孫欽榮

(常州工學(xué)院人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213002)

一、問題的提出及意義

人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，人口問題是發(fā)展問題。城市化，既是人口發(fā)展的趨勢，更是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)與指標(biāo)之一。我國城市化道路不同于西方的大城市化特征，而是堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，我國的城市化，近十年來無論規(guī)劃，還是政府工作報(bào)告中都是指城鎮(zhèn)化，其衡量指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率。2010年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告No.3》[1]顯示：“我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)46.6%，其中，1996—2005年，每年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量超過2 000萬，2006—2009年大約為1 500萬，城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.9個(gè)百分點(diǎn)。”藍(lán)皮書還指出，“十二五”期間，我國將進(jìn)入城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展雙重轉(zhuǎn)型的新階段，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化率年均提高0.8～1.0個(gè)百分點(diǎn)。我國城鎮(zhèn)化率到2015年達(dá)到52%左右，出現(xiàn)“劉易斯拐點(diǎn)”。藍(lán)皮書還預(yù)示，到2030年我國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，但因?yàn)槲覈擎?zhèn)化速度與質(zhì)量嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出典型的不完全城鎮(zhèn)化特征，各種城市社會(huì)問題日益凸顯。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的不平衡性，面臨的人口問題緩急及解決方案也會(huì)有不同。2006年，常州市城鎮(zhèn)化率就已達(dá)到72.61%。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所主任黨國英介紹，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，一個(gè)區(qū)域人口與社會(huì)發(fā)展將處于相對平衡狀態(tài)。

城市化，首先是城市人口的增加，即城市新增人口增加。目前，這方面的研究還很少，主要有地產(chǎn)研究員陳寶存的《廉租房占比加大重點(diǎn)考慮城市新增人口的需求》(中國財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2009年4月)、天津大學(xué)公共管理學(xué)院張?jiān)偕摹冻鞘行略鋈丝诘纳鐣?huì)保障問題》(中國城市化網(wǎng)，2008年1月)、《遼寧提高城市新增人口素質(zhì)研究》(遼寧經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，2009年)，以及北京市政協(xié)社法委牽頭完成的調(diào)研報(bào)告《北京市新增人口中70%來自于流動(dòng)人口》(兒童網(wǎng)站，2010年)。其中對城市新增人口有所解釋，城市新增人口主要由三部分組成：城鎮(zhèn)人口的自然增長、鄉(xiāng)城人口遷移、因城鄉(xiāng)行政區(qū)劃變更而形成的失地農(nóng)民。所以，城市人口呈現(xiàn)多樣化構(gòu)成格局，城市發(fā)展規(guī)劃面臨新挑戰(zhàn)。一個(gè)城市的形象標(biāo)志最主要的是市民形象。新的發(fā)展階段地方政府如何加強(qiáng)人口服務(wù)與管理成為其重要工作。開展城市新增人口研究，綜合解決人口問題，建設(shè)和諧社會(huì)、均衡社會(huì)、環(huán)境友好社會(huì)，將有利于完善城市人口服務(wù)管理體制機(jī)制，有利于探索人口綜合治理的有效途徑，有利于增加城市規(guī)劃發(fā)展的科學(xué)性、針對性和有效性。

本文所指城市新增人口，主要包括四部分：城鎮(zhèn)自然增長人口、引進(jìn)的人才人口、鄉(xiāng)城人口流動(dòng)(包括遷移)的農(nóng)民工人口，以及城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的變更而形成的失地農(nóng)民人口。研究主要采用定量分析方法。數(shù)據(jù)來源主要有《常州年鑒》、人口普查數(shù)據(jù)以及各有關(guān)部門的年度工作報(bào)告。

二、10年來常州城市新增人口及構(gòu)成

城市新增人口發(fā)展?fàn)顩r，與人口總體發(fā)展情況密切關(guān)聯(lián)。本文將在分析2000年以來常州市人口變動(dòng)情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析城鎮(zhèn)人口增長及結(jié)構(gòu)特征。

(一)10年來常州市人口變動(dòng)情況

人口變動(dòng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：戶籍人口變動(dòng)、機(jī)械流入人口變動(dòng)與城市化變動(dòng)。戶籍人口，指有常州市戶口的居民，包括自然增長與遷移增長人口，其中遷移增長又包括引進(jìn)人才增長與遷戶農(nóng)民工。暫住人口，指在現(xiàn)居住地居住一個(gè)月以上的外來流入務(wù)工人口及其家屬人口，包括少量的未遷戶引進(jìn)人才。城鎮(zhèn)人口，指居住在城鎮(zhèn)行政市區(qū)的常住人口，包括戶籍與非戶籍人口。

由表1可知，2000年以來常州人口共增加98.62萬人，增長28.1%。其中，戶籍人口增加19.32萬人，增長5.7%，年均增長率0.6%；暫住人口增加79.3萬人，增長133%，年均增長率12.8%。而2010年11月的“六普”數(shù)據(jù)顯示，常州全市常住人口為4 591 972人，同第五次全國人口普查2000年11月1日零時(shí)的3 845 507人相比，10年共增加746 465人，增長19.41%，年平均增長率為1.79%。二者并不一致，這是因?yàn)槌Ｗ∪丝谥傅氖窃诂F(xiàn)居住地6個(gè)月以上的人口。根據(jù)2005—2010年常住人口各為411、425.69、435.23、440.71、450.6、459.2萬人，流入人口中常住人口占暫住人口的平均比例為65%。由此，10年間常州流入人口共增加79.3萬人中有51.55萬常住人口。當(dāng)然，由于資料的不完整，還存在一定誤差。盡管如此，我們還是可非常明顯地看出，常州人口的增長主要源于外來人口的機(jī)械增加。

表1 2000—2010年常州市人口變動(dòng)情況

(二)10年來常州城鎮(zhèn)新增人口發(fā)展?fàn)顩r

10年間常州城鎮(zhèn)人口共增加125.31萬人，增長84.8%，年均增長率8.5%，城鎮(zhèn)化率已達(dá)75.6%，明顯超過常住總?cè)丝诘脑鲩L。城鎮(zhèn)人口增長來自于四部分，即城鎮(zhèn)自然增長人口、引進(jìn)的人才人口、鄉(xiāng)城人口流動(dòng)(包括遷移)的農(nóng)民工人口，以及城鄉(xiāng)行政區(qū)劃的變更形成的失地農(nóng)民人口?？梢?，城市人口的多元化，帶給城市現(xiàn)有管理體制與機(jī)制更多挑戰(zhàn)。加強(qiáng)城市建設(shè)、管理與發(fā)展，研究城市新增人口的結(jié)構(gòu)及其特殊問題，顯得更加迫切和需要。

1.城市自然新增人口

根據(jù)戶籍人口數(shù)和自然增長率(出生率與死亡率的差)，計(jì)算各年自然增長人口(表2)。

表2 10年來常州市人口自然增長規(guī)模

總計(jì)自然增長人口為37 714人。由表1中城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)計(jì)算，十年來，平均城鎮(zhèn)人口比重為64%，同時(shí)，由于獨(dú)生子女率一直保持在82%。推測城市自然增長人口所占比重為60%，所以，37 714人中有22 628人為城市自然增長人口。

2.引進(jìn)人才人口

科技人才是提高自主創(chuàng)新能力的關(guān)鍵所在。成立于1984年的常州市人才服務(wù)中心，擔(dān)負(fù)著全市人才服務(wù)和管理工作。2000年以來，常州市加大了科技人才的引進(jìn)力度，先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)人才資源開發(fā)工作的若干意見》(常委發(fā)[2000]38號)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》(常發(fā)[2003]28號)、《常州市引進(jìn)高層次人才規(guī)定》(常政發(fā)〔2003〕155號)、《常州市引進(jìn)海外留學(xué)人員若干規(guī)定》(常政發(fā)〔2003〕154號)、《關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》(常辦發(fā)〔2004〕36號)、《常州市千名海外人才集聚工程實(shí)施意見》(常發(fā)[2007]16號)、《關(guān)于加快引進(jìn)領(lǐng)軍型海歸創(chuàng)業(yè)人才的實(shí)施意見》(常辦發(fā)〔2010〕9號)、《2009—2020年常州人才強(qiáng)市戰(zhàn)略實(shí)施綱要》(2008)、《常州市新一輪千名海外人才集聚工程實(shí)施意見》(常發(fā)〔2010〕15號)等一系列政策文件，為人才的引進(jìn)和培養(yǎng)創(chuàng)造了良好環(huán)境，且成效非常顯著。

2002年至2010年常州市共引進(jìn)各類人才18.1萬人，增長2.75倍(表3)。其中碩士及以上高層次人才引進(jìn)力度不斷加大，由2002年的127人，猛增到2010年的1 775人，增加了13倍，所占比重也翻了兩番，總數(shù)達(dá)7 582人，占引進(jìn)人才數(shù)的4.2%。同時(shí)，2007年以來，常州市先后實(shí)施了兩輪“千名海外人才集聚工程”，累計(jì)引進(jìn)領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才400多名，并帶動(dòng)引進(jìn)了2 000多名海外高層次人才。

表3 引進(jìn)人才規(guī)模、結(jié)構(gòu)狀況

3.失地農(nóng)民人口

目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4 000萬，預(yù)計(jì)到2020年，還會(huì)有四千余萬人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。常州到底有多少失地農(nóng)民，還沒有具體的數(shù)字。從網(wǎng)絡(luò)上的新聞報(bào)道中可了解一些，如：“鐘樓區(qū)7個(gè)街道中有5個(gè)涉農(nóng)街道，失地農(nóng)民多達(dá)2萬人”[2]；“溧陽市，2008年有59 075名被征地農(nóng)民被納入了保障范圍”，“溧陽十萬農(nóng)民變工人”[3]；“至2007年底，新北區(qū)被征地農(nóng)民已達(dá)14.4萬人，占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的40%以上”[4]；“據(jù)介紹，到目前為止，武進(jìn)區(qū)共籌集保障資金69.85億元，累計(jì)有21.77萬名被征地農(nóng)民納入了基本生活保障體系”[5]；“天寧區(qū)征地由來已久，從上世紀(jì)70年代至今，原雕莊、茶山、青龍、紅梅四個(gè)涉農(nóng)街道已經(jīng)歷大大小小數(shù)百次土地征用，被征地農(nóng)民多達(dá)5萬多人”[6]；“截至目前，該市(金壇)已有21 640人參加被征地農(nóng)民社會(huì)保障”[7]。由這些報(bào)道可以粗略地估計(jì)目前失地農(nóng)民規(guī)模已逾60萬人，約占戶籍人口的16.7%。

4.流入農(nóng)民工人口

流入農(nóng)民工人口，是相對于戶籍管理制度而言的，指外來暫住人口，也就是在常停留1個(gè)月以上的農(nóng)民工人口。由表1中的暫住人口數(shù)據(jù)可知，10年間流入農(nóng)民工人口79.3萬人。目前，多以常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，常住人口，指在現(xiàn)居住地連續(xù)居住6個(gè)月以上的人口。目前，常州常住流入農(nóng)民工人口約為50多萬人。

2009年常州市出臺的《常州市市區(qū)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶實(shí)施辦法》(常勞社〔2009〕28號)規(guī)定了落戶的基本條件，主要有年齡、就業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、居住證以及取得各種政府獎(jiǎng)勵(lì)，或獲得高級技術(shù)職稱，或社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況等。但是，據(jù)2010年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)檢測調(diào)查結(jié)果顯示，550個(gè)調(diào)查樣本中有35%的人想轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，而且90%的人想把戶口遷到戶籍省的城市，僅有3.3%的人愿意遷入其他城市。遷戶到常人數(shù)很少，即使符合條件，愿意轉(zhuǎn)來戶口的近50%是因?yàn)楹⒆由蠈W(xué)需要。

由上述分析可知，以常住人口口徑，10年間城市新增近130萬人口中，排第一位的是失地農(nóng)民人口，其次是流入農(nóng)民工及親屬人口、引進(jìn)人才人口和自然增長人口。由此可見，常州城市新增人口中外來人口所占比重略高。

三、常州城市新增人口未來發(fā)展趨勢及對城市發(fā)展的影響

(一)常州城市新增人口未來發(fā)展趨勢

(1)就自然增長而言，由于目前自然增長率已經(jīng)很低，在零增長附近徘徊已成穩(wěn)定趨勢。即使計(jì)劃生育政策有所調(diào)整，據(jù)本市2010年的調(diào)查，只有不到兩成的人愿意生育兩胎。所以，未來幾年人口自然增長量變化較小。

(2)機(jī)械增長慣性會(huì)繼續(xù)，但結(jié)構(gòu)上會(huì)有所變化。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城市化率達(dá)到75%時(shí)，城鄉(xiāng)間人口遷移趨于穩(wěn)定緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。目前常州市城市化率已超過60%，“十二五”期間，城市化進(jìn)程會(huì)有所放緩，但仍處于快步發(fā)展階段。所以，機(jī)械增長慣性會(huì)繼續(xù)。但是，城市機(jī)械新增人口結(jié)構(gòu)上會(huì)有所變化。比如，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移、調(diào)整與升級，外來農(nóng)民務(wù)工人口增速會(huì)減緩，但人才引進(jìn)規(guī)模會(huì)不斷加大。

(3)行政區(qū)劃變動(dòng)引起的城市化失地農(nóng)民會(huì)繼續(xù)增長。常州總?cè)丝谝?guī)模500萬人，按常住人口計(jì)算，城市化率達(dá)60%，若按照戶籍人口計(jì)算，城市化率已達(dá)70%。常州市城區(qū)整體規(guī)劃已經(jīng)基本穩(wěn)定，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)中城市發(fā)展逐步由擴(kuò)大外延轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展。所以，由行政區(qū)劃變動(dòng)引起的城市化失地農(nóng)民會(huì)繼續(xù)增長，但速度趨緩很多。

總體上，常州城市新增人口未來會(huì)繼續(xù)增長，但速度漸緩，結(jié)構(gòu)將不斷優(yōu)化。

(二)城市新增人口對城市發(fā)展的影響

城市新增人口中，不同人口群體對城市發(fā)展的影響顯然不同。分述如下：

(1)人口自然增長過低，甚至負(fù)增長。人口老齡化會(huì)日趨嚴(yán)重，帶來一系列的如勞動(dòng)力人口不足、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)壓力巨大、社會(huì)服務(wù)短缺等各種顯在與潛在問題。這方面的研究較多，已引起了社會(huì)各界廣泛的討論、關(guān)注與行動(dòng)。這里不再贅述。

(2)由人口流動(dòng)引起的城市人口機(jī)械增長的影響。在改革開放初期，尤其是20世紀(jì)90年代中期后，城市規(guī)模的快速擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化的急速推進(jìn)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，滿足了城市對勞動(dòng)力的需求，對城市的建設(shè)與發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)(定性定量分析研究較多)，但同時(shí)給城市管理也帶來了各種挑戰(zhàn)，計(jì)劃生育問題，交通等設(shè)施不足、資源緊張、治安問題，流動(dòng)兒童教育問題，拖欠工資問題等等，都成為城市管理的難題。所以，這方面的研究比較多。常州市各級政府也非常關(guān)心這些問題，對流動(dòng)人口進(jìn)行全面、規(guī)范化、制度化的管理，從政策、法規(guī)、機(jī)構(gòu)、制度、具體措施等多方面推動(dòng)，如，《常州市農(nóng)村(外來)勞動(dòng)力錄用備案管理辦法》，不斷促使城市管理與服務(wù)的完善，改善流動(dòng)人口生活環(huán)境與質(zhì)量，加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(3)由人才引進(jìn)引起的城市人口機(jī)械增長，主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代，而新世紀(jì)伊始，高層次人才引進(jìn)的步伐加快，體現(xiàn)了20世紀(jì)爭資源、爭貿(mào)易，21世紀(jì)爭人才，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、完善社會(huì)管理體制機(jī)制、發(fā)展文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)等迫切需要高層次人才發(fā)揮作用。從現(xiàn)實(shí)需要與理論上推斷，人才尤其是高層次人才是當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要素，只是事實(shí)上這些人才的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和社會(huì)發(fā)展成效如何，這方面定量研究還比較少。

(4)由行政區(qū)劃變動(dòng)引起的城市化失地農(nóng)民，是最近幾年才受到關(guān)注的對象，學(xué)界和社會(huì)分析較多的是失地農(nóng)民的利益與基本保障問題。政府關(guān)注的也是當(dāng)前失地農(nóng)民的就業(yè)安置與基本生活保障，如，2004年常州出臺了《常州市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》(常政發(fā)〔2004〕68號，以下簡稱《辦法》)。而失地農(nóng)民人口對城市發(fā)展的影響方面的研究很少。實(shí)際上，就失地農(nóng)民自身而言，在《辦法》出臺前，僅獲得基本居住補(bǔ)償與并不多的現(xiàn)金補(bǔ)償款，缺乏以后的生活保障?！掇k法》出臺后，其基本生活保障得到了保證?！掇k法》將被征地農(nóng)民劃分為4個(gè)年齡段：16周歲以下(未成年人)；女性16—45周歲，男性16—50周歲(有勞動(dòng)能力、較易就業(yè))；女性45—55周歲，男性50—60周歲(有一定勞動(dòng)能力但就業(yè)相對困難)；女性55周歲以上，男性60周歲以上(養(yǎng)老年齡)。“第十七條 被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶由被征地農(nóng)民基本生活保障個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶組成。個(gè)人賬戶由80%的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)組成”，“第二十條 征地時(shí)未滿16周歲的實(shí)行一次性補(bǔ)償，發(fā)給一次性生活補(bǔ)助費(fèi)。一次性生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低為：一類地區(qū)6 000元，二類地區(qū)5 000元。年滿16周歲的，納入城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)保障范圍。未成年的孤兒和喪失勞動(dòng)能力的殘疾人員符合城市低保條件的直接與城市救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)接軌，享受城市最低生活保障待遇”。這僅僅是標(biāo)準(zhǔn)較低的基本生活保障，尤其是征地時(shí)未滿16周歲，正處于教育發(fā)展階段，其教育費(fèi)用是一筆較大的開支。就常州市而言，失地農(nóng)民規(guī)模近60萬人，約占戶籍人口的16.7%。這是一個(gè)不小的規(guī)模，而且只是個(gè)粗略的估算數(shù)據(jù)，到底有多少，是否有統(tǒng)計(jì)？每個(gè)年齡段的人口的基本補(bǔ)償與生活保障費(fèi)要多大規(guī)模資金？他們的長期就業(yè)保障如何解決？子女教育費(fèi)如何解決？這一系列問題對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等帶來的影響，并不亞于流動(dòng)人口帶來的挑戰(zhàn)，可能比流動(dòng)人口管理更復(fù)雜，將成為城鎮(zhèn)管理中的另一難題。

本文對城市新增人口作了比較粗略的探索性分析，初衷是能引起更多人對失地農(nóng)民群體的關(guān)注，因?yàn)樵撊后w可能對城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛在影響更深刻。

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