盧 應 賢

（福建省建寧縣林業(yè)局 354500）

建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現狀與對策

盧 應 賢

（福建省建寧縣林業(yè)局 354500）

從公益林區(qū)劃界定、管護模式、生態(tài)效益補償、政策制度等方面，介紹建寧縣生態(tài)公益林的發(fā)展和取得的成效，分析了建寧縣公益林管理水平、發(fā)展后勁、防災減災能力和存在的問題，并提出了建立補償標準增長機制，生態(tài)補償亟須法律護航，調整布局、完善區(qū)劃界定，探討分類經營，加快建立生態(tài)公益林監(jiān)測評估體系，加快林分改造步伐、合理調整林分結構等對策與建議。

生態(tài)公益林；現狀；對策；建寧

建寧縣地處福建省西北部，東經116度35分～116度59分，北緯26度31分～27度01分，是福建省母親河閩江的正源頭。2001年，建寧縣被列入國家森林生態(tài)效益補助資金試點。2004年,建寧縣啟動了國家和省級生態(tài)公益林森林生態(tài)效益補償資金制度。經過11年來的發(fā)展，建寧縣生態(tài)公益林建設管理和保護工作取得了明顯成效，也積累了一定的經驗。現對建寧縣生態(tài)公益林發(fā)展現狀和存在問題進行分析，并結合建寧縣經濟社會發(fā)展提出對策和建議。

1 發(fā)展現狀

1.1 生態(tài)公益林區(qū)劃界定

建寧縣從2001年來，依據《國家級公益林區(qū)伐界定辦法》、《福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定實施細則》要求，先后在生態(tài)重要區(qū)位和脆弱區(qū)域，區(qū)劃界定生態(tài)公益林67.3萬畝，占全縣國土面積257.5萬畝的26.1%，占全縣林業(yè)用地212.6萬畝的31.7%。生態(tài)公益林面積按權屬分，國有3.9萬畝、集體63.4萬畝，分別占林業(yè)用地面積的1.8%和29.9%。按事權等級分，國家級66.8萬畝，省級0.5萬畝；按保護等級分，一級保護16.33萬畝，二級保護37.62萬畝，三級保護13.35萬畝。

1.2 生態(tài)公益林的建章立制

福建省先后頒布了《福建省森林條例》、《福建省林地管理辦法》、《福建省濕地保護條例》、《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》、《福建省生態(tài)公益林管理辦法》、《福建省森林生態(tài)效益補助資金管理辦法實施細則（暫行）》、《福建省森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》等，這些地方性法規(guī)和規(guī)章制度逐步建立起生態(tài)公益林保護、建設和管理的法規(guī)體系，為開展生態(tài)公益林建設工作提供了制度保障。同時，建寧縣為加強生態(tài)公益林保護、建設和管理工作，先后制定了《建寧縣森林生態(tài)效益補助資金試點工作實施方案》、《建寧縣森林生態(tài)效益補助資金管理辦法（暫行）》、《建寧縣生態(tài)公益林林業(yè)站監(jiān)管暫行辦法》、《建寧縣重點生態(tài)公益林護林員隊伍管理辦法》、《建寧縣生態(tài)公益林管護細則》、《建寧縣重點公益林護林員獎懲制度》等。通過建章立制及逐漸完善，建寧縣在生態(tài)公益林管理工作上逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。

1.3 建立森林生態(tài)效益補償機制

1.3.1 落實補助、補償面積

2001～2003年，建寧縣被納入中央財政和省財政森林生態(tài)效益補助試點單位。2004年后，國家級生態(tài)公益林生態(tài)效益由補助轉為補償制度； 2006年后，省級生態(tài)公益林生態(tài)效益由補助轉為補償制度，詳見下表。

建寧縣2001-2012年納入森林生態(tài)效益補助、補償面積表

1.3.2 落實補助、補償標準

省財政安排的專項資金，是對省級生態(tài)公益林經營者的經濟損失給予適當補助、補償。2001～2003年補助標準為1.35元/畝·年；2004年補助標準為2元/畝·年；2005年按保護等級分為:一級保護的補助標準為4.5元/畝·年，二級為2.6元/畝·年，三級為2元/畝·年；2006年，一、二級保護的補償標準為4.5元/畝·年，三級為3元/畝·年；2007～2009年為9.45元/畝·年，其中下游補上游為2元/畝·年；2010～2012年為12元/畝·年。

國家財政安排的專項資金，是對國家級生態(tài)公益林經營者的經濟損失給予適當補助、補償。2001～2003年補助標準為 4.5元/畝·年；2004～2006年補償標準為 4.5元/畝·年，2007～2009年為4.75元/畝·年，2010～2012年為10元/畝·年。

1.3.3 落實資金使用范圍

2001年以來，國家財政和省財政共下達建寧縣森林生態(tài)效益補助、補償資金共計4548.76萬元。其中:國家財政下達3026.87萬元，省財政下達1521.89萬元。國家財政用于補助性支出 390.9萬元，用于補償性支出2465.37萬元，用于道路維修、森林防火、資源監(jiān)測、公安經費和森林病蟲害防治性支出170.6萬元。省財政用于補助性支出169.7萬元，用于補償性支出900.88萬元，用于病蟲害防治和非木質利用支出36萬元，用于無林地造林、林業(yè)站監(jiān)管、生態(tài)公益林改革和下游補上游經費415.31萬元。國家財政和省財政下達建寧縣的補助、補償范圍涉及建寧縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個行政村，2個國有林業(yè)采育場，1個地屬國有林場和福建閩江源國家級自然保護區(qū)。此項政策惠及農民達到2.42萬戶，占全縣農業(yè)戶數的78%；受益群眾9.8萬人，占全縣農業(yè)人口的77.8%，并為當地提供了近268個就業(yè)機會。

1.4 探索生態(tài)公益林管護模式

建寧縣積極探索生態(tài)公益林管護機制，依據該縣村情、林情以及生態(tài)公益林自身的特點，針對林農對山林的依賴程度，因地制宜，因類施策。主要采取三種管護方式:一是林農對山林依賴性強，經濟來源主要依靠林業(yè)收入的村，采取股份均山，聯(lián)戶管護；二是林農對山林依賴性一般，林農經濟來源僅部分或不依靠林業(yè)收入的村，實行責任承包，專業(yè)管護；三是林農對山林沒有依賴性的少林村，而且生態(tài)公益林面積較小、零散的、難于管護的，實行委托管護。對林權屬于個人所有的以及界定前已由個人承包經營的生態(tài)公益林，由林權所有者個人承擔管護，或者經權益人同意，委托給單位或個人管護。對國有單位的生態(tài)公益林，由國有單位聘請專職護林員管護。

1.5 強化生態(tài)公益林管理

1.5.1 建立目標責任制考核制度

為加強生態(tài)公益林保護和管理工作，2001年來先后制定下發(fā)了《建寧縣生態(tài)公益林管護細則》、《建寧縣生態(tài)公益林林業(yè)站監(jiān)管暫行辦法》、《建寧縣重點生態(tài)公益林護林員隊伍管理辦法》、《建寧縣重點公益林護林員獎懲制度》等?？h級人民政府把生態(tài)公益林的建設和保護工作列入各級政府領導年度考核的重要內容，實施目標責任制管理制度，有效地促進了各職能部門提高保護生態(tài)公益林積極性和主動性。

1.5.2 推行數字化管理

運用計算機技術，開發(fā)專業(yè)軟件系統(tǒng)，同時配合使用衛(wèi)星遙感影像技術，及時跟蹤生態(tài)公益林的資源變化情況，逐步提高全縣生態(tài)公益林數字化管理水平。目前，建寧縣已建立了完整的森林資源檔案數據庫和生態(tài)公益林地籍小班圖形庫，并實現數據庫與圖形庫的同步管理。全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了本級生態(tài)公益林地理信息系統(tǒng)，為科學化管理生態(tài)公益林發(fā)揮了作用。

2 存在問題

建寧縣生態(tài)公益林保護建設和管理工作經過10多年來的探索取得了長足的發(fā)展，為周邊縣開展生態(tài)公益林工作提供了一些寶貴的經驗，但與發(fā)展現代林業(yè)、建設生態(tài)文明的要求還相差甚遠，主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 森林結構不合理

據2011年建檔數據統(tǒng)計，建寧縣林地面積212.6萬畝，其中防護林、特用林面積51.3萬畝，占林地面積的24.1%，比重偏??；竹林、果樹林、灌木林等面積16萬畝，占生態(tài)公益林面積的23.8%,比重較大；有林地受冰災影響長勢低下，林分質量不高，森林生態(tài)防護功能脆弱。

2.2 分布不集中

建寧縣生態(tài)公益林小班面積呈小塊狀分布的較多，不集中連片，特別是在建寧縣的中部、西南部地區(qū)更明顯，造成監(jiān)管難度大。而一些生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域至今仍未納入生態(tài)公益林范疇，據調查，目前建寧縣仍有重要江河源頭及其一、二級支流流域和其他生態(tài)區(qū)位重要或脆弱地區(qū)，共47.7萬畝沒有納入生態(tài)公益林的范圍。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在區(qū)劃中，權衡經濟發(fā)展和生態(tài)保護用地矛盾，沒有將生態(tài)區(qū)位內的林地界定為生態(tài)公益林。

2.3 補償標準偏低

生態(tài)林的補償資金標準目前為 12元/畝·年，雖然逐年有所提高，但與當前日益上升的木材價格相比，無法滿足林權所有者的需要，特別是對比人工商品林、自留山和自費造林山場的價格，更使林權所有者無法接受。全縣大多數生態(tài)公益林的林地所有權屬村集體所有，林地使用權和林木所有權屬村集體或個人擁有，現行的生態(tài)公益林效益補償政策使補償受益對象有利無責，大部分鄉(xiāng)村對生態(tài)公益林的投入越來越少。且由于生態(tài)公益林禁止生產性采伐，經營周期長、短期內無利可圖、風險較高，社會各界參與生態(tài)公益林經營的積極性不高。

2.4 監(jiān)測體系建設滯后

近年來，一些省份開展生態(tài)公益林效益監(jiān)測體系建設，建立了森林生態(tài)監(jiān)測定位站，設定公益林固定樣地，每年進行森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測評估工作，并向社會發(fā)布公報。建寧縣由于資金缺少，至今未建立森林生態(tài)監(jiān)測定位站，且無法開展森林生態(tài)狀況和生態(tài)公益林效益監(jiān)測評估工作，很難滿足現代林業(yè)“兩大體系”建設的需要。

2.5 保護意識不高

長期以來，社會對林業(yè)的認識主要是提供木材和林產品，普遍存在重索取輕投入的錯誤理念。僅看到森林經濟價值，看不到生態(tài)公益林建設是實現國家和社會可持續(xù)發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境質量，保護生物多樣性，美化環(huán)境和提高人民生活質量給帶來的生態(tài)和社會效益。因此，保護生態(tài)公益林的意識有待進一步提高。

3 對策與建議

3.1 建立補償標準增長機制

一是實施生態(tài)公益林由政府集中管理制度。國家應根據財政狀況，通過贖買的方式，將經批準同意的單位及個人所有的生態(tài)公益林地逐步收歸國有，解決當前日益上升的木材價格與無法滿足林權所有者補償需求的問題。二是鼓勵社會出資?？蓮氖芤鎲挝挥盟⒂秒娭羞m當提取森林生態(tài)效益補償費；從糧食中適當提取森林保障農業(yè)應分攤的森林生態(tài)效益補償費；從旅游業(yè)中征收森林景觀生態(tài)效益補償費；從采礦行業(yè)、造紙行業(yè)中征收森林生態(tài)效益補償費等拓寬資金渠道。三是提高補償標準。政府應增加公共財政對生態(tài)公益林的投入，采取調控手段向受益方收取稅費方式解決補償資金。

3.2 生態(tài)補償亟須法律護航

中央財政設立森林生態(tài)效益補償基金，是對既得利益格局的再分配，如果沒有強制性的法律規(guī)范提供保障，則會陷入“只說不做”的困境。目前，我國的環(huán)境保護立法中僅有《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》對生態(tài)補償有原則性規(guī)定，但并不能滿足全面建立生態(tài)補償機制的需要，因此亟須針對生態(tài)制定專門的立法。對生態(tài)補償的定義和原則、領域與補償對象，以及標準、生態(tài)服務價值評估等內容，都還需要進一步規(guī)定，建立起完整的生態(tài)補償法律制度迫在眉睫。

3.3 調整布局，完善區(qū)劃界定

補充完善生態(tài)公益林的區(qū)伐界定。一是將生態(tài)區(qū)位內47.7萬畝的商品林，通過林權所有者的同意，將其區(qū)劃界定為生態(tài)公益林。二是將區(qū)位外的生態(tài)林，其區(qū)位并不重要，且不合理面積計7.7萬畝，應及時調整為商品林。三是在完善界定的基礎上，探索生態(tài)公益林功能區(qū)劃，將江河兩岸一重山、閩江源國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、閩江源頭二個匯水區(qū)、國家級森林公園、國鐵、高速路兩旁一重山和主要飲用水源保護區(qū)的生態(tài)林區(qū)劃為重點公益林，其它區(qū)劃為一般公益林。

3.4 探討分類經營

根據生態(tài)公益林功能區(qū)劃結果，探索生態(tài)公益林的經營模式。重點公益林通過組建生態(tài)型管護林場，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與林木所有者和經營者，在公平、公開、公正的原則下，簽訂集中經營合同，實施更嚴格的保護措施，所需建設資金由政府承擔。一般公益林由政府引導社會資金參與建設，搞活經營，允許經營者在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源開發(fā):一是在生態(tài)公益林地上套種珍貴樹種、發(fā)展各種食用菌、種花、種藥材等；二是在生態(tài)公益林地上養(yǎng)殖家禽、家畜、蜂等；三是發(fā)展森林旅游。利用森林景觀，開發(fā)森林旅游業(yè)，解決目前生態(tài)公益林建設資金不足的問題。

3.5 加快建立生態(tài)公益林監(jiān)測評估體系

為了及時掌握生態(tài)公益林資源、功能和生態(tài)環(huán)境的變化，評價生態(tài)公益林培育、保護和利用的成效，必須加快森林生態(tài)體系建設。一是要建立生態(tài)公益林專題調查監(jiān)測系統(tǒng)。研究、分析、評價不同生態(tài)公益林森林資源狀況在物質生產、涵養(yǎng)水源、保肥固土、固碳制氧、防風固沙、改善小氣候、保護生物多樣性等生態(tài)功能與效益；監(jiān)測人類活動對系統(tǒng)的沖擊與自我調節(jié)過程，為建寧縣生態(tài)公益林的科學規(guī)劃建設和經營管理提供科學依據。二是要建立生態(tài)公益林質量評價指標體系。分析評價生態(tài)公益林建設成效，建立森林生態(tài)環(huán)境動態(tài)評價、監(jiān)測和預警體系，為建寧縣生態(tài)環(huán)境建設和森林資源可持續(xù)發(fā)展提供科學依據。三是要建立全縣生態(tài)公益林檔案資料。將全縣現有的生態(tài)公益林定位點，對專項調查和長期定位監(jiān)測的資料建立好工作檔案，長期保存。

3.6 加快林分改造步伐，合理調整林分結構

加快對大江大河流域水源涵養(yǎng)林建設、水土流失生物治理、綠色通道建設、自然保護區(qū)建設、雨雪冰凍災害破壞后的森林生態(tài)恢復重建，城市和鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展等特定生態(tài)區(qū)位生態(tài)修復、生態(tài)治理、生態(tài)保護工作，全縣林分改造、林業(yè)防災減災等面上人工森林生態(tài)系統(tǒng)重建工作。在工程建設中，對閩江源國家級自然保護區(qū)實行全面封禁養(yǎng)護，禁止一切采伐活動，以保護生物多樣性、保障區(qū)域生態(tài)安全和維持特有自然景觀，促進森林自然演替。對具有天然下種或萌蘗能力的疏林、無立木林地、灌叢實施封禁，并輔以人工促進經營改造措施，增加森林數量。對密度過大，影響林木生長的林分，適時間伐保證林分生長空間，通過周期性間伐，使森林形成林冠梯級郁閉的復層異齡林，增強森林生態(tài)系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定和完整性。對低質低效林分，尤其是多代萌生的杉木“小老頭”林，要分別采用皆伐改造或擇伐改造方式重建，改善樹種組成，提高森林質量。利用良好的立地條件，有利的交通和經營條件，加大培育力度，發(fā)展多樹種、多徑級、高品質的優(yōu)良林木。

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[5] 福建省建寧縣生態(tài)公益林區(qū)劃界定報告.

S757.4

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1004-7743（2012）03-0040-05

2012-05-20