■李 南 李忠華 龍 和

重點中心鎮(zhèn)體制機制改革的基本理念

中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村、走新型城鎮(zhèn)化道路的重要節(jié)點，是發(fā)展縣域經濟的重要載體，是就近轉移農村人口的重要平臺，是帶動周邊農村經濟的橋梁和紐帶。在我國城鄉(xiāng)聚落體系的演進中，中心鎮(zhèn)正扮演著重要角色。我國東南沿海地區(qū)在中心鎮(zhèn)培育方面進行了較早的成功實踐，在中心鎮(zhèn)體制機制改革創(chuàng)新上也進行了充分探索。2007年，浙江省政府出臺了 （《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經濟社會管理權限，涉及建立和完善中心鎮(zhèn)財政體制、加大對中心鎮(zhèn)的投入和用地支持力度、擴大中心鎮(zhèn)經濟社會管理權限、著力促進特色產業(yè)培育和人口集聚等10個方面內容。2003年，廣東省對中心鎮(zhèn)發(fā)展采取 “放開手腳”和 “重點照顧”的政策，向中心鎮(zhèn)進一步下放部分管理權限，如基本建設和技術改造項目審批權、外商投資項目審批權、建設管理審批權、建設用地審批權、工商行政管理權、財稅管理權、機構設置權等。

重點中心鎮(zhèn)是中心鎮(zhèn)群體中的先導和骨干，是優(yōu)先培育對象，在體制機制改革創(chuàng)新上也應發(fā)揮試驗示范作用。重點中心鎮(zhèn)由發(fā)展之初到發(fā)展成熟的演進過程，實際上也是其管理內容不斷充實、體制機制不斷變遷的過程。從基本理念上講，重點中心鎮(zhèn)體制機制的設置必須以擴充了的管理內容和新的管理目標為依據。第一，管理體系要完備。重點中心鎮(zhèn)管理體系的設置必須適應重點中心鎮(zhèn)自身管理活動以及外部環(huán)境復雜多變的需要，具有宏觀上的完備性，使得體系的設置能夠滿足各項管理活動的需要。第二，管理權限要擴充。應當著眼于重點中心鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，賦予其與管理責任相適應的事權、財權和用人權，使重點中心鎮(zhèn)能基于自我發(fā)展的現(xiàn)實需要，對區(qū)域內的經濟社會活動進行有效調控。第三，管理機制要高效。在行政設置受到一定限制的條件下，提高管理效能就必須依靠建立高效的運行機制。需要在組織中形成激勵約束機制，在各組織之間建立必要的溝通機制和監(jiān)督機制，能夠在總目標調控下形成合力。本文下面將以河北省唐山市為分析樣本，系統(tǒng)設計其重點中心鎮(zhèn)的體制機制改革。

河北省唐山市重點中心鎮(zhèn)建設的特征事實

2011年3月，國務院批復了 《唐山市城市總體規(guī)劃 （2011-2020）》，要求重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，根據市域內不同地區(qū)的條件，重點發(fā)展縣城和基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，優(yōu)化村鎮(zhèn)布局。由于各地區(qū)的發(fā)展階段、資源賦存及人文環(huán)境不同，先行地區(qū)的經驗并不能在唐山套用。唐山市是河北省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展市級試點單位，應在中心鎮(zhèn)培育和建設上先行探索并進行經驗的提煉和示范。通過各項體制機制變革，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供制度保障。

2010年，唐山市把玉田縣鴉鴻橋鎮(zhèn)、遵化市馬蘭峪鎮(zhèn)、豐潤區(qū)韓城鎮(zhèn)、豐南區(qū)黃各莊鎮(zhèn)、灤縣響嘡鎮(zhèn)和遷安市木廠口鎮(zhèn)6個鎮(zhèn)作為全市重點中心鎮(zhèn)建設試點，努力建成特色鮮明、要素集聚、經濟發(fā)達、功能齊全、管理科學、環(huán)境優(yōu)美、具備較強輻射帶動能力的重點中心鎮(zhèn)。2020年唐山市重點中心鎮(zhèn)將發(fā)展到25個。堅持高起點規(guī)劃、高標準建設、高效能管理的理念，選擇產業(yè)基礎好、人口聚集能力強、基礎設施相對完善的中心鎮(zhèn)，先行試驗示范，為加快中心鎮(zhèn)建設和城鎮(zhèn)化進程探索路徑和模式。將使重點中心鎮(zhèn)在規(guī)劃、體制、產業(yè)等方面有大突破，建成推進城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)和先導區(qū)。

目前，在制約唐山市重點中心鎮(zhèn)培育的各項因素中，體制機制問題成為了重要方面。需要通過政策調整，將體制機制方面的瓶頸轉化為刺激城鎮(zhèn)快速發(fā)展的催化劑。所以，改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的必由之路，深化中心鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、社會保障等制度改革，是優(yōu)化中心鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境、塑造中心鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢的重要舉措。通過體制機制改革創(chuàng)新，推動社會公共資源向中心鎮(zhèn)傾斜、城市公共服務向中心鎮(zhèn)覆蓋。進一步落實各種支持性政策措施，切實解決目前中心鎮(zhèn)政府“想發(fā)展沒財力，想服務沒權力”的現(xiàn)實難題。把改革創(chuàng)新作為中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要動力，鼓勵中心鎮(zhèn)大膽試驗、積極探索，充分發(fā)揮自主性和能動性，提高中心鎮(zhèn)的 “自轉”能力。深化擴權改革，增強中心鎮(zhèn)調控能力，真正把中心鎮(zhèn)培育成區(qū)域經濟發(fā)展的新平臺，促進重點中心鎮(zhèn)從傳統(tǒng)的以 “三農”工作為主向以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、發(fā)展城鎮(zhèn)、管理城鎮(zhèn)為主的模式轉變。

目前，唐山市重點中心鎮(zhèn)的培育在體制機制方面的具體困難主要包括以下幾個方面。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收分成較低，土地出讓金由上一級國土資源局控制。第二，在行政管理環(huán)節(jié)上，鎮(zhèn)級政府職能不完善。有些職能部門雖然在鎮(zhèn)里設有分支機構，但由于是垂直管理，只接受上級部門領導，鎮(zhèn)政府對駐鎮(zhèn)機構缺乏有效監(jiān)督，影響了行政執(zhí)法效能。權力在 “條”，責任在 “塊”，存在 “條塊矛盾”，體制不夠順暢，執(zhí)法工作難以形成合力。鎮(zhèn)政府實際承擔職能表現(xiàn)泛化，缺乏應有的職權和手段。第三，建設資金不足。鎮(zhèn)政府財政收入全部上繳縣區(qū)財政，鎮(zhèn)政府可支配資金非常有限，社會資金投入潛力還沒有被充分激發(fā)，中心鎮(zhèn)建設資金缺口較大，難以滿足建設需要。第四，配套政策滯后。缺乏一套完整的，涉及建設土地征用、土地流轉、房屋拆遷、招商引資等方面的實施辦法和優(yōu)惠政策。

比如豐潤區(qū)韓城鎮(zhèn)，由于毗鄰唐山市中心城區(qū)，現(xiàn)在已形成了衛(wèi)星城的雛形，原有完全針對農村管理而設置的體制機制與現(xiàn)實極不適應。鎮(zhèn)政府 “小馬拉大車”的現(xiàn)象日益突出，人口的爆發(fā)式集聚也使城鎮(zhèn)管理、環(huán)境整治及社會管理等方面存在諸多問題。現(xiàn)在韓城鎮(zhèn)黨委、政府共有在編干部71名，承擔著43個行政村及鎮(zhèn)區(qū)7萬多人口的管理工作，任務十分繁重。由于經濟發(fā)展較快、流動人口較多，各種矛盾相對突出，維穩(wěn)和社會治安的壓力較為明顯。失地農民的養(yǎng)老等保障機制尚未建立起來，農民的建房需求與用地緊張之間的矛盾日益突出。在現(xiàn)行體制框架下，鎮(zhèn)級政府的可用財力非常有限，所能提供的社會服務亦很薄弱。

重點中心鎮(zhèn)建設是一項長期的系統(tǒng)性工程，進行符合唐山市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重點中心鎮(zhèn)體制機制改革是一項具有深遠影響的舉措。隨著唐山市城鎮(zhèn)化進程的加快，需要重點中心鎮(zhèn)體制機制改革創(chuàng)新快速深入。唐山市重點中心鎮(zhèn)體制機制改革要因地制宜、因時制宜、因事制宜，按照精簡、統(tǒng)一的原則綜合設置機構，健全一站式服務體系，形成 “小政府、大服務”的管理體制和 “高效率、快節(jié)奏、低成本”的運行機制。

財稅與投融資制度改革

唐山市一些重點中心鎮(zhèn)的經濟總量不高，鎮(zhèn)政府現(xiàn)有收入不足以滿足運轉。應按照財權事權相結合原則，將財政分配重心下移，提高鎮(zhèn)級分成比例，同時加大對鎮(zhèn)的轉移支付。以分稅制為基礎，逐步建立機構完整、功能健全的中心鎮(zhèn)一級財政，增強自我發(fā)展能力，通過財稅分享機制壯大鎮(zhèn)級財力。增加重點中心鎮(zhèn)的財政超基數返還，全額返還基礎設施配套費、水資源費等專項資金。凡鎮(zhèn)域范圍所產生的土地出讓金留縣市區(qū)部分，全部返還重點中心鎮(zhèn)。遵循 “讓利于鎮(zhèn)，適當放寬”的原則，擴大中心鎮(zhèn)可支配的資金范圍，讓其有比較充裕的資金調配權和使用權。由唐山市設立重點中心鎮(zhèn)培育基金，市級財政每年安排一定數額的資金專項用于重點中心鎮(zhèn)的基礎設施、城鎮(zhèn)建設、環(huán)境保護、農民培訓等。以財政補助的方式支持具有示范性、導向性的中心鎮(zhèn)培育項目，推進產業(yè)、人口、土地三集中。各級職能部門在政策扶持和公共資源配置上，要對重點中心鎮(zhèn)建設項目優(yōu)先安排，著力改善中心鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展環(huán)境。

以政府資金為主，加快公共基礎設施建設；以民間資本為主，加快住宅小區(qū)和商貿服務設施建設。凡是可以投入市場運作的基礎設施和功能載體都要推向市場，提高公共服務的效率和質量。以地聚財來彌補重點中心鎮(zhèn)發(fā)展的資金短缺，通過道路建設和房地產開發(fā)等方式，配合土地出讓金收入分配的調整，最大限度地集聚土地級差地租收入。以鎮(zhèn)有資產為基礎組建投資發(fā)展公司，負責建設資金的籌措和重大項目的實施，形成投資、經營、回收的良性機制。唐山市部分重點中心鎮(zhèn)民營采礦業(yè)發(fā)達、商貿繁華，民間資本實力較為雄厚，應特別強調在建設過程中引導民營資本介入。降低門檻、擴大準入，以BOT方式或出讓冠名權等形式，吸引民營企業(yè)參與公共設施建設。放開城鎮(zhèn)基礎設施建設領域，鼓勵和引導多元化、社會化投資參與城鎮(zhèn)公用事業(yè)。農民是中心鎮(zhèn)發(fā)展的主要承擔者和受益者，要引導其投資建城，樹立 “自己城鎮(zhèn)自己建”的理念，步入自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。加大金融支持力度，協(xié)調金融機構在重點中心鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)銀行或分支機構網點和小額貸款公司，加強對重點中心鎮(zhèn)建設的信貸服務。

戶籍與社保制度改革

打破城鄉(xiāng)二元結構，通過戶籍與社會保障制度改革加快人口集聚，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理體制，按照居住地和就業(yè)原則確定身份。遷移合并分散的自然村、小行政村，多渠道吸引人口進入重點中心鎮(zhèn)。凡在重點中心鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮(zhèn)戶口，簡化入戶手續(xù)，在教育、就業(yè)、社會保障等方面享受與當地城鎮(zhèn)居民同等待遇。從轉為城鎮(zhèn)居民之日起3年內，可繼續(xù)享受農村居民生育政策。設計 “以土地換保障”的方案，對自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的農戶，可在重點中心鎮(zhèn)優(yōu)惠購房。

鼓勵有較好自我生存和發(fā)展能力的農民進城從事非農產業(yè)，消除農民進城就業(yè)困難、工資及勞保待遇過低、個人合法權益難以維護等因素。建立機構、人員、經費和場地到位的重點中心鎮(zhèn)勞動保障工作平臺，加快人力資源有形市場和就業(yè)服務信息網絡建設，健全農村勞動力轉移就業(yè)培訓體系，促進農村富余勞動力向重點中心鎮(zhèn)非農產業(yè)轉移。完善失地農民基本生活保障制度，具備條件的鎮(zhèn)應探索面向農業(yè)勞動者的農村養(yǎng)老保險制度，全面普及新型農村合作醫(yī)療，建立與發(fā)展水平相一致的聯(lián)動增長機制。

職權設置改革

面對唐山市各重點中心鎮(zhèn)經濟總量日益增長、建成區(qū)面積不斷擴大、人口聚集加快的現(xiàn)實，按照 “依法下放、能放則放”的原則，賦予重點中心鎮(zhèn)必要的管理權限?？茖W放權，為中心鎮(zhèn) “松綁”。通過增加授權委托和延伸部門機構等方式，積極探索職能權限下放，提高重點中心鎮(zhèn)的行政事務管理能力?？h一級駐鎮(zhèn)派出機構，由鎮(zhèn)管理或以鎮(zhèn)管理為主，實行條塊結合、以塊為主的管理體制。進一步突出重點中心鎮(zhèn)的主體地位，按照權責統(tǒng)一、重心下移、屬地管理、提高效能的要求，增設發(fā)改、建設等分局，賦予其在經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)建設管理等方面的縣級管理權限。將直接為“三農”服務的站所全部人、財、物交由鎮(zhèn)政府管理。如對農村 “五站”、衛(wèi)生院等駐鎮(zhèn)機構一律實行屬地管理，改變長期困擾的條塊分割。垂直部門派駐重點中心鎮(zhèn)機構的工作納入其績效考核體系，主要領導的任免須事先征求鎮(zhèn)黨委、人大、政府的意見和建議。

重點中心鎮(zhèn)在組織設置和改革中應成為擴權鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委和政府應為副縣級單位。把干部選配作為提高重點中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展能力的重要措施，提高主要領導的積極性和主動性，實現(xiàn)責權利的有機統(tǒng)一。調整充實重點中心鎮(zhèn)政府的機構設置和人員編制，自主設立相應機構。要體現(xiàn)綜合原則，強調工作任務對口，不強調機構上下對口，不強調組織形式的一致。將鎮(zhèn)域范圍內對微觀運行的控制監(jiān)督和引導，基本上集中于鎮(zhèn)一級，使重點中心鎮(zhèn)政府真正有責有權，規(guī)范委托執(zhí)法職權，合理確定協(xié)助義務。加強公安隊伍建設，在原有派出所的基礎上增加警力組建公安分局，設立交警中隊。分局長兼鎮(zhèn)黨委副書記，以加強社會治安和維穩(wěn)工作的協(xié)調聯(lián)動。在鎮(zhèn)城管中隊的基礎上組建綜合執(zhí)法分局，賦予獨立的執(zhí)法管理權限。

放權擴權一方面給重點中心鎮(zhèn)發(fā)展提供了體制機制上的活力和動力，另一方面對鎮(zhèn)級政府也提出了 “權力承接力”的要求。所以需要加強對現(xiàn)有干部的培訓教育，加大對管理和建設人才引進的力度，改變習慣于按上級指令行事的思維，擔負起相當于過去縣級政府的職責和權限。職權設置改革要真正落實到位，不能僅僅停留在文件層面，既要勇于調整利益分配格局，又要循序漸進、分步實施、逐步到位。對于承擔著跨鎮(zhèn)域范圍統(tǒng)籌任務的重點中心鎮(zhèn)，可逐步建立制度化的協(xié)調機制，比如常設性協(xié)調機構和人員、制度化的議事決策機制、區(qū)域督查的權限。

土地及住房制度改革

在土地使用制度改革方面，應在農業(yè)用地保持動態(tài)平衡的前提下，優(yōu)先保證重點中心鎮(zhèn)的建設用地。探索各種內部流轉辦法，依據 “明確所有權、確保承包權、搞活使用權”的原則，允許農村集體土地使用權采取協(xié)議出讓、公開拍賣租用等方式進行流轉，允許農民將承包土地使用權異地轉包和投資入股開發(fā)。培育土地流轉市場，盤活存量建設用地，通過市場機制提高土地利用率，從而既能保證農民的長期利益，又能降低鎮(zhèn)區(qū)的土地開發(fā)成本，提高農戶向中心鎮(zhèn)遷移的積極性。開展城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，通過土地復墾實現(xiàn)占補平衡后，節(jié)約的用地指標和土地整理后置換出來的新增建設用地指標，都用于重點中心鎮(zhèn)建設。土地使用要向中心鎮(zhèn)傾斜，體現(xiàn)重點支持的原則，給其更多的自主權和發(fā)展空間。唐山市政府每年專項安排一定數量的建設用地指標，專項下達給中心鎮(zhèn)。建立重點中心鎮(zhèn)國有土地儲備和出租制度，允許企業(yè)和集體土地使用權通過作價入股、出租、轉讓等方式參與建設。鼓勵村集體購置農民宅基地復墾，并將節(jié)余指標出售給重點中心鎮(zhèn)用于建設。允許重點中心鎮(zhèn)以區(qū)域特色經濟為基礎設立工業(yè)聚集區(qū)，優(yōu)先安排用地指標或核定土地周轉指標。重點中心鎮(zhèn)可以根據產業(yè)發(fā)展用地需求，優(yōu)先預支建設用地指標，再通過村莊用地復墾逐步返還。

積極實施農村住房制度改革，穩(wěn)步推進舊村改造和空心村治理，鼓勵農民到鎮(zhèn)區(qū)集中居住。農村新民居建設用地周轉指標要優(yōu)先安排重點中心鎮(zhèn)新民居建設。實行農民自愿退出原宅基地，并在重點中心鎮(zhèn)居住區(qū)購買商品房的經濟補償政策。推進農村宅基地使用權市場化改革，為農民進鎮(zhèn)提供啟動資本。允許進鎮(zhèn)農民保留農村宅基地和承包地，打消農民進鎮(zhèn)的顧慮。

參考資料

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