□ 肖存良

一、人民政協(xié)與現(xiàn)代政治模式

在二十世紀(jì)的社會(huì)政治生活中，現(xiàn)代政治模式體現(xiàn)在建國(guó)模式上實(shí)際上形成了兩種建國(guó)模式：一種是西方國(guó)家的代議民主制建國(guó)模式，另一種是前蘇聯(lián)和中國(guó)的人民代表大會(huì)制建國(guó)模式。代議民主制建國(guó)模式以議會(huì)為核心（議會(huì)一般分為上、下兩院或參、眾兩院），議會(huì)擁有立法權(quán)；在議會(huì)與政府的關(guān)系上，或者由議會(huì)中的多數(shù)黨組織政府，政府首腦由多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任（議會(huì)制），或者政府首腦由直接選舉產(chǎn)生，但是政府首腦受制于議會(huì)（總統(tǒng)制）；再輔之以相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)，形成立法、行政、司法三權(quán)分立的政治架構(gòu)，而選舉和代議制則貫穿于這種政治架構(gòu)之中。人民代表大會(huì)制建國(guó)模式以人民代表大會(huì)為核心，人民選舉產(chǎn)生人民代表，人民代表組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。

與西方相比，我國(guó)的人民代表大會(huì)同樣產(chǎn)生三權(quán)，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。但是與西方不一樣的地方在于，我國(guó)政治體制中的三權(quán)并不實(shí)行分權(quán)制衡，搞三權(quán)分立，而是三權(quán)都統(tǒng)一于人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)?？傮w而言，西方是議會(huì)體制下的三權(quán)分立，我國(guó)是人民代表大會(huì)體制下的三權(quán)并立。這是我國(guó)與西方在立法、行政和司法體制上的區(qū)別。

接著來(lái)看政黨。西方和我國(guó)的政治體制中都存在政黨，但是這兩種政黨是具有本質(zhì)區(qū)別的政黨。西方的政黨是嚴(yán)格的作為“部分”的政黨，政黨是作為“部分”的代表而存在，政黨代表社會(huì)某一階級(jí)階層的利益。當(dāng)政黨贏得選舉執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)之后，政黨作為整體的“部分”而存在，政黨表面上代表整體，實(shí)際上還是代表資產(chǎn)階級(jí)的某一“部分”。對(duì)于西方的政黨而言，政黨贏得政權(quán)之前處于政治體制之外，屬于在野黨，通過(guò)選舉贏得政權(quán)之后進(jìn)入體制內(nèi)，變成執(zhí)政黨，但是執(zhí)政黨在體制內(nèi)受到政治體制的嚴(yán)格約束，三權(quán)分立的國(guó)家機(jī)構(gòu)和政治制度規(guī)定了政黨在政治體系中的活動(dòng)及其范圍，政黨并不能改變國(guó)家制度，也不能滲透到國(guó)家制度的各個(gè)方面，國(guó)家制度中的一些重要組成部分如軍隊(duì)等實(shí)行政治中立。一旦政黨在后來(lái)的選舉中失敗之后，馬上就退出政治體制成為在野黨。這是西方政黨及其政黨與政府關(guān)系的基本特征。

我國(guó)的政黨（這里是指中國(guó)共產(chǎn)黨）是具有領(lǐng)導(dǎo)性和執(zhí)政性雙重屬性的政黨，政黨作為代表全體人民利益的“整體”而存在，政黨堅(jiān)持人民利益至上，除了人民的利益之外沒(méi)有自身的利益。從政黨與國(guó)家制度的關(guān)系來(lái)看，政黨實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)在外、執(zhí)政在內(nèi)，政黨深入到了立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之中，并且堅(jiān)持對(duì)立法、行政和司法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政黨對(duì)政治體制和國(guó)家制度實(shí)行“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治領(lǐng)導(dǎo)。相比于西方而言，西方是國(guó)家制度統(tǒng)轄下的政黨，我國(guó)是政黨統(tǒng)轄下的國(guó)家制度。這是我國(guó)的政黨與西方政黨的重要區(qū)別。

綜合討論兩種建國(guó)模式，我們發(fā)現(xiàn)在代議民主制建國(guó)模式和人民代表大會(huì)制建國(guó)模式下，都存在政黨和立法、行政、司法機(jī)構(gòu)，只是這四者在權(quán)力配置和相互關(guān)系上有較大差異。從現(xiàn)代政治的視角來(lái)看，政黨機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)都屬于現(xiàn)代政治的基本要素，也是現(xiàn)代政治的重要構(gòu)件。

從現(xiàn)代政治模式的角度來(lái)審視人民政協(xié)，我們就發(fā)現(xiàn)人民政協(xié)既不屬于政黨機(jī)構(gòu)，也不屬于立法、行政和司法機(jī)構(gòu)，而是處于這套政治模式之外。雖然在我國(guó)實(shí)際政治生活中它被稱(chēng)為與中共黨委、人大和政府并立的“四套班子”之一，但是在定性上它不是國(guó)家機(jī)關(guān)，沒(méi)有歸屬于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)。可以說(shuō)，人民政協(xié)這個(gè)機(jī)構(gòu)本身就具有鮮明的中國(guó)特色。鄧穎超指出，“政治協(xié)商會(huì)議是在中國(guó)革命的實(shí)踐中產(chǎn)生的。別的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家或者別的黨派領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家都沒(méi)有這樣一個(gè)組織，有的國(guó)家雖有類(lèi)似的組織，但與我們也不完全相同。”①政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（中），中國(guó)文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第449頁(yè)。人民政協(xié)是在中國(guó)社會(huì)革命的實(shí)踐中產(chǎn)生的，體現(xiàn)了社會(huì)革命過(guò)程中的社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)，以及由階級(jí)結(jié)構(gòu)所反映出來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，正是社會(huì)各階級(jí)階層對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的支持和協(xié)助才保證了中國(guó)社會(huì)革命的成功，因而一旦社會(huì)革命取得成功之后，這些支持和協(xié)助無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨取得社會(huì)革命成功的階級(jí)階層自然要在新建立的政治體系中擁有自身的政治地位。人民政協(xié)正是社會(huì)各階級(jí)階層團(tuán)結(jié)合作的重要機(jī)構(gòu)，也是社會(huì)各階級(jí)階層及代表它們的政黨與中國(guó)共產(chǎn)黨合作協(xié)商的重要載體，因而社會(huì)革命賦予了它本身很強(qiáng)的政治合法性。除此之外，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)候也需要充分發(fā)揮人民政協(xié)的團(tuán)結(jié)聯(lián)合作用。那么它作為現(xiàn)代政治模式之外的政治機(jī)制，產(chǎn)生之后應(yīng)該歸屬于政治體系中的哪一類(lèi)國(guó)家機(jī)構(gòu)呢?它在政治體系中如何明確定位呢?自人民政協(xié)產(chǎn)生以來(lái)就一直面臨著這樣一個(gè)基本的問(wèn)題。建國(guó)以來(lái)圍繞人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中的歸屬問(wèn)題也進(jìn)行了大量的討論，有的主張歸屬于立法機(jī)構(gòu)，有的主張歸屬于司法機(jī)構(gòu)。下面對(duì)上述幾種主張進(jìn)行分析，并最終得出筆者的觀點(diǎn)。

二、人民政協(xié)在中國(guó)政治體系中定位的爭(zhēng)論

第一種觀點(diǎn)主張人民政協(xié)應(yīng)歸屬于立法機(jī)構(gòu)。這種觀點(diǎn)仿照西方議會(huì)分為上議院和下議院的做法，提出人民政協(xié)要成為與人民代表大會(huì)并列的上議院，而使人民代表大會(huì)成為下議院。由于西方的議會(huì)和我國(guó)的人民代表大會(huì)都是立法機(jī)構(gòu)，這樣實(shí)際上就把人民政協(xié)歸屬于立法機(jī)構(gòu)，同時(shí)把人民政協(xié)正式安放到我國(guó)的政治體制中去了。這樣，也就把處于現(xiàn)代政治模式之外的“多余的機(jī)構(gòu)”安放到現(xiàn)代政治模式之中，成為并不“多余”的機(jī)構(gòu)。這是一種西方和我國(guó)受西方影響的學(xué)者都比較好理解的政治設(shè)計(jì)。這種觀點(diǎn)在我國(guó)學(xué)界和政界都有一定的影響。

建國(guó)伊始，這種觀點(diǎn)就被提了出來(lái)。1957年反右派運(yùn)動(dòng)之前，“在人民政協(xié)的問(wèn)題上，章伯鈞主張中國(guó)應(yīng)實(shí)行兩院制，使政協(xié)變成建議、監(jiān)督、審核的機(jī)關(guān)，相當(dāng)于資本主義國(guó)家的上議院。”①江平主編：《當(dāng)代中國(guó)的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)》上冊(cè)，當(dāng)代中國(guó)出版社1996年版，第308頁(yè)。這種觀點(diǎn)隨著章伯鈞被打成“右派”而受到廣泛批判，反右之后無(wú)人再提。但是在改革開(kāi)放之后的上世紀(jì)八十年代，這種觀點(diǎn)又重被提起。但是由于鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)決反對(duì)在中國(guó)搞三權(quán)分立制度，對(duì)持這種觀點(diǎn)視為搞資產(chǎn)階級(jí)自由化，因而把人民政協(xié)列為上議院的呼聲就沒(méi)有了下文。

在1994年全國(guó)政協(xié)八屆二次大會(huì)上，又有個(gè)別政協(xié)委員提出要把人民政協(xié)定位為上議院。對(duì)此，李瑞環(huán)進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，他說(shuō)，“……有個(gè)別政協(xié)委員在小組討論時(shí)說(shuō)，建議把政協(xié)定位為上議院，這個(gè)話(huà)，后來(lái)被香港的報(bào)紙發(fā)表了。盡管這是個(gè)別人的意見(jiàn)，并不代表政協(xié)組織和政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，盡管政協(xié)主席、副主席都沒(méi)有發(fā)表過(guò)這類(lèi)意見(jiàn)，盡管對(duì)這兩件事我們都進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)和認(rèn)真處理，但造成的影響至今仍然存在?！雹谌珖?guó)政協(xié)辦公廳編：《李瑞環(huán)同志關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)和人民政協(xié)工作的講話(huà)選編》，1998年，內(nèi)部發(fā)行，第149—150頁(yè)。他還指出，“政協(xié)就是政協(xié)，要按政協(xié)的章程介紹政協(xié)、解釋政協(xié)，不要去比照國(guó)外。不能說(shuō)今天和某國(guó)參議院建立了聯(lián)系，就說(shuō)要把政協(xié)搞成參議院，明天和某國(guó)眾議院建立了聯(lián)系，又說(shuō)要把政協(xié)搞成眾議院?！雹弁蠒?shū)，第150頁(yè)。但是在學(xué)界，這種觀點(diǎn)不絕如縷，新世紀(jì)以來(lái)還是有部分學(xué)者提出要把人民政協(xié)列為上議院，并且對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行了辯護(hù)，認(rèn)為把人民政協(xié)定位為上議院與西方的三權(quán)分立毫無(wú)關(guān)系。如鄭永年就認(rèn)為，“把政協(xié)改造成為上議院和中國(guó)是否實(shí)行西方式的‘三權(quán)分立’政治制度毫不相關(guān)。沒(méi)有任何案例和政治理由可以把兩院制和‘三權(quán)分立’等同起來(lái)?！龣?quán)分立’指的是立法、行政和司法權(quán)力之間的分立，以達(dá)到權(quán)力之間的互相制衡，防止專(zhuān)制的出現(xiàn)。而‘一院制’或者‘兩院制’涉及的只是立法機(jī)構(gòu)本身，根本不涉及政體問(wèn)題?！雹茑嵱滥辏骸陡母锛捌鋽橙恕?，浙江人民出版社2011年版，第230頁(yè)。這種辯解表面上撇清了把人民政協(xié)列為上議院與在中國(guó)搞“三權(quán)分立”的關(guān)系，但實(shí)際上是首先在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行分權(quán)制衡。

作者認(rèn)為把人民政協(xié)定位為上議院是不適當(dāng)?shù)?，理由主要有以下三個(gè)方面：

第一，通過(guò)前面的論述我們知道，從法理上看，全國(guó)人民代表大會(huì)是整個(gè)國(guó)家唯一的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法（人民代表大會(huì)和人大常務(wù)委員會(huì)）、行政（政府）和司法機(jī)構(gòu)（法院和檢察院）都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。因此，如果把人民政協(xié)定位為上議院，實(shí)際上就把人民代表大會(huì)定位為下議院，這樣一方面在人民代表大會(huì)內(nèi)部形成了分權(quán)結(jié)構(gòu)，分離了人民代表大會(huì)的部分權(quán)力，同時(shí)這也意味著全國(guó)人民代表大會(huì)不再是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是與全國(guó)政協(xié)分享最高國(guó)家權(quán)力。這就改變了我國(guó)的建國(guó)模式，從而改變了我國(guó)立國(guó)的根本，換句話(huà)說(shuō)，這實(shí)際上是動(dòng)搖了國(guó)本，即通過(guò)首先進(jìn)行立法機(jī)構(gòu)的分權(quán)制衡而開(kāi)了我國(guó)政治制度內(nèi)部分權(quán)制衡的先河，所以鄧小平把這種觀點(diǎn)與在中國(guó)搞三權(quán)分立聯(lián)系起來(lái)是有道理的。

第二，如果把人民政協(xié)定位為上議院，屬于立法機(jī)構(gòu)，那么根據(jù)我國(guó)政治制度的安排，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，那么人民政協(xié)也要由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，全國(guó)政協(xié)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，地方各級(jí)政協(xié)以此類(lèi)推。這就會(huì)改變?nèi)嗣裾f(xié)的性質(zhì)、地位和作用，人民政協(xié)不再能作為特殊的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織而存在，而且其產(chǎn)生方式、運(yùn)作方式和日常政治過(guò)程都會(huì)發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)變，這對(duì)人民政協(xié)而言不是一種改革，而是一種顛覆性的破壞，因?yàn)樗皇窃趫?jiān)持既有原則和理念基礎(chǔ)上的增量改革，而是在破壞原有政治生態(tài)基礎(chǔ)上的“革命”。

第三，如果把人民政協(xié)定位為上議院，作為上議院，其主要職能就應(yīng)該是參與立法，而不是現(xiàn)在的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能。也就是說(shuō)，人民政協(xié)改為上議院之后并不能擴(kuò)大人民政協(xié)的現(xiàn)有職能，反而妨礙了現(xiàn)有職能的實(shí)現(xiàn)。就政治協(xié)商而言，人民政協(xié)轉(zhuǎn)變?yōu)樯献h院之后就只能以立法審議和立法協(xié)商為主，不能再作為中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和社會(huì)各界進(jìn)行政治協(xié)商的重要平臺(tái)，這樣政治協(xié)商的面反而是窄了而不是寬了。就民主監(jiān)督而言，人民政協(xié)現(xiàn)有的民主監(jiān)督職能能夠?qū)φ退痉C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而作為上議院之后，人民政協(xié)如果繼續(xù)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，就會(huì)在我國(guó)政治生活中出現(xiàn)三權(quán)分立的局面，這是我國(guó)政治生活中明令禁止的，如果不對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，那么民主監(jiān)督的面也就窄了。就參政議政而言，參政議政主要是進(jìn)行調(diào)查研究，反映社情民意，主要是與公共政策制定相關(guān)，與立法審議不直接相關(guān)，因而人民政協(xié)列為上議院后參政議政職能的履行也就無(wú)從談起。

綜上所述，我們認(rèn)為把人民政協(xié)定位為上議院會(huì)徹底顛覆人民政協(xié)的性質(zhì)和作用，破壞人民政協(xié)的現(xiàn)有政治生態(tài)，妨礙而不是推動(dòng)人民政協(xié)職能的履行。人民政協(xié)作為超越于現(xiàn)代政治模式之外的政治機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治體系的特色和獨(dú)創(chuàng)性所在，也是我國(guó)政治體系優(yōu)越于西方之所在，把人民政協(xié)定位為上議院，歸屬于立法機(jī)構(gòu)，是“以舊釋新”①謝遐齡：《關(guān)注人民政協(xié)在我國(guó)政治體制中定位問(wèn)題》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》2010年4月13日第4版。，是以西方舊的三權(quán)分立理念來(lái)剪裁人民政協(xié)這一嶄新的政治事物，是以西方的意識(shí)形態(tài)來(lái)審視中國(guó)的社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)歸屬于司法機(jī)構(gòu)。這種觀點(diǎn)主張通過(guò)對(duì)人民政協(xié)的賦權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)的司法權(quán)。如郭道暉先生認(rèn)為要賦予人民政協(xié)違憲審查權(quán)。他認(rèn)為，“在西方實(shí)行權(quán)力分立的國(guó)家都有違憲審查制度，通過(guò)憲法法院或最高法院進(jìn)行審查，并可決定其違憲的立法無(wú)效。我國(guó)法學(xué)界、政治學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)一直在研討和呼喚建立違憲審查制度，提出在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)等構(gòu)想。但這個(gè)委員會(huì)附屬于人大，則使人大產(chǎn)生‘自己作自己的法官’的法理悖論。于是有的學(xué)者退而主張這個(gè)憲法委員會(huì)只作審查，而不作違憲無(wú)效的決定（后者提交人大常委會(huì)作決定）。這仍然沒(méi)有跳出作自己的法官的窠臼。如果讓全國(guó)政協(xié)作為違憲審查機(jī)構(gòu)，按現(xiàn)今政協(xié)成員的構(gòu)成質(zhì)量（是各界知識(shí)精英薈萃之地）和它在國(guó)家權(quán)力上的超越地位，以及它應(yīng)當(dāng)和可能擁有的政治權(quán)威，是足以擔(dān)當(dāng)此任的。”②郭道暉：《社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第120頁(yè)。如果人民政協(xié)擁有違憲審查權(quán)，那就屬于司法機(jī)構(gòu)了。關(guān)于人民政協(xié)歸屬于司法機(jī)構(gòu)對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)和作用的破壞作用，也可以仿照前面論述，這里不詳細(xì)討論。

三、人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中定位的探索

綜合上述兩種主張，我們認(rèn)為把人民政協(xié)歸屬于立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)都不適當(dāng)，作為執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的一部分更是無(wú)從談起。也就是說(shuō)，強(qiáng)行“以舊釋新”，把人民政協(xié)納入到現(xiàn)代政治模式之中是不適當(dāng)?shù)?。那么，是否需要把人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中進(jìn)行正式定位呢?我們認(rèn)為當(dāng)然需要。因?yàn)橛蓄I(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商是我國(guó)政治體系的基本特征，我國(guó)的選舉也以協(xié)商為基礎(chǔ)，類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)是西方政治體系的基本特征一樣。但是西方通過(guò)選舉和三權(quán)分立等政治形式把競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮得淋漓盡致，把自身的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)得異常鮮明，三權(quán)分立甚至成為了西方政治的代名詞。但是協(xié)商在我國(guó)政治體系中的作用尚未得到淋漓盡致的發(fā)揮，中國(guó)政黨制度作為基本政治制度之一得到確立并且進(jìn)入憲法是在上世紀(jì)九十年代才實(shí)現(xiàn)，而人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的重要平臺(tái)至今仍作為特殊的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織存在，而沒(méi)有在我國(guó)政治體系中得到正式定位，我國(guó)尚未把自身的協(xié)商優(yōu)勢(shì)異常鮮明地體現(xiàn)出來(lái)。經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)六十多年來(lái)的探索，現(xiàn)在非常有必要把人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中進(jìn)行正式定位。

那么接下來(lái)的問(wèn)題是，一方面又要在政治體系中正式定位，另一方面又不能歸屬于現(xiàn)有的執(zhí)政黨、立法、行政和司法等機(jī)構(gòu)，那么人民政協(xié)應(yīng)該定位為什么機(jī)關(guān)呢?我們認(rèn)為應(yīng)該定位為接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)但與中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)并立的協(xié)商機(jī)關(guān)，它不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是應(yīng)該屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。積建國(guó)六十幾年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的趨勢(shì)，我們應(yīng)該突破人民政協(xié)不屬于“國(guó)家機(jī)關(guān)”的觀點(diǎn)，而把人民政協(xié)納入到國(guó)家機(jī)關(guān)之中。在認(rèn)定人民政協(xié)為國(guó)家機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上再把它定位為接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)但與中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)并立的協(xié)商機(jī)關(guān)，由于立法、行政和司法機(jī)構(gòu)都是政治協(xié)商主體，因而這個(gè)協(xié)商機(jī)關(guān)要涵蓋到立法、行政和司法等三個(gè)方面，就像中國(guó)共產(chǎn)黨要滲透到立法、行政和司法機(jī)關(guān)一樣。所以對(duì)于立法、行政和司法機(jī)關(guān)而言，一方面接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，另一方面把一些需要進(jìn)行政治協(xié)商的問(wèn)題在人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，這樣在執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)和法院、檢察院的關(guān)系上，就正式形成了中共領(lǐng)導(dǎo)——政協(xié)協(xié)商——人大通過(guò)——政府、法院和檢察院執(zhí)行的政治模式。人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中正式定位后所形成的政治模型可以圖示如下：

根據(jù)上述政治模型，我國(guó)人民代表大會(huì)及其所產(chǎn)生的立法、行政和司法機(jī)構(gòu)都接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而它們都在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的范圍之內(nèi)，同時(shí)它們都在人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商或者與人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，因而他們也都在人民政協(xié)的政治協(xié)商范圍之內(nèi)。同時(shí)，人民政協(xié)也接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，我們這里所講的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)包含著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，因?yàn)辄h的組織滲透到了人大和立法、行政、司法機(jī)構(gòu)之中，并且掌握國(guó)家政權(quán)。這樣就形成了我們現(xiàn)在所提出的政治模型。

我們之所以提出這樣的政治定位，主要基于以下理由：

第一，從人民政協(xié)與中國(guó)共產(chǎn)黨的關(guān)系來(lái)看。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，毫無(wú)疑問(wèn)，人民政協(xié)接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨在政治體系中的定位與人民政協(xié)具有一定的相似性，因而毛澤東在論述人民政協(xié)性質(zhì)和地位的時(shí)候以中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)類(lèi)比人民政協(xié)。毛澤東1954年在論述人民政協(xié)不應(yīng)該屬于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)時(shí)，就是以人民政協(xié)與共產(chǎn)黨進(jìn)行類(lèi)比的，他說(shuō)，“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。有人說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)要相等或大體相等于國(guó)家機(jī)關(guān)，才說(shuō)明它是被重視的。如果這樣說(shuō)，那末共產(chǎn)黨沒(méi)有制憲之權(quán)，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要呢?不能這樣看。如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)?！雹僬f(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中國(guó)文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第200頁(yè)。在這里，毛澤東首先指出了人民政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，至于是否屬于司法機(jī)關(guān)和政黨機(jī)關(guān)則不在他考慮之列。那么它到底屬于什么機(jī)關(guān)呢?毛澤東通過(guò)與共產(chǎn)黨類(lèi)比的方法來(lái)說(shuō)明它的性質(zhì)和任務(wù)，毛澤東把人民政協(xié)與共產(chǎn)黨類(lèi)比，在指出共產(chǎn)黨沒(méi)有立法權(quán)和行政權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)際上指明了人民政協(xié)也不應(yīng)該有立法權(quán)和行政權(quán)，但是它有較為廣泛的協(xié)商權(quán)。從筆者的理解來(lái)看，毛澤東這里沒(méi)有明講而實(shí)際上意涵的潛臺(tái)詞是：中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有立法權(quán)和行政權(quán)，但是它有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，它是具有領(lǐng)導(dǎo)性和執(zhí)政性雙重屬性的政黨，并由領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位決定了政黨對(duì)立法和行政機(jī)構(gòu)的提出的建議它們一定要執(zhí)行。與共產(chǎn)黨類(lèi)似，人民政協(xié)也沒(méi)有立法權(quán)和行政權(quán)，但是它有協(xié)商權(quán)，可以在協(xié)商的基礎(chǔ)上提出意見(jiàn)建議，人民政協(xié)通過(guò)協(xié)商提出的意見(jiàn)建議對(duì)政府和司法機(jī)構(gòu)也有較強(qiáng)的影響力。協(xié)商權(quán)這一層他在同一篇談話(huà)中就明確指出了，他說(shuō)，“國(guó)家各方面的關(guān)系都要協(xié)商”，“全國(guó)人民代表大會(huì)的代表是人民選舉的，但各黨派、團(tuán)體要先進(jìn)行協(xié)商”，“它有這種權(quán)利”②同上書(shū)，第201—202頁(yè)。。所以毛澤東這里的潛臺(tái)詞是：共產(chǎn)黨和人民政協(xié)都不屬于立法、行政或司法機(jī)關(guān)，但是前者具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，后者具有協(xié)商權(quán)，兩者的權(quán)力都是政治體系中不可或缺的。從是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)看，毛澤東在這里也沒(méi)有說(shuō)共產(chǎn)黨屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但是很明顯，中國(guó)共產(chǎn)黨及其各級(jí)黨的委員會(huì)都是中央和地方的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，從來(lái)沒(méi)有人否認(rèn)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，這從各級(jí)黨委工作人員都是國(guó)家公務(wù)員就可以明確看出來(lái)，只是不屬于行政機(jī)關(guān)而已。與此對(duì)應(yīng)，人民政協(xié)是協(xié)商機(jī)關(guān)，同時(shí)也應(yīng)該是國(guó)家機(jī)關(guān)，現(xiàn)在各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員也都是國(guó)家公務(wù)員。

第二，從人民政協(xié)與執(zhí)政黨、人大和政府協(xié)商的關(guān)系來(lái)看?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》指出，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)可根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會(huì)議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問(wèn)題提交協(xié)商。”從《章程》可以看出，人民政協(xié)的政治協(xié)商從主體上看可以分為兩個(gè)層面：

第一個(gè)層面是執(zhí)政黨、政府和人大常委會(huì)等作為政治協(xié)商主體提議進(jìn)行的政治協(xié)商。在這個(gè)層面中，執(zhí)政黨、政府和人大常委會(huì)都是政治協(xié)商的主體，而人民政協(xié)則是政治協(xié)商的載體，可以經(jīng)過(guò)執(zhí)政黨、政府或人大的提議而在人民政協(xié)與各民主黨派、人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人和各族各界人士進(jìn)行政治協(xié)商。從這個(gè)層面的政治協(xié)商來(lái)看，由于執(zhí)政黨、政府和人大常委會(huì)都是政治協(xié)商的主體，因而人民政協(xié)當(dāng)然不能歸屬于執(zhí)政黨、政府或人大，否則就會(huì)形成“自己跟自己進(jìn)行政治協(xié)商”的局面。同時(shí)，執(zhí)政黨、政府和人大在人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商也可以說(shuō)明人民政協(xié)是整個(gè)政治體系的重要組成部分，因?yàn)檎误w系的核心要素都在此進(jìn)行政治協(xié)商，因而人民政協(xié)是重要的協(xié)商機(jī)關(guān)，如此重要的協(xié)商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)歸入國(guó)家機(jī)關(guān)。

第二個(gè)層面是人民政協(xié)建議執(zhí)政黨、政府或人大將有關(guān)重要問(wèn)題提交到人民政協(xié)來(lái)協(xié)商，在這個(gè)層面中，人民政協(xié)不但是政治協(xié)商的載體，而且是政治協(xié)商的主體，它主動(dòng)提議將有關(guān)重大問(wèn)題提交到人民政協(xié)來(lái)進(jìn)行協(xié)商，在這個(gè)意義上，人民政協(xié)是政治協(xié)商主體，而執(zhí)政黨、政府和人大都是協(xié)商客體，主體不能從屬于客體，這也說(shuō)明了人民政協(xié)一方面是重要的協(xié)商機(jī)關(guān)，另一方面也是國(guó)家機(jī)關(guān)。

當(dāng)然，我們說(shuō)人民政協(xié)是協(xié)商機(jī)關(guān)，也是國(guó)家機(jī)關(guān)，提出了中共領(lǐng)導(dǎo)——政協(xié)協(xié)商——人大通過(guò)——政府、法院和檢察院執(zhí)行的政治模式，并不意味著執(zhí)政黨、政府和人大的任何問(wèn)題都要提交到人民政協(xié)來(lái)進(jìn)行協(xié)商，而是根據(jù)政治設(shè)計(jì)，需要提交到人民政協(xié)來(lái)進(jìn)行政治協(xié)商的問(wèn)題就進(jìn)行協(xié)商，不需要提交人民政協(xié)政治協(xié)商的而無(wú)須進(jìn)行協(xié)商。正如李維漢所說(shuō)，“政治協(xié)商是人民政協(xié)的一項(xiàng)重要任務(wù)。民主協(xié)商的精神是我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的優(yōu)良傳統(tǒng)。我們必須充分發(fā)揮這個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)。在涉及一些重大問(wèn)題的時(shí)候，我們過(guò)去經(jīng)常和民主人士充分協(xié)商。實(shí)踐證明，凡是這樣做了的，效果都好。今后我們還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣做?？梢膊皇钦f(shuō)，黨和政府的所有方針、政策，都一定要先拿到政協(xié)來(lái)協(xié)商，因?yàn)檎f(xié)已經(jīng)不是代行人民代表大會(huì)權(quán)力的機(jī)關(guān)?！雹倮罹S漢：“新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的根本性質(zhì)與人民政協(xié)的重要作用”（1982年11月10日），中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)研究室、中共中央文獻(xiàn)研究室第四編研部編：《老一代革命家論人民政協(xié)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第346頁(yè)。這是人民政協(xié)政治協(xié)商的重要限度。因此，必須對(duì)人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容和范圍予以明確界定。對(duì)于這一點(diǎn)，2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》和2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》都作出了宏觀的規(guī)定，各省市在落實(shí)中央文件精神過(guò)程中也都根據(jù)地方實(shí)際情況劃定了政治協(xié)商的范圍，但是各地在政治協(xié)商的內(nèi)容和形式上尚未完全統(tǒng)一，也尚未完全制度化、具體化。政治協(xié)商內(nèi)容和形式的具體化、微觀化還需要通過(guò)進(jìn)一步發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，我們認(rèn)為應(yīng)該把人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中正式定位為國(guó)家協(xié)商機(jī)關(guān)，它不屬于立法、行政或司法機(jī)構(gòu)，但是屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分，這也與江澤民同志提出的人民政協(xié)是“我國(guó)政治體制的重要組成部分”相呼應(yīng)。只有這樣，才能真正充分發(fā)揮我國(guó)政治體制的協(xié)商功能，才能切實(shí)有效地履行人民政協(xié)的職能，也才能在抵御西方政治體系沖擊的過(guò)程中有效地鞏固我國(guó)的政治體系?！?/p>