羅 超

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

日本福島核泄漏事件以來，在國際范圍內，德國、美國、法國以及日本等核電大國也均對本國的核電項目展開了不同程度的安全性評估。目前，美國擁有世界上最大的核能生產(chǎn)能力，核能發(fā)電量為8070億千瓦時，2010年其核電生產(chǎn)量占電力生產(chǎn)總量的19.60%，核能消費占能源消費總和的8%，法國、日本和德國的核能生產(chǎn)能力分別緊隨美國之后。

面對傳統(tǒng)化石能源的有限性及全球氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，核能作為能效較高的一種清潔能源，仍具有一定的不可替代性。近期福島核泄漏事件引發(fā)的危機，再次將如何有效地實施核能監(jiān)管，以保證核能利用的安全這一議題擺在了世人面前，而我國《原子能法》的立法研究工作已由中國核能行業(yè)協(xié)會完成，并已列入國務院“抓緊研究起草”的立法計劃。因此，研究并借鑒以美國為代表的核能大國有關核能監(jiān)管的法律與政策，對于中國未來制定核能領域相關法律，進而更安全、更高效地利用核能，無疑具有一定的意義。

一、美國核能監(jiān)管的政策演變

1946年，美國制定《原子能法》，將原子能由軍用轉為民用。1954年，美國修改該法，由于受到當時“冷戰(zhàn)”思維和形勢的影響，該法將美國原子能政策的首要目標定于政治軍事層面，即原子能的開發(fā)、利用和控制應對一般福利作出最大貢獻，并在任何時候都應服從于為國防和安全作出最大貢獻這一首要目標。之后，才是經(jīng)濟層面，促進世界和平，改善一般福利，提高生活水平以及加強私人公司的自由競爭。

當1974年美國重組能源機構時，其能源政策宗旨產(chǎn)生了較大的變化，更加著眼于能源需求、效率與環(huán)境、公眾健康。在《能源機構重組法》中，美國逐漸認識到，需要有效的行動以發(fā)展、增強所有能源資源利用的效率與可靠性，滿足現(xiàn)在和將來數(shù)代人的需要，增強國家經(jīng)濟生產(chǎn)能力，加強其在國際貿(mào)易中的地位，促使國家能源自給自足，提升恢復、保護和提高環(huán)境質量的目標，并確保公眾健康和安全。同時，該法還鼓勵和指導研究、開發(fā)節(jié)約能源、提高能效的新方法或改進方法，并開始將清潔能源、可再生能源的研究開發(fā)納入立法視野之中。

小布什政府執(zhí)政時期，為爭奪石油資源、刺激美國國內經(jīng)濟，于2003年發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，并消極對待國際社會應對全球氣候變化的努力，一直拒絕簽署《京都議定書》。同時，更加注重本國能源效率與安全，試圖通過立法、行政、財政稅收政策等多方面措施，重啟核電產(chǎn)業(yè)，促進清潔能源、可再生能源的研究、開發(fā)與生產(chǎn)。2005年《能源政策法》和2007年《能源獨立與安全法》的制定和通過，便是這一時期美國政府能源政策的體現(xiàn)。其中，2005年美國《能源政策法》第6章第D節(jié)專節(jié)規(guī)定了有關核能的安全保障問題，具體包括核設施與核材料的安全性、核能設施的安全評估、核物質的轉移安全、電力供應應急措施等多個方面。其中，對于電力供應的安全性與可靠性問題，是該法關注的重點內容之一，因而在第12章中對此問題予以了集中規(guī)定。［1］168

奧巴馬政府執(zhí)政以來，一直將能源與積極應對氣候變化，作為其政策重點之一，并將核能等清潔能源的開發(fā)利用作為促進美國經(jīng)濟復蘇、創(chuàng)造本國就業(yè)機會的重要途徑，力求使美國在未來成為新能源的領先大國、應對全球氣候變化的領導者。僅在2009年《美國復蘇和再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act）中，直接用于清潔能源投資的資金就達6千萬美元，［2］71而在未來10年政府投資用于清潔能源產(chǎn)業(yè)將高達1500億美元。［3］42009年6月，美國國會眾議院通過了《2009年美國清潔能源與安全法》（American Clean Energy and Security Act 2009），成為其應對氣候變化國內立法的重大事件，引發(fā)國際社會普遍關注。2010年5月，參議院版本《2010年美國能源法（討論草案）》（American Power Act 2010）公布，該草案與前者相比，通過對核能研究、開發(fā)和利用的支持、提供項目擔保貸款、給予投資賦稅優(yōu)惠、提高項目審批效率等措施，強化了對國內核電發(fā)展的支持。［4］

當下，日本福島核泄漏事件對于各國政府與公眾安全利用核能信心的影響是明顯的，危機發(fā)生后，中國國務院召開常務會議通過了“國四條”的決定，決定要求對我國已運行的核電設施安全性展開全面檢查、評審，并在國家核安全規(guī)劃得到批準前，暫停核電新項目的審批。同樣，在國際范圍內，德國、美國、法國以及日本等核電大國也均對本國的核電項目展開了不同程度的安全性評估。盡管如此，日本福島核危機正如歷史上曾發(fā)生過了美國三里島核危機、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核危機等事件一樣，均無法迫使人類徹底放棄利用核能，因為核能作為傳統(tǒng)化石能源的有效替代品已成為公認的事實，而在核能利用比例較高的法國、日本等國，放棄核能早已具有不可能性。況且，人們并不會因為概率極低的危險而放棄整項核能發(fā)展事業(yè)。哪怕是在傳統(tǒng)的化石能源領域，近期不斷發(fā)生的美國墨西哥灣、中國渤海灣漏油事件也都表明，化石能源的開發(fā)利用也并非絕對安全。誠如有學者所言：“電力對美國的重要程度不亞于石油?！穗娚a(chǎn)了美國20%的電力。我們是否可以放棄整個核電行業(yè)，并由燃煤電廠、替代能源、節(jié)約措施或者這些辦法的組合來取而代之？目前，燃煤電廠帶來嚴重的環(huán)境問題，替代能源的規(guī)模又太小。即便是考慮了核電的所有成本，排除核電肯定是不行的?！保?］275

實際上，目前正在抓緊修訂的2007年中國《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》提出，到2015年核電裝機達4000萬千瓦目標基本已成為定局，對于2020年的裝機目標，相比于此前已作出調整的8600萬千瓦的目標將會有進一步的調整，但應該不會低于6000萬千瓦。根據(jù)即將出臺的《核電安全規(guī)劃》，未來新上核電項目要按照國際先進標準設計下一代核電站，其安全指標和質量標準均會比之前的《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》要求更高。此外，《核電安全規(guī)劃》還會強調大力推進第三代核電技術的發(fā)展，以提高核電利用的安全性和穩(wěn)定性。

二、美國核能監(jiān)管主要法律制度

以許可制度為中心、核能監(jiān)管委員會為主要責任機構，美國通過法律形式建立了較為系統(tǒng)、成熟的核能監(jiān)管法律制度。

（一）商業(yè)核電反應堆許可制度

1.許可對象。任何人在美國州際貿(mào)易中轉讓或接收、制造、生產(chǎn)、轉讓、獲取、占有、使用、進口或出口任何使用或生產(chǎn)核材料的設施，都應根據(jù)法律規(guī)定獲得核能監(jiān)管委員會（以下簡稱“委員會”）頒發(fā)的許可，否則即為非法。應當獲得許可的還包括用于工業(yè)或商業(yè)目的的核反應堆、燃料回收設施、核廢料場的建設、運營和關閉，核廢料場的選址和設計、某些核材料、核廢料的運輸。

2.許可條件。委員會應基于非排他性向具備以下條件的申請人頒發(fā)許可：（1）申請人擬議的活動將服務于所利用的特殊核材料或核原料數(shù)量成比例的有用目的；（2）申請人具備裝備并同意遵守委員會可能通過規(guī)則建立的保護健康、使生命和財產(chǎn)危害最小化的安全標準；（3）申請人同意向委員會提供可能決定涉及促進國防與安全、保護公眾健康安全的許可證項下的必要技術信息和數(shù)據(jù)。但是，所有的這些數(shù)據(jù)只能為委員會用于國防與安全、保護公眾健康安全的目的。此外，每一項許可還應將被許可人立即向委員會通報事故作為條件，如果該事故導致核裂變產(chǎn)物的數(shù)量超過委員會設立的正常運行所允許的限制范圍。另一方面，不得頒發(fā)許可的情況有：（1）除法律另有規(guī)定外，活動不受美國管轄的任何人；（2）如果委員會知道或有理由相信任何人、公司或其他實體為外國人、公司或政府所占有、控制或主導；（3）委員會認為頒發(fā)許可不利于國防與安全及公眾健康安全的情況。

3.許可程序。申請人向委員會提出建造、運營核反應堆的聯(lián)合許可申請（Combined License Application），分別經(jīng)過安全審查與環(huán)境審查，在此過程中吸取公眾的評論和參與，分別形成安全評估最終報告和環(huán)境影響最終聲明，最后經(jīng)過聽證，由委員會決定對申請是否授予許可。目前截至2011年6月，委員會共有12份聯(lián)合申請正在審查。

4.許可期限。委員會應根據(jù)活動的種類決定頒發(fā)每一項許可的特定期限，但從授權到商業(yè)運營不得超過四十年，期限屆滿后可以展期二十年。是否尋求展期則主要取決于核電站的經(jīng)濟狀況以及能否達到委員會明確的安全運行標準、環(huán)境保護標準，只有當其能夠保持必需的安全水平才可以獲得再許可。截至2011年3月，在已經(jīng)獲得許可的104項商業(yè)核反應堆中，大約2／3已經(jīng)獲得展期或正處于展期審查之中，其中71項已獲得展期，而未來十年內僅有7項核反應堆的許可期限屆滿。當國會宣戰(zhàn)或國家緊急狀態(tài)發(fā)生，如果認為對國防與安全有必要，委員會有權暫停已授予的許可，并有權在此期間內，命令收回任何特殊核材料或核設施運營，可以進入任何工廠或設施執(zhí)行上述命令，因此受到的損失應受到公平賠償；

5.操作員資格許可。委員會應為獲準核設施的個人成為操作員制定統(tǒng)一的條件，決定資格的授予，以委員會制定的形式頒發(fā)資格許可，因違反法律、規(guī)則或條例并認為有必要時，暫停資格。

（二）核材料監(jiān)管制度

委員會負責監(jiān)管應用于醫(yī)療、工業(yè)和學術研究的核材料申請。美國已有37個州通過與委員會達成協(xié)議（協(xié)約州），共同監(jiān)管放射性材料，確保其安全使用。在醫(yī)療、學術研究中，其設備、人員以及項目控制情況都必須通過委員會的審查，出于醫(yī)療、教育、研究目的而使用放射性材料的醫(yī)院、醫(yī)生和學術機構都必須獲得許可，委員會對此建立了法規(guī)以指導，成立了專家委員會提供建議。同樣，委員會與協(xié)約州為出于工業(yè)、商業(yè)目的使用特定種類、數(shù)量和地點的放射性核材料申請人頒發(fā)許可。對于商業(yè)核材料貨物的運輸，委員會與美國運輸部（Department of Transportation）共同負責監(jiān)管，要求其運輸符合運輸部有關有害物質運輸安全的法規(guī)。

（三）放射性廢料監(jiān)管制度

對于低度放射性廢料，經(jīng)許可可以在現(xiàn)場存放，直到其喪失放射性而作為普通垃圾處理，如果其衰減不迅速，則經(jīng)運輸部和委員會批準，可以儲存在容器中至一定數(shù)量運至專門的處理場處理，處理設施的設計、建造和運營都必須符合健康安全標準，以獲得委員會和協(xié)約國的許可。對于高度放射性廢料，如果儲存于商業(yè)核電站與核反應堆以外的設施中，需受到委員會的許可和監(jiān)管。委員會還可以頒發(fā)一種普通許可，授權核電站運營人在特質的干式桶中儲存這些核廢料，但這些設施必須達到標準，以保證民眾和環(huán)境遠離輻射。

（四）核事故應急監(jiān)管制度

作為獲得許可的條件之一，核設施的運營人必須建立并保持有效的事故應急預案和程序，供委員會視察保證。委員會也會定期評估運營人的應急能力，運營人至少每2年與有關官方機構舉行整套應急演練，在此2年中自行演練，這些演練都需由委員會視察評估。在美國，根據(jù)核電站放射性物質泄漏程度、設備功能損壞程度、影響的區(qū)域范圍和對公眾可能造成的危害，將緊急情況分為四級分別采取不同的應對措施：異常情況通報、預警、現(xiàn)場區(qū)域緊急情況和普遍性緊急情況，該四級分級制同樣適用于研究、試驗反應堆。在嚴重的事故中，委員會與其他官方機構一同采取信息共享、疏散準備、掩護指示等保護公眾行動，并召集科技人員、工程師等專家集中研究核輻射對于公眾健康的影響，為當局提供專業(yè)建議、支持和協(xié)助。

三、對中國的啟示

盡管中美兩國的社會制度、經(jīng)濟狀況和具體國情大不相同，但兩國在能源結構、能源消費方面卻驚人相似。同樣，美國的核能監(jiān)管法律制度與政策也有許多值得中國借鑒的方面。

（一）以核能基本法為法律基礎，建立完備的核能監(jiān)管制度

美國、法國、英國、日本等核能工業(yè)較為發(fā)達的國家均制定了相應的核能基本法，［6］316-319美國完備的核能監(jiān)管制度正是以其《原子能法》作為法律基礎，而后者正是我國目前所缺失的。我國應以《原子能法》為制度核心，修改、清理并完善現(xiàn)行《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》、《核材料管制條例》、《放射性物品運輸安全管理條例》等行政法規(guī)，尤其是建立健全市場準入許可制度、核燃料的生產(chǎn)服務執(zhí)業(yè)資質制度、核材料、核設施的監(jiān)管、核技術應用的管理、放射性廢料的監(jiān)管、核安全與輻射防護監(jiān)督管理制度和標準、核事故應急監(jiān)管制度等，從而形成一整套核能監(jiān)管制度體系，并將其法制化，在充分保障核安全、加強制度監(jiān)管的前提下，利用市場、財政、稅收、法律政策等多種機制促進我國核能事業(yè)健康發(fā)展。

國際原子能機構制定的《核法律手冊》，為成員國政府加強其法律法規(guī)與國際公認標準的協(xié)調、履行相關國際條約義務提供了實際指南，是提供健全的核能監(jiān)管框架的權威材料。［7］192-193該手冊包括核能法律監(jiān)管、核輻射的防護、核安全與輻射安全保障、保險與核損害責任、核不擴散及核保安等多個方面內容。［8］10此外，日本福島核泄漏事件再次表明，建立核事故有限責任與政府補償相結合的法律制度十分必要，早在1954年《原子能法》中，美國為保護公眾，鼓勵原子能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，維護一般福利、國防與安全，建立了政府基金供一部分在核事故中受害的公眾使用，并限制了事故責任人的責任。

（二）整合核事故應急監(jiān)管部門職能，建立健全核事故應急制度

長期以來，中國核能監(jiān)管體制仍存在多部門監(jiān)管、職能不明確等問題。盡管，核能監(jiān)管工作目前主要是由環(huán)保部、國家安全局負責，但包括衛(wèi)生行政部門和公安部門在內的其他部門也會參與。當發(fā)生核污染、核事故等突發(fā)事件時，相關應急管理措施難以得到及時、協(xié)調和充分的實施，相關部門的責任也難以落實。我國《放射性污染防治法》第26條規(guī)定，國家建立健全核事故應急制度，核設施主管部門、環(huán)境保護行政主管部門、衛(wèi)生行政部門、公安部門以及其他有關部門，在本級人民政府的組織領導下，按照各自的職責依法做好核事故應急工作。在整合部門職能方面，美國1977年之所以沒有將核能監(jiān)管委員會并入能源部，目的在于突出和強化核能監(jiān)管與核安全的重要性，將其作為聯(lián)邦層面集中監(jiān)管、協(xié)調性機構，以盡量避免由于能源部職能的寬泛而疏于對核安全的監(jiān)管，也避免了出現(xiàn)多頭監(jiān)管責任不明的問題。我國應突出國家核安全局在應急監(jiān)管方面的領導責任，借鑒美國緊急情況分級、定期視察評估、應急演練等配套制度。

（三）設立專門性機構實施信息監(jiān)管，提高原子能研究、開發(fā)項目的透明度，建立有限信息收集、分發(fā)、使用和共享機制

透明度與信息共享也是有效實施監(jiān)管的必要途徑。美國通過《能源機構重組法》新設立了能源研究開發(fā)署，將政策制定、協(xié)調和支持作為該機構的中心責任，管理所有能源資源研究開發(fā)項目，并鼓勵和指導其他公共或私人機構、個人的能源研究開發(fā)活動，充分考慮后者的研究進展與成果，甚至參與支持共同合作研究項目。尤為重要的是，該機構還承擔了開發(fā)、收集、分發(fā)和提供有關能源制造、開發(fā)及其高效提煉、轉換、傳輸、利用方面科學技術信息的責任，并創(chuàng)造、鼓勵上述一般性信息為公眾所普遍使用。通過有限信息共享，一方面提高了研發(fā)原子能等能源科技的透明度，促使科技研究成果為民眾所了解、掌握和普及，引導民間對核能利用的監(jiān)督，另一方面也促進了科學技術成果向實際生產(chǎn)力的直接轉化。

（四）強化核能監(jiān)管專門性人才的培養(yǎng)

這里的人才應廣義解釋，既包括能夠承擔民用核能開發(fā)、利用監(jiān)管工作的科技型、管理型人員，也包括核反應堆具體操作人員。前者主要負責在管理、政策和技術方面不斷提高核能開發(fā)、利用的安全與效率，而后者則與核反應堆的實際安全運行、監(jiān)管制度的實際執(zhí)行、核事故的應對休戚相關。1979年美國發(fā)生的三里島核事故，后來被認為事故的根本原因是操作人員的操作錯誤，而造成操作人員混雜的原因是對其培訓的嚴重不足，包括對嚴重核事故的應對和補救。

（五）進一步加強中美民用核能監(jiān)管合作

2011年1月，中美兩國元首在華盛頓發(fā)表《聯(lián)合聲明》指出，雙方認為氣候變化和能源安全是當今時代兩大重要挑戰(zhàn)。中美同意繼續(xù)為實現(xiàn)兩國和世界人民的能源安全而開展協(xié)調，加強現(xiàn)有清潔能源合作，推動先進清潔能源技術開發(fā)。在兩國優(yōu)先合作的民用核能領域，無論是技術合作還是政策交流都將有利于中美之間互通監(jiān)管經(jīng)驗和教訓，中國的核能企業(yè)也應更加重視對美國成熟監(jiān)管制度、理念的借鑒和引進。同年，中國國家核電工程技術公司與美國西屋公司在華盛頓續(xù)簽了為期兩年的戰(zhàn)略合作協(xié)議，這也是推動中美間核能領域全面合作的又一標志。

］

［1］ 清華大學環(huán)境資源與能源法研究中心課題組.中國能源法（草案）專家建議稿與說明［M］.北京：清華大學出版社，2008.

［2］ 胡德勝.美國能源法律與政策［M］.鄭州：鄭州大學出版社，2010.

［3］ 楊澤偉.發(fā)達國家新能源法律與政策研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2011.

［4］ 高翔，牛晨.美國氣候變化立法進展及啟示［J］.美國研究，2010（3）.

［5］ ［美］約瑟夫·P·托梅因，理查德·D·卡達希.美國能源法［M］.萬少廷，譯.北京：法律出版社，2008.

［6］ 黃振中，趙秋雁，譚柏平.中國能源法學［M］.北京：法律出版社，2009.

［7］ 高寧.國際原子能機構與核能利用的國際法律控制［M］.北京：中國政法大學出版社，2009.

［8］ See Cariton Stoiber，Alec Bear，Norbert Pelzer，Wolfram Tonhauser［M］.Handbook on Nuclear Law，IAEA，2003.