浙江“小城市試點”探路
2012-03-13 01:04蔡新祥
決策 2012年6期
■蔡新祥
浙江小城市培育工作壓力是浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，基礎則是浙江已經領先一步的“強鎮(zhèn)擴權”。
溫州小城鎮(zhèn)的發(fā)展在中國小城鎮(zhèn)發(fā)展中具有很高的享譽度，人口數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模、經濟發(fā)展比我國中西部的絕大多數(shù)縣級市都要高，一些個別強鎮(zhèn)實際上已經具備中等城市的雛形。
2012年初，《2012年全省小城市培育試點和中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作要點》由浙江省政府辦公廳下發(fā)。這項源于2010年的試點工作進入了第三年。
2011年，浙江小城市培育的27個試點鎮(zhèn)，面積僅占浙江全省3.9%，地區(qū)生產總值已占全省的5.8%，成效顯著。
浙江省副省長陳加元表示，今年浙江小城市培育工作將緊扣由“鎮(zhèn)”向“城”跨越主線，著力在城市形態(tài)、有效投入、發(fā)展速度、人口集聚、服務水平和改革創(chuàng)新上，突出做好“好、大、快、多、高、強”六字文章。
這預示著，“小城市試點”將成為浙江新一輪區(qū)域經濟增長點。
“強鎮(zhèn)擴權”升級
浙江小城市培育工作壓力是浙江小城鎮(zhèn)發(fā)展困境，基礎則是浙江已經領先一步的“強鎮(zhèn)擴權”。
近年來，浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展一直走在全國的前列，2007年浙江省就發(fā)布了《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，在全國率先對經濟發(fā)達的141個中心鎮(zhèn)下放了部分縣級經濟管理權限，全面啟動了中心鎮(zhèn)培育工程，通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作,力爭使中心鎮(zhèn)成為具有輻射和帶動能力的小城鎮(zhèn)。
而其中，溫州小城鎮(zhèn)的發(fā)展在中國小城鎮(zhèn)發(fā)展中具有很高的美譽度，其實體形態(tài)已經不再是一個鎮(zhèn)的概念了，人口數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模、經濟發(fā)展比我國中西部的絕大多數(shù)縣級市都要高，一些個別強鎮(zhèn)（柳市、龍港、甌北）實際上已經具備中等城市的雛形。
因此，在2010年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出“鎮(zhèn)級市”的設想，提出要把柳市、塘下、甌北、鰲江、龍港這5個試點強鎮(zhèn)建設成為鎮(zhèn)級市。
但是隨著邵的離任，溫州在“鎮(zhèn)級市”建設方面其實并無實質性的動作。而“鎮(zhèn)級市”這一概念卻在全國媒體上轟動一時，一些東部和中部的省份紛紛提出要建設“鎮(zhèn)級市”。
當然，這些省份的小城鎮(zhèn)與溫州的小城鎮(zhèn)無論在哪個方面都尚存在差距，另外，由于“鎮(zhèn)級市”在國家法律層面沒有得到認可，2010年11月17日民政部發(fā)文就明確否定了“鎮(zhèn)級市”的提法，即《關于嚴格行政區(qū)劃建制表述等有關問題的通知》（民函〔2010〕247 號）。因此，“鎮(zhèn)級市”這一設想，也就無疾而終了。
但浙江方面認為，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市發(fā)展的瓶頸。在專家們看來，把一批強鎮(zhèn)“蝶變”為小城市，這是必然趨勢。因此，2010年，浙江省政府咨詢委員會成立了課題組，專門研究在“強鎮(zhèn)擴權”的基礎上，進一步推動中心鎮(zhèn)向小城市轉變的相關問題。專家們認為浙江方面應該做好“變性、換殼、擴容、轉制”四篇文章。
所謂“變性”，就是要明確把中心鎮(zhèn)原來的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質轉變?yōu)樾〕鞘行再|，這是一次質的提升和飛躍，明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設發(fā)展和管理的范疇，也就是變農村區(qū)域為城市區(qū)域；
所謂“換殼”，是對生產關系和行政管理構架進行改革調整；
所謂“擴容”，就是要加快產業(yè)集聚、人口集聚，擴大農民進城的容量，擴大中心鎮(zhèn)建設發(fā)展地域和輻射帶動地區(qū)；
所謂“轉制”，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地、戶籍、住房、社保、集體經濟產權和鎮(zhèn)行政管理體制等改革。
但強鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途，首先，鎮(zhèn)級市涉及中國行政管理體制架構調整，中央的默認或支持至關重要；其次，強鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要。更為敏感的是，按照小城市建設后，現(xiàn)行財政體制如何調整，“鄉(xiāng)財縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。
因此，也有專家認為，鎮(zhèn)級改革應該分類進行，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作為縣的派出機構，有的鎮(zhèn)可以先行探索變?yōu)樾〕鞘?，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍需要進行鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并，便于資源集中，應通過探索來確定究竟適合哪類模式。
在綜合考量各方面的因素和浙江省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況下，2012年10月，浙江省出臺《關于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，明確將“開展小城市培育試點，構建城市化發(fā)展新平臺”，作為加快“十二五”建設發(fā)展的四大任務之一。
是年12月，浙江省政府辦公廳出臺《關于開展小城市培育試點的通知》（浙政辦發(fā)〔2010〕162號）。在全國首創(chuàng)進行小城市培育試點的探索，稱要探索走出一條具有浙江特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子。
對于這些試點鎮(zhèn)，浙江省政府明確規(guī)定，允許他們在核定的編制總數(shù)內統(tǒng)籌安排機構設置和人員配備；縣（市、區(qū)）政府部門派駐試點鎮(zhèn)的機構，日常管理以試點鎮(zhèn)為主，其負責人的任用、調整及工作人員的調動，要書面征得試點鎮(zhèn)黨委的同意。垂直管理部門可以在試點鎮(zhèn)設派駐機構。
同時，根據(jù)試點鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展實際和生產要素流向，允許適度調整試點鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間，增強集聚輻射能力。鼓勵金融機構到試點鎮(zhèn)設立分支機構，支持有條件的試點鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。浙江省政府在發(fā)出的通知中指出，省政府將從2011年起建立每年10億元的培育試點專項資金（暫定三年），用于試點鎮(zhèn)的基礎設施、社會事業(yè)、產業(yè)功能區(qū)、技術創(chuàng)新和人才集聚服務平臺、公共服務平臺等項目的補助。
鰲江范本
在接到入選浙江省《關于開展小城市培育試點的通知》27個小城市試點名單和政策后，各小城鎮(zhèn)所在地動作很大，在政策允許的情況下紛紛出臺各自的政策和方法，其中鰲江鎮(zhèn)具有典型意義。
鰲江鎮(zhèn)正式建鎮(zhèn)于1933年，素有“百年商埠、甌閩小上?！敝雷u。鰲江鎮(zhèn)是平陽縣的經濟、交通中心，2009年列為溫州市首批強鎮(zhèn)擴權試點鎮(zhèn)，2010年列為浙江省首批小城市培育試點鎮(zhèn)。
那么，小城市應該怎么建？
鰲江給出的答案是“一條主線”、“五五戰(zhàn)略”、“三大定位”搭建科學的戰(zhàn)略體系，全力建設宜居宜商宜創(chuàng)的“新鰲江”。
為此，2011年4月，經浙江省政府批準，溫州市撤銷錢倉、南麂、西灣、梅溪、梅源五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，并入鰲江鎮(zhèn)。2011年5月，經溫州市政府批準，成立鰲江新區(qū)功能區(qū)，實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理模式。
在這些區(qū)劃調整之外，除了溫州賦予鰲江的縣級經濟社會管理權限和部分縣級行政管理權限外，溫州市還探索將試點鎮(zhèn)政府整體升格為副縣級單位，并建立相應機構，適當擴大人員編制。同時，按照事權與財權統(tǒng)一原則，探索建立統(tǒng)一規(guī)范的縣(市)、鎮(zhèn)財政收支體制。
其次，平陽縣按照省政府對小城市培育提出的“一年一個樣、三年大變樣”的建設發(fā)展要求，為進一步增強統(tǒng)籌協(xié)調，社會管理和公共服務能力，確保三年內鰲江鎮(zhèn)小城市培育試點工作取得實效。
經過一年試點，鰲江鎮(zhèn)成績顯著，榮獲溫州市功能區(qū)（鎮(zhèn)）考核一等獎。2011年全鎮(zhèn)實現(xiàn)工農業(yè)總產值166.13億元，同比增長21.43%；財政收入10.77億元，同比增長47.74%。
找到“新藍?！?/h2>
經過一年實踐，數(shù)據(jù)顯示，2011年，浙江省27個試點鎮(zhèn)實現(xiàn)了鎮(zhèn)均“固定資產投資62.2%的增長、GDP17.6%的增速、財政26%的增收、城鎮(zhèn)化2.7個百分點的提升”的超常發(fā)展態(tài)勢。
另外，2011年浙江省城市化水平達到62.3%，高出全國平均水平約12個百分點。這其中小城市試點功不可沒。
浙江省的小城市培育試點屬于全國首創(chuàng)，但是困惑也有不少。主要是中心鎮(zhèn)規(guī)模大小不一，在27個小城市中，人口最多的龍港鎮(zhèn)人口40多萬，遠多于一些普通的城市和縣城，工業(yè)總產值最高的店口鎮(zhèn)達到649億元，財政稅收最多的柳市鎮(zhèn)28個億，遠超一般的縣市，而像江山市賀村鎮(zhèn)在浙江省實際上是個普通的鎮(zhèn)，由于地市均衡和地理位置的關系，而躋身小城市培育行列，兩者相比之下，相差巨大，但是政策上卻一樣對待。
另外，小城市至今沒有國家法律上的支持，國內尚沒有小城市的法定概念。浙江省雖然提出了一些定義，但并沒有上升為立法層面。隨著小城市培育建設工作的進一步推進，浙江省內必將出現(xiàn)更多的小城市，如何使之建設有序、管理有效、發(fā)展有力，就不能僅以文件的形式加以詮釋，必須要將小城市建設納入有法可依、依法可建和用法有度的體系中來。這樣，既能使小城市推進工作呈現(xiàn)常態(tài)化、可復制化和可持續(xù)化，也能為“小城市”找到依據(jù)，減少出現(xiàn)政策下行的阻滯和效用遞減現(xiàn)象。
最近，根據(jù)相關媒體，國家正在探索實行多元化設市途徑，適度增加設市數(shù)量。“鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬的建制鎮(zhèn)可直接設市”。按此標準，浙江省27個小城市均可設市，這也是對浙江小城市試點一個利好的消息。
此外，如何解決小城市的人口集聚也是一大難題。城市是承載人生活為主要功能的，沒有了“人”這個重要要素，城市就無法稱之為“城市”；而小城市之所以稱之為“小”，主要一條就是集聚的人口要少于大中城市。面對大中城市對人的強勢吸引力，如何“引人入小城”及而“留人居小城”是解決小城市發(fā)展的關鍵問題。
另一方面，如何使小城市的人口在“被市民化”的過程中，避免出現(xiàn)因生產方式、生活方式和交易方式的重大改變，從而降低“幸福指數(shù)”而成為旁觀者、甚至居于對立面，進而阻礙城市化推進的現(xiàn)象，實現(xiàn)真正的“人城互動”，進而由自覺而自發(fā)、使之成為推動小城市形成的核心力量，這才是決策者需要重點考慮的問題。
最后，小城市的發(fā)展是需要“真金白銀”投下去的，沒有投入根本形不成“城”，而僅靠中心鎮(zhèn)微薄的財政收入是無法在短期內建設滿足小城市功能的相關軟硬件設施，按照目前舉債發(fā)展的模式雖然可能會在一定時期內形成某些城市功能設施，但明顯是權宜之計、無法持續(xù)的。
特別是在當前同質化招商的機制下，小城市在吸引投資上并無相對的制度與體制優(yōu)勢，缺乏形成資本高地和資金洼地的基本條件；傳統(tǒng)的城市經營模式在小城市發(fā)展中的復制只能帶來地產的泡沫化，更是會造成“去原住民化”，并會因無法對沖新住民而使小城市成為“空城”。
因此，在小城市發(fā)展的頂層設計中，要充分考慮“造血功能”的培育，擺脫建城擴投資的簡單發(fā)展思路，逐步打造發(fā)展的可持續(xù)性，走出一條發(fā)展的“藍海之路”。
猜你喜歡
當代陜西(2020年13期)2020-08-24
上海人大月刊(2017年7期)2017-07-24
當代經濟(2016年23期)2016-12-28
北京電子科技學院學報(2016年1期)2016-06-15
中國工程咨詢(2016年10期)2016-01-31
新教育時代電子雜志(學生版)(2015年31期)2015-12-20
哈爾濱師范大學社會科學學報(2015年3期)2015-08-15
中華民居(2014年10期)2014-02-28
軍事體育學報(2014年3期)2014-02-27
溫州職業(yè)技術學院學報(2012年4期)2012-05-10
