民營(yíng)資本來補(bǔ)充,事實(shí)上也就間接決定了城市公用事業(yè)民營(yíng)化的總體規(guī)模。同時(shí),不同的城市公用事業(yè)在基礎(chǔ)條件、需求規(guī)模、政府控制程度等方面存在較大的差異,這又決定了民營(yíng)資本在各公用行業(yè)的分布狀況,從而決定了民營(yíng)化在各公用行業(yè)分布的范圍?？梢?城市公用事業(yè)民營(yíng)化對(duì)政府制定城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性提出了新的要求,客觀上促使政府加強(qiáng)在制定城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面的責(zé)任。

其次,城市公用事業(yè)民營(yíng)化要求政府加強(qiáng)對(duì)實(shí)施城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的控制力。民營(yíng)化的一個(gè)必然結(jié)果是在城市公用事業(yè)領(lǐng)域形成多種所有制主體的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)格局,出于自身利益和聲譽(yù)的考慮,各經(jīng)營(yíng)主體往往努力擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)的地域范圍和市場(chǎng)份額,從而產(chǎn)生投資沖動(dòng)。因此,為保證城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的有計(jì)劃實(shí)施,要求政府對(duì)企業(yè)投資城市公用事業(yè)行為進(jìn)行必要的引導(dǎo)和合理控制,以符合城市公用事業(yè)整體發(fā)展的需要,促使城市公用事業(yè)各行業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí),城市公用事業(yè)民營(yíng)化后,在同一行業(yè)的不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域也往往由不同所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng),這要求城市政府通過政策引導(dǎo),按照城市公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)間協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,引導(dǎo)和控制城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃有計(jì)劃地實(shí)施,對(duì)城市政府而言是一件富有挑戰(zhàn)的工作,需要加強(qiáng)政府的規(guī)劃責(zé)任。

(三)城市公用事業(yè)投資的責(zé)任

存在市場(chǎng)失靈的自然壟斷性領(lǐng)域主要集中在網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中,包括城市自來水、污水、燃?xì)?、供熱、公交等行業(yè)。在這些網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中,又可分為管道網(wǎng)絡(luò)等自然壟斷性業(yè)務(wù)和終端生產(chǎn)、銷售等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)兩大領(lǐng)域。一般地,民營(yíng)企業(yè)主要適合于經(jīng)營(yíng)無網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)和網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域,城市國(guó)有企業(yè)則主要適合經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域[6]。對(duì)于垃圾收集與處理、園林綠化、道路與河道養(yǎng)護(hù)、道路照明、環(huán)衛(wèi)等無網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè),提供的基本上是純公共產(chǎn)品,多數(shù)是不向使用者收費(fèi)的。這類公用事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施普遍都是城市政府長(zhǎng)期投資形成的,民營(yíng)企業(yè)只承包設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán),政府按照其承包的數(shù)量和質(zhì)量給予一定的報(bào)酬,民營(yíng)化改革并未改變城市政府對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體地位,仍然承擔(dān)主要的投資責(zé)任。

在適合民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)型競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域,其民營(yíng)化可分為兩種情況:一是通過對(duì)原有城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)讓,民營(yíng)企業(yè)取得其特許經(jīng)營(yíng)權(quán),但城市政府還作為設(shè)施的投資者和所有者。二是通過BOT等形式,民營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施并取得一定的投資回報(bào),特許經(jīng)營(yíng)期滿后將資產(chǎn)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一起歸還給政府。在這種情況下,由于民營(yíng)企業(yè)在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)要求補(bǔ)償成本,取得滿意的投資回報(bào),政府(國(guó)有企業(yè))往往以較高的價(jià)格收購其產(chǎn)品或提供各種形式的補(bǔ)貼。這實(shí)際上是民營(yíng)企業(yè)一次性投資,政府逐年返還的做法,政府只是一個(gè)隱性的投資者,從長(zhǎng)期看仍承擔(dān)了投資責(zé)任。而在國(guó)有企業(yè)為主要經(jīng)營(yíng)者的網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)的自然壟斷性領(lǐng)域,政府往往對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行微利政策,在特定公用行業(yè)的發(fā)展階段甚至采取企業(yè)虧損加政府補(bǔ)貼政策,這實(shí)際上決定了國(guó)有企業(yè)無力投資城市公用事業(yè)的管道網(wǎng)絡(luò),真正的投資者仍然是城市政府?？梢?從總體上而言,城市公用事業(yè)民營(yíng)化并不能實(shí)質(zhì)性地改變城市政府在城市公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資主體地位,仍然需要承擔(dān)城市公用事業(yè)的投資責(zé)任。

(四)維護(hù)社會(huì)公眾利益的責(zé)任

在一個(gè)城市中,由于社會(huì)公眾人多面廣、組織松散,在信息不對(duì)稱的城市公用事業(yè)各種交易活動(dòng)中處于信息劣勢(shì),因此,需要政府代表社會(huì)公眾維護(hù)公共利益。社會(huì)公眾的核心群體是廣大消費(fèi)者,在特定城市工作和生活的社會(huì)公眾(包括本城市居民和外來人員)都是城市公用產(chǎn)品的直接消費(fèi)者。城市公用事業(yè)民營(yíng)化后,一些民營(yíng)企業(yè)成為城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體,它們以利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo),而且在某個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有一定的壟斷力量,在沒有外在約束的情況下,民營(yíng)企業(yè)有可能采取提高價(jià)格、降低質(zhì)量水平以減少成本等經(jīng)濟(jì)行為。這要求政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的公用產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行有效管制,用激勵(lì)性的管制方法促使企業(yè)提高效率,降低成本。但在剛性的價(jià)格管制下,一些民營(yíng)企業(yè)有可能會(huì)降低質(zhì)量水平以減少成本,而消費(fèi)者卻對(duì)許多城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量難以覺察。因此,城市公用事業(yè)民營(yíng)化后,政府對(duì)公用產(chǎn)品質(zhì)量的管制更為重要。這要求政府按照有關(guān)公用產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),建立城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度,對(duì)企業(yè)提供的產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施定點(diǎn)、定時(shí)監(jiān)測(cè),并及時(shí)將檢測(cè)結(jié)果向社會(huì)公布,接受社會(huì)公眾監(jiān)督,以切實(shí)維護(hù)廣大消費(fèi)者的利益,這是政府維護(hù)社會(huì)公眾利益的首要責(zé)任。

除了消費(fèi)者利益外,政府維護(hù)社會(huì)公眾的利益還體現(xiàn)在許多方面。例如,在城市公用事業(yè)民營(yíng)化過程中要防止國(guó)有資產(chǎn)流失,國(guó)有資產(chǎn)是通過廣大納稅人繳納稅收投資形成的,這要求政府在民營(yíng)化過程要通過科學(xué)的招投標(biāo)程序,加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的資質(zhì)審查,選擇高效率企業(yè)作為城市公用事業(yè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)者,以合理的價(jià)格轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán),并在特許經(jīng)營(yíng)期滿后,將保值增值的國(guó)有資產(chǎn)完好地交還給政府。這實(shí)質(zhì)上是維護(hù)社會(huì)公眾利益的具體體現(xiàn),也是政府維護(hù)社會(huì)公眾利益的重要責(zé)任。

(五)安全保障和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任

城市公用事業(yè)的安全保障主要體現(xiàn)在公用產(chǎn)品的供應(yīng)安全保障和在生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)過程中的安全保障兩方面。改革開放以來,經(jīng)過長(zhǎng)期的城市公用事業(yè)建設(shè)和發(fā)展,多數(shù)城市在公用產(chǎn)品供應(yīng)安全保障方面的問題已基本解決。但隨著城市公用產(chǎn)品使用范圍的不斷擴(kuò)大和使用數(shù)量的大幅度增加,在生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)過程中的安全保障問題成為主要問題。特別是城市公用事業(yè)民營(yíng)化后,一些民營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)之初,在提供公用產(chǎn)品和應(yīng)急處置方面往往缺乏經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才,安全保障問題更為突出。這客觀上要求政府加強(qiáng)對(duì)公用產(chǎn)品的安全保障責(zé)任。政府通過制定有關(guān)法規(guī)政策,明確城市公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的安全責(zé)任,指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者建立健全安全評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理體系,監(jiān)督企業(yè)建立和完善各項(xiàng)安全保障制度,嚴(yán)格執(zhí)行安全操作規(guī)程,采取必要的安全保障措施,及時(shí)采取措施消除隱患。同時(shí),城市政府還要組織力量,對(duì)安全隱患較大的公用產(chǎn)品(如燃?xì)?的安全狀況定期進(jìn)行監(jiān)督檢查,針對(duì)各種安全隱患,要求有關(guān)經(jīng)營(yíng)者及時(shí)采取整改措施,盡可能避免發(fā)生安全事故。

同時(shí),由于各種不可抗力因素(如自然災(zāi)害)的影響,在城市公用事業(yè)中會(huì)發(fā)生許多突發(fā)事件,對(duì)此,民營(yíng)企業(yè)往往難以應(yīng)付。因此,城市政府始終負(fù)有應(yīng)付突發(fā)事件的責(zé)任,政府有關(guān)部門要根據(jù)城市公用產(chǎn)品的特點(diǎn)和發(fā)生突發(fā)事件的可能性,制定應(yīng)付各種突發(fā)事件的預(yù)案。突發(fā)事件發(fā)生后,政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé),立即采取措施防止事件擴(kuò)大,根據(jù)有關(guān)情況啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案,盡可能減少突發(fā)事件造成的各種損失。

(六)對(duì)特殊群體和特殊事件政策性補(bǔ)貼的責(zé)任

由于城市公用事業(yè)具有公益性,在一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域難以通過收費(fèi)補(bǔ)償成本,從而形成政策性虧損。在國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)城市公用事業(yè)的體制下,主要通過行業(yè)內(nèi)不同業(yè)務(wù)間的交叉補(bǔ)貼或財(cái)政補(bǔ)貼來解決這種政策性虧損。城市公用事業(yè)民營(yíng)化后,民營(yíng)企業(yè)主要進(jìn)入收費(fèi)較高并能贏利的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,這使原來國(guó)有企業(yè)的交叉補(bǔ)貼機(jī)制失效,但由于政策性虧損依然發(fā)生,這必然只能通過政府財(cái)政補(bǔ)貼加以解決。因此,城市公用事業(yè)民營(yíng)化不僅不會(huì)減少政府的政策性補(bǔ)貼責(zé)任,恰恰相反,客觀上需要加強(qiáng)政府在這方面的責(zé)任。

造成政策性虧損的原因是多方面的。例如,每個(gè)城市都存在一定的弱勢(shì)群體,他們是城市公用事業(yè)的普遍服務(wù)對(duì)象,要求政府制定普遍服務(wù)政策,對(duì)這些弱勢(shì)群體提供一定的補(bǔ)貼。如在城市公共交通行業(yè),通過建立成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估制度,城市政府對(duì)公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià),合理界定和評(píng)估企業(yè)的政策性虧損,并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。對(duì)于公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)由于承擔(dān)社會(huì)福利(包括軍人、老年人、殘疾人免費(fèi)乘車,學(xué)生持學(xué)生票、成人持月票乘車等)和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出,將定期給予專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。[20]這種政策性補(bǔ)貼政策同樣適用于其它公用事業(yè)。又如,由于特殊事件造成的城市公用產(chǎn)品成本暴漲,但不能在售價(jià)中得到補(bǔ)償而造成的虧損,政府也有進(jìn)行補(bǔ)貼的責(zé)任。如在城市管道燃?xì)庑袠I(yè),在非常時(shí)期(如冬季特別寒冷時(shí)期)由于氣源緊張導(dǎo)致的上游氣源價(jià)格上升,而短期民用或非民用氣價(jià)不宜頻繁調(diào)整,對(duì)此政府應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的補(bǔ)貼,以彌補(bǔ)由于氣源價(jià)格上升而銷售價(jià)格不能及時(shí)調(diào)整造成的虧損。

(七)實(shí)行有效政府管制的責(zé)任

城市公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革后,相當(dāng)數(shù)量的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入城市公用事業(yè),成為經(jīng)營(yíng)主體。在無外部約束的情況下,這些民營(yíng)企業(yè)有可能通過提高價(jià)格,降低質(zhì)量等手段增加企業(yè)利潤(rùn),損害消費(fèi)者利益,但政府不能通過過去管理國(guó)有企業(yè)的方式進(jìn)行管理。這就要求政府轉(zhuǎn)變職能,從城市公用事業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)者,轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者,對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)行有效管制,創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)于國(guó)有企業(yè),政府也要模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,盡可能采取激勵(lì)性的管制方式,刺激國(guó)有企業(yè)提高效率。因此,城市公用事業(yè)民營(yíng)化要求政府加強(qiáng)管制責(zé)任,建立以完善的管制法律制度、高效的管制機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)督機(jī)制為核心內(nèi)容的城市公用事業(yè)管制體系,以保證城市公用事業(yè)民營(yíng)化的順利推進(jìn)。

實(shí)行有效政府管制在現(xiàn)階段主要集中在對(duì)城市公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和質(zhì)量的管制。首先,市場(chǎng)準(zhǔn)入是城市公用事業(yè)引入與強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的首要環(huán)節(jié)。城市公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制包括兩方面的內(nèi)容:一是需要適度控制新進(jìn)入的企業(yè),避免重復(fù)建設(shè)和過度競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)的企業(yè)不可維持;另一方面,市場(chǎng)準(zhǔn)入管制是通過直接或間接的途徑,運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為新企業(yè)的進(jìn)入開啟“閘門”,使企業(yè)進(jìn)入更有效率。[21]因此,政府制定市場(chǎng)準(zhǔn)入管制政策的責(zé)任重點(diǎn)是,如何將城市公用事業(yè)由壟斷性轉(zhuǎn)變?yōu)榭筛?jìng)爭(zhēng)性,如何消除行業(yè)內(nèi)原有企業(yè)設(shè)置的各種障礙,以幫助新企業(yè)有序地進(jìn)入,并在較短的時(shí)期內(nèi)成長(zhǎng)為具有相當(dāng)力量的競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。其次,價(jià)格管制政策是城市公用事業(yè)管制政策的核心內(nèi)容。城市公用事業(yè)的價(jià)格水平不僅會(huì)直接影響新企業(yè)對(duì)進(jìn)入城市公用事業(yè)的預(yù)期利益,而且與社會(huì)生產(chǎn)生活息息相關(guān),特別是公用產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲會(huì)直接影響消費(fèi)者福利和公眾對(duì)改革效果的評(píng)判。因此,政府制定科學(xué)的價(jià)格管制政策,必須明確價(jià)格管制的基本目標(biāo),并以科學(xué)的價(jià)格管制模型作為定價(jià)的重要依據(jù)。再者,對(duì)城市公用產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的管制是維護(hù)和增進(jìn)消費(fèi)者利益的重要體現(xiàn)。由于消費(fèi)者往往處于被動(dòng)接受壟斷企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的地位,而且產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量水平與成本高度相關(guān),在尚未形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的城市公用事業(yè)領(lǐng)域,如果不對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行質(zhì)量管制,運(yùn)營(yíng)企業(yè)就會(huì)產(chǎn)生降低產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的刺激。這一問題在城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革后將會(huì)更加突出,政府有必要加強(qiáng)在城市公用事業(yè)實(shí)行質(zhì)量管制的責(zé)任。

三、實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化中政府責(zé)任的政策建議

在中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化過程中出現(xiàn)的價(jià)格上漲過快、普遍服務(wù)不足、公用產(chǎn)品安全事故等問題,盡管是由多種因素造成的,但政府責(zé)任的缺失無疑是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的重要原因。這意味著各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)在保障城市公用事業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)、規(guī)劃、投資、補(bǔ)貼等方面的基本責(zé)任,妥善處理處置突發(fā)事件,提高公用產(chǎn)品安全,維護(hù)社會(huì)公眾利益,并通過高效率的政府管制,保證城市公用事業(yè)民營(yíng)化的有效性。為實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化中的政府責(zé)任,當(dāng)前在政策層面上特別需要關(guān)注以下幾個(gè)方面:

(一)形成城市公用事業(yè)民營(yíng)化的法規(guī)政策體系

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市公用事業(yè)民營(yíng)化都是以立法為先導(dǎo),明確民營(yíng)化的法律依據(jù)和實(shí)施程序。中國(guó)在城市公用事業(yè)民營(yíng)化法規(guī)政策的制定方面明顯落后于實(shí)踐需要,主要表現(xiàn)為相關(guān)法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性、權(quán)威性、針對(duì)性和操作性。在法規(guī)政策的層級(jí)上,應(yīng)形成由國(guó)家法律法規(guī)政策、地方政府和城市政府制定的具體政策組成的城市公用事業(yè)法規(guī)政策體系,并制定相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則。同時(shí),鑒于不同城市公用事業(yè)間的行業(yè)差異和地區(qū)差異,在近期可先行制定或修訂具體行業(yè)的法規(guī)政策,地方和城市則根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際,因地制宜地探索建立地方性法規(guī)政策,由下而上地推動(dòng)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的立法進(jìn)程。

(二)科學(xué)制定與實(shí)施城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

以“十二五”規(guī)劃的編制和實(shí)施為契機(jī),研究編制全國(guó)城市公用事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃,確定“十二五”期間城市公用事業(yè)的發(fā)展目標(biāo),明確城市公用事業(yè)民營(yíng)化的內(nèi)容,指導(dǎo)督促各地制定和完善城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。政府在規(guī)劃的制定中,既要考慮到城市發(fā)展和人們生活水平提高對(duì)城市公用事業(yè)需求的增長(zhǎng),在建設(shè)規(guī)模上預(yù)留發(fā)展空間。但也不能由于追求政績(jī)或企業(yè)的投資沖動(dòng),盲目上大項(xiàng)目,導(dǎo)致生產(chǎn)能力閑置。在規(guī)劃的執(zhí)行中,要加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和延續(xù)性,避免“換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)規(guī)劃”,特別是上級(jí)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

(三)改革城市公用事業(yè)政府投資的結(jié)構(gòu)和方式

在強(qiáng)調(diào)加大財(cái)政對(duì)城市公用事業(yè)投入的同時(shí),也要注重政府投資的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,以提高支出的效率。在城市公用事業(yè)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域,由于普遍存在“重地上、輕地下”的問題,政府應(yīng)加大對(duì)地下配套管網(wǎng)建設(shè)的投資。同時(shí),不能忽視對(duì)現(xiàn)有設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修,應(yīng)當(dāng)制定明確的養(yǎng)護(hù)定額和合理的養(yǎng)護(hù)頻次,確保正常養(yǎng)護(hù)所需的必要資金。在政府投資方式上,轉(zhuǎn)變單一的政府直接投入,創(chuàng)新金融產(chǎn)品和工具,積極開發(fā)債券市場(chǎng),探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金,鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金進(jìn)入城市公用事業(yè),支持城市公用企業(yè)上市融資,多渠道引入社會(huì)資金,發(fā)揮政府投資的杠桿效應(yīng)。

(四)完善城市公用事業(yè)的政府補(bǔ)貼機(jī)制

城市公用事業(yè)的政府補(bǔ)貼機(jī)制包括三個(gè)方面的核心內(nèi)容,即補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少和怎么補(bǔ)。補(bǔ)貼對(duì)象既包括對(duì)城市公用企業(yè)的補(bǔ)貼也包括對(duì)低收入等弱勢(shì)群體的補(bǔ)貼。對(duì)于公用產(chǎn)品價(jià)格和收費(fèi)不足以彌補(bǔ)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的部分,財(cái)政資金應(yīng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行及時(shí)足額補(bǔ)貼,保證企業(yè)的正常運(yùn)行,但同時(shí)也要加強(qiáng)成本公開和成本監(jiān)審。為兼顧社會(huì)公平,對(duì)低收入等弱勢(shì)群體,政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)減免政策,保障其基本生活。在補(bǔ)貼方式上,積極推廣“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策,由事前補(bǔ)助轉(zhuǎn)向事后獎(jiǎng)勵(lì),由基于項(xiàng)目的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向基于績(jī)效的補(bǔ)貼,由單一的補(bǔ)貼建設(shè)轉(zhuǎn)向綜合建設(shè)運(yùn)營(yíng)效果的補(bǔ)貼。

(五)健全管制機(jī)構(gòu),加強(qiáng)激勵(lì)性政府管制

城市公用事業(yè)政府管制的實(shí)施效果,關(guān)鍵取決于管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率,城市公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有明確的法律地位,并得到法律授權(quán)。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,設(shè)立由國(guó)家級(jí)、省級(jí)和城市級(jí)管制機(jī)構(gòu)構(gòu)成的國(guó)家與地方分層管制模式。在職權(quán)的配置上,一方面要處理好國(guó)家與地方不同層次管制機(jī)構(gòu)的關(guān)系,更重要的是城市公用事業(yè)涉及到建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資、環(huán)保等多個(gè)管制主體,要明確不同管制主體的職能分工,而且建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在具體的管制政策設(shè)計(jì)與應(yīng)用上,為解決政府與公用企業(yè)間的信息不對(duì)稱問題,應(yīng)積極探索激勵(lì)性管制手段,充分運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),建立信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制,提高城市公用事業(yè)政府管制績(jī)效。

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