■曾明

（作者系江西南昌大學(xué)教授）

當(dāng)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要提供公共服務(wù)的雙重壓力之中。在這種壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它的中心工作到底是什么？它會(huì)對(duì)政府的公共服務(wù)職能產(chǎn)生什么樣的影響？

J鎮(zhèn)位于江西省西南端，面積218.23平方公里,轄9 個(gè)行政村，總?cè)丝?5704 人。全鎮(zhèn)耕地面積10081.4 畝，林地面積22.16 萬畝。J 鎮(zhèn)水資源豐富，有1 座水力發(fā)電站，總裝機(jī)為1.1 萬千瓦。該鎮(zhèn)是全縣水產(chǎn)養(yǎng)殖面積最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有水產(chǎn)養(yǎng)殖面積7652 畝，其中池塘152畝，水庫7500 畝。

總之，J 鎮(zhèn)是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)、林、畜牧業(yè)是其主要經(jīng)濟(jì)收入來源。

對(duì)于J 鎮(zhèn)，其上一級(jí)縣級(jí)政府在考核中不再把“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、特別是招商引資”作為該鎮(zhèn)的主要工作，而是以完成上級(jí)政府交付的工作為主。J 鎮(zhèn)政府的工作重心因此發(fā)生了顯著的變化。

中心工作的“中心”

當(dāng)前J 鎮(zhèn)的中心工作主要有兩項(xiàng)：維護(hù)穩(wěn)定、計(jì)劃生育。其中維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是中心的中心，幾乎每一項(xiàng)工作都要圍繞維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)“重中之重”來進(jìn)行。

維護(hù)政治、社會(huì)穩(wěn)定在中國有著特殊而又重要的意義，而基層政府直接站到了“維穩(wěn)”的第一線。在2008年以來一系列有關(guān)維護(hù)穩(wěn)定的工作部署中，中央明確強(qiáng)調(diào)“必須把第一責(zé)任落實(shí)到強(qiáng)化基層基礎(chǔ)上。現(xiàn)在群眾反映的各種問題，大多數(shù)發(fā)生在基層，最終也要靠基層來解決。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的精力、人財(cái)物的投入，要更多地放在強(qiáng)化鄉(xiāng)村、街道、社區(qū)等基層組織建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作上，確保有人干事、有錢辦事，把矛盾化解在當(dāng)?shù)兀褑栴}解決在基層，真正做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。

按照這一要求，各級(jí)政府都嚴(yán)格了工作責(zé)任制，用一票否決的方式對(duì)職能部門、下級(jí)政府進(jìn)行維穩(wěn)考核。江西省規(guī)定要“把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)和諧平安建設(shè)的工作成效，作為檢驗(yàn)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要標(biāo)志，列入干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為干部政績(jī)?cè)u(píng)定、晉職晉級(jí)和獎(jiǎng)懲實(shí)施的重要依據(jù)。”

最終層層施壓，擔(dān)子大部分落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。在J 鎮(zhèn)政府的工作安排中，“把社會(huì)穩(wěn)定工作擺在一切工作的首位”。

“我們的工作幾乎都有維穩(wěn)的影子，每一天幾乎都有到鎮(zhèn)政府反映新老問題的村民，每個(gè)干部關(guān)于維穩(wěn)這根弦都繃得緊緊的，經(jīng)常要憋著一口氣。正常的雙休、節(jié)假日就更別想了?？傊?，一切為了穩(wěn)定大局”。

當(dāng)前J 鎮(zhèn)的穩(wěn)定壓力主要來自三方面：林權(quán)糾紛：占全鎮(zhèn)糾紛的66%以上，稍有不慎就會(huì)演變成群體性事件。

社會(huì)性糾紛：如民事糾紛、鄰里糾紛、安全生產(chǎn)糾紛(主要是電站、加工廠、學(xué)校等部門)。

移民糾紛：主要是移民糾紛及電站引起的與周邊村莊的一些糾紛。

這些不穩(wěn)定因素中，政府并不是直接的參與者。有些是歷史因素造成，有些則會(huì)超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍，如涉訴或是刑事類事件，但是按照“屬地管理”原則，這類事件如果出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，特別出現(xiàn)上訪等情況，都會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作業(yè)績(jī)考核。

以林業(yè)糾紛為例。由于J 鎮(zhèn)地處山區(qū)，前幾年林業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰的歷史隱患，產(chǎn)生了大量的林業(yè)糾紛，成為不穩(wěn)定因素的最大來源。對(duì)于這類歷史性糾紛，現(xiàn)在的J 鎮(zhèn)政府要想迅速“搞清判明簡(jiǎn)直是不可能的事”。

林權(quán)糾紛涉及農(nóng)民切身利益，又無明確的法律依據(jù)，調(diào)處成功率很低。J 鎮(zhèn)政府介入后，如果各方會(huì)互相讓步，重新明確權(quán)屬那自是皆大歡喜，但這種情況非常少，大多時(shí)候爭(zhēng)議各方都會(huì)因相互不肯讓步而陷入“持久戰(zhàn)”。即使鎮(zhèn)政府下了處理決定書，絕大多數(shù)人仍然不服。這導(dǎo)致鎮(zhèn)政府不太敢下處理決定書，寧愿采取拖延戰(zhàn)術(shù)。只要不出現(xiàn)“打群架，引發(fā)大的群體性事件”就行。

但是問題老是不能得到解決，也極易引起農(nóng)民對(duì)鎮(zhèn)政府不作為或是無法作為的不滿而去上級(jí)政府上訪。

這使J 鎮(zhèn)政府非常為難，“我們?nèi)プ龉ぷ?，他們不服?huì)上訪，不去做工作，他們也會(huì)上訪”。

“工作組式齊抓共管”

由于維護(hù)穩(wěn)定成為一項(xiàng)日常工作，因而設(shè)有分管領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)它又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作中的最重要的任務(wù)，屬于“一票否決”的事項(xiàng)，經(jīng)常有各種考評(píng)、檢查，不穩(wěn)定因素又多，而且大多具有突發(fā)性，J 鎮(zhèn)為此成立了專業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定工作組。

黨委書記任組長(zhǎng)(為第一負(fù)責(zé)人，負(fù)總責(zé))，另有一位分管維穩(wěn)工作的黨委委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，為社會(huì)穩(wěn)定工作直接負(fù)責(zé)人，具體抓落實(shí)；成員有3 個(gè)片長(zhǎng)、司法所長(zhǎng)、派出所長(zhǎng)、民政所長(zhǎng)、水利站長(zhǎng)、果業(yè)站長(zhǎng)，配齊配強(qiáng)了一支專業(yè)隊(duì)伍。

另外還責(zé)任下移，各村、各單位年初分別與鎮(zhèn)黨委、政府簽訂責(zé)任狀，分別承諾對(duì)本村、本單位的維穩(wěn)工作承擔(dān)責(zé)任，落實(shí)工作任務(wù)，形成了黨政齊抓共管的局面。

維護(hù)穩(wěn)定工作從根本上來說就是要保證轄區(qū)內(nèi)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會(huì)。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來，它的基本目標(biāo)其實(shí)非常具體，就是在轄區(qū)內(nèi)不能出現(xiàn)群體性事件，不能出現(xiàn)越級(jí)上訪、鬧訪等現(xiàn)象，把矛盾化解在基層。把問題解決在基層，所以對(duì)各類糾紛、矛盾，不論何種原因產(chǎn)生，都要做到“擺平就是硬道理”。

這種擺平，并不是全都能夠徹底地化解矛盾，解決問題，部分只是暫時(shí)安撫群眾，維持表面的平靜。由于領(lǐng)導(dǎo)的任期并不確定，干部、特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動(dòng)非常頻繁。因此各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都希望自己任上不要攤上大的群體事件，對(duì)于他們來說，維護(hù)穩(wěn)定其實(shí)“只要不在自己任內(nèi)出事就好”。

為達(dá)到此目標(biāo)，維護(hù)穩(wěn)定的主要內(nèi)容有三：一是排查。政府要盡早發(fā)現(xiàn)矛盾隱患，盡早介入，將之解決在萌芽狀態(tài)，避免群體性事件的發(fā)生，這是上策，實(shí)際上也是全國上下狠抓穩(wěn)定的初衷。

二是調(diào)處。對(duì)已經(jīng)暴露出來的矛盾糾紛，及時(shí)介入調(diào)解處理，進(jìn)行穩(wěn)控跟蹤，掌握事件動(dòng)態(tài)，盡量化解矛盾。此是中策。

三是信訪。對(duì)于沒穩(wěn)控住造成上訪的矛盾糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)責(zé)截訪、接訪、勸返，嚴(yán)密跟蹤防止越級(jí)上訪，不利考核。對(duì)于政府來說，這已是屬于不得已的“捂蓋子”行為，屬于下策。

為此，J 鎮(zhèn)進(jìn)行定期拉網(wǎng)式大排查。每個(gè)月特別是重點(diǎn)時(shí)期(如兩會(huì)、五一、國慶、春節(jié)等)，都要組織鄉(xiāng)村干部對(duì)全鎮(zhèn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行一次大梳理，將新發(fā)現(xiàn)的矛盾隱患、正在調(diào)處的、已調(diào)處好的、調(diào)處未果的、有鬧事或上訪傾向的進(jìn)行分類登記，以掌握全鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)，從中篩選出可能會(huì)發(fā)生群體性事件的不穩(wěn)定因素，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。

同時(shí)，實(shí)行零匯報(bào)制度。重點(diǎn)敏感時(shí)期，必須進(jìn)行每日排查，并按規(guī)定時(shí)間每日將排查結(jié)果上報(bào)，以便及時(shí)掌握最新情況進(jìn)而盡快做出對(duì)策。

對(duì)已排查出來的糾紛，按照重要程度安排鄉(xiāng)村干部包案負(fù)責(zé)，案情簡(jiǎn)單的安排一個(gè)人，復(fù)雜的安排二至三人，調(diào)處成功則可以銷號(hào)。對(duì)于已經(jīng)暴露的影響較大的群體性事件抽調(diào)相關(guān)或得力人員成立專案組，專門負(fù)責(zé)某一糾紛的跟蹤調(diào)處。

J 鎮(zhèn)還實(shí)行一種包案人制度。對(duì)重點(diǎn)對(duì)象，建立專人負(fù)責(zé)制。在敏感時(shí)期，為防止重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象越級(jí)上訪，包案人要對(duì)其實(shí)行全天候監(jiān)控，“有感情的拉著一起喝酒玩牌膩在一起，沒什么交情的也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地跟著，隔三岔五偷偷近前瞄一下”。一旦發(fā)現(xiàn)上訪對(duì)象會(huì)出門越級(jí)上訪，工作人員就要在一些必經(jīng)路口、車站等攔截上訪對(duì)象，甚至?xí)皳屍浒破浠丶摇薄?/p>

有時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)還需親自出動(dòng)，經(jīng)常性上門談心聊天，逢年過節(jié)還要走訪慰問，與上訪對(duì)象建立感情，使其礙于情面暫緩上訪。對(duì)于其上訪訴求無法滿足的，想方設(shè)法替其解決其他實(shí)際困難甚至滿足一些不合理要求，以求得暫時(shí)的安寧。

一邊倒的負(fù)效應(yīng)

對(duì)于農(nóng)村出現(xiàn)的各類不穩(wěn)定因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職權(quán)所限，只能進(jìn)行調(diào)處，這種調(diào)處有時(shí)能解決一些實(shí)際問題。但對(duì)于暫時(shí)沒辦法解決或是超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)范圍的，調(diào)處就變成了“和稀泥”。如果調(diào)處失敗，村民就很可能會(huì)組織自己的力量，靠威脅或武力去解決，從而引發(fā)群體事件。

這種政府調(diào)處無果而發(fā)生的群體事件，比政府從未介入的要更難處理。因?yàn)樗鼤?huì)使得鎮(zhèn)政府的公信力受到損害，群眾會(huì)認(rèn)為鎮(zhèn)政府沒有能力或是沒有權(quán)力解決問題，轉(zhuǎn)而尋求更上一級(jí)政府的幫助，有時(shí)甚至?xí)ㄟ^把“事情鬧大”，即制造群體性事件或惡性事件來吸引上級(jí)政府關(guān)注，而這些事情會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)考核產(chǎn)生直接的不利影響。

因此在維穩(wěn)一邊倒的形勢(shì)下，為了息事寧人，穩(wěn)住對(duì)象不鬧事不上訪，并避免維穩(wěn)對(duì)象將矛頭指向自己，使政府陷于被動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都要小心翼翼，“講理都要陪著三分笑，指責(zé)對(duì)方的話基本不敢說”，有時(shí)還會(huì)想辦法滿足一些人的無理要求，比如有時(shí)因交通事故賠償問題談不攏時(shí)，政府還得先行代付等。這種做法雖說是不得已，但最終會(huì)引來更多人的效仿，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付。在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里，維穩(wěn)工作變成“中央搞和諧、基層搞妥協(xié)、老百姓搞威脅、鄉(xiāng)村干部沒閑沒歇”。這種狀況直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其它中心工作，比如計(jì)劃生育的開展。

由于擔(dān)心強(qiáng)硬地推行計(jì)劃生育執(zhí)行手段會(huì)引發(fā)“不穩(wěn)定”，在維穩(wěn)的壓力下，鎮(zhèn)政府會(huì)“兩害相權(quán)取其輕”，以應(yīng)付計(jì)生檢查來掩蓋無法完成的“計(jì)生任務(wù)”。因?yàn)橛?jì)生工作的好壞并不容易從表面上看得出來，也不像維穩(wěn)不利那樣，會(huì)引發(fā)群體性事件或是上訪，產(chǎn)生顯性的社會(huì)影響。而且計(jì)生工作也容易在上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民之間形成心照不宣的“共識(shí)”。對(duì)于村民來說，超生而獲得政府默認(rèn)，自然皆大歡喜，而政府的“寬容”也就避免了由于過激的計(jì)生手段產(chǎn)生“不穩(wěn)定”因素，同時(shí)，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)還能增加地方財(cái)政的預(yù)算外收入。出于同樣的原因，縣級(jí)政府只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“迎檢”時(shí)不出差錯(cuò)，一般對(duì)此都會(huì)“睜只眼閉只眼”。

顯然，“壓力型”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能以執(zhí)行上級(jí)指定任務(wù)為主，各類考核目標(biāo)，特別是那些“一票否決”的中心工作就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作職責(zé)。面對(duì)這些目標(biāo)多元甚至相互沖突的考核任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)從自己利益最大化的角度出發(fā)，選擇性地執(zhí)行。那些懲罰更嚴(yán)厲、容易被考核的任務(wù)會(huì)被置于優(yōu)先地位。

但由于農(nóng)村社會(huì)矛盾的多元與復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有完全消解矛盾的能力與職權(quán)，對(duì)各類影響社會(huì)穩(wěn)定的因素大多只能采取“和稀泥”的方式進(jìn)行調(diào)解，或是進(jìn)行“人盯人”式的防阻策略，為避免社會(huì)穩(wěn)定失控給自己帶來的不利影響，他們還會(huì)通過無原則的妥協(xié)或是安撫來實(shí)現(xiàn)一時(shí)的穩(wěn)定，以確保在自己任期內(nèi)不“出事”，這種做法在維持社會(huì)表面穩(wěn)定的同時(shí)，也帶來了一些新的問題。