徐曉明 蔡瑞艷

(摘要]行政許可多層級(jí)審查制度作為行政許可的一項(xiàng)審查制度，其具有實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控與微觀管理有機(jī)結(jié)合、實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)縱向合理分離、有利于“無知之幕”形成等價(jià)值。行政許可多層級(jí)審查制度的運(yùn)行在產(chǎn)生諸多價(jià)值的同時(shí)，其也可能導(dǎo)致行政組織膨脹、行政環(huán)節(jié)增加、行政效率降低等制度風(fēng)險(xiǎn)。行政許可多層級(jí)制度實(shí)踐中存在不予許可決定權(quán)違法下放、違法增設(shè)行政許可審查環(huán)節(jié)等問題。行政許可多層級(jí)審查制度的完善應(yīng)重點(diǎn)從統(tǒng)一制度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力配置模式等方面來進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]行政許可；多層級(jí)審查；法定授權(quán)模式；行政委托模式

[中圖分類號(hào)]DF312[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-4769(2012)01-0074-06

我國《行政許可法》第35條規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請(qǐng)材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人重復(fù)提供申請(qǐng)材料”。這是我國統(tǒng)一行政許可法典關(guān)于行政許可多層級(jí)審查程序的規(guī)定。我國目前關(guān)于行政許可多層級(jí)審查制度的規(guī)定主要散見于一些單行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)程之中，例如，《海洋行政許可實(shí)施辦法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》、《海域使用測(cè)量管理辦法》、《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》等都有相關(guān)規(guī)定。目前關(guān)于行政許可多層級(jí)審查制度的問題，學(xué)界探討較少。本文試以行政許可多層級(jí)審查制度價(jià)值為研究切點(diǎn)，在對(duì)我國行政許可多層級(jí)審查制度實(shí)踐存在問題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國行政許可多層級(jí)審查制度完善問題作如下探討。

一、制度價(jià)值探究：確立行政許可多層級(jí)審查制度實(shí)踐之正當(dāng)理念

行政許可多層級(jí)審查制度是指相對(duì)于單一行政許可審查制度而言，所謂單一行政許可審查制度，是指一個(gè)行政許可事項(xiàng)從受理到?jīng)Q定的整個(gè)許可實(shí)施過程僅僅由一個(gè)行政許可機(jī)關(guān)來實(shí)施完成的程序。而行政許可多層級(jí)審查制度則是指從行政系統(tǒng)內(nèi)部縱向分權(quán)角度出發(fā)，將一個(gè)完整的行政許可權(quán)從整體上分為行政許可初步審查權(quán)與最終決定權(quán)兩種不同的權(quán)力，同時(shí)將行政許可權(quán)在具有行政隸屬關(guān)系的上下級(jí)多個(gè)行政許可機(jī)關(guān)之間進(jìn)行縱向分配，由下級(jí)行政機(jī)關(guān)享有行政許可的初步審查權(quán)，行政許可最終決定權(quán)則由行政許可決定機(jī)關(guān)來行使。簡而言之，行政許可多層級(jí)審查制度就是一個(gè)行政許可事項(xiàng)由多個(gè)具有行政隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)來共同實(shí)施完成的行政許可程序。例如，《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》第12條關(guān)于“縣級(jí)以上海洋行政主管部門依據(jù)無居民海島功能區(qū)劃和保護(hù)與利用規(guī)劃，對(duì)無居民海島利用申請(qǐng)進(jìn)行審查，并按規(guī)定逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定，就是一個(gè)典型的海洋行政許可多層級(jí)審查制度。

行政許可多層級(jí)審查制度之所以能夠在我國行政管理領(lǐng)域內(nèi)得以廣泛使用，筆者認(rèn)為這是由該制度本身所蘊(yùn)含的如下諸多價(jià)值所決定的：

(一)制度粘合劑：有利于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控與微觀管理的有機(jī)結(jié)合

為了實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的宏觀調(diào)控，打破市場(chǎng)的地方封鎖與部門分割，實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的宏偉目標(biāo)，國家有必要在某些行政管理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)中央的集權(quán)特性。這種管理模式體現(xiàn)在行政許可領(lǐng)域，就是國家不斷地提高行政許可最終決定機(jī)關(guān)的等級(jí)性，我國多年的土地行政許可實(shí)踐已經(jīng)充分說明了這一管理傾向。隨著決定機(jī)關(guān)級(jí)別的不斷提高，決定機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間的距離同時(shí)也在拉遠(yuǎn)。此時(shí)，如繼續(xù)適用常規(guī)的行政許可審查程序，則很有可能會(huì)導(dǎo)致高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付一些繁雜的具體事務(wù)，而無力從事一些宏觀監(jiān)督管理工作，削弱其宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，甚至導(dǎo)致某些管理職能的扭曲。

不同于常規(guī)的單一行政許可審查制度，多層級(jí)審查制度實(shí)現(xiàn)了行政許可初步審查權(quán)與決定權(quán)的分離。基于這一制度構(gòu)造，一方面可以充分利用基層行政許可機(jī)關(guān)接近申請(qǐng)人、掌握實(shí)際情況、調(diào)查便利的客觀優(yōu)勢(shì)，擺脫高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)難以接近事實(shí)之窘境，有效提高審查效率與準(zhǔn)確性；另一方面，高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)通過對(duì)許可最終決定權(quán)的把持與行使實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控之目標(biāo)。由此可見，多層級(jí)審查制度作為一種制度粘合劑，為國家利用行政許可這一微觀行政管制手段實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的宏觀調(diào)控提供了切實(shí)可行的制度方案。

(二)權(quán)力分離器：實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)的縱向合理分離

在常規(guī)行政許可審查制度中，行政許可的初步審查權(quán)與最終決定權(quán)是由同一行政許可機(jī)關(guān)來實(shí)施，應(yīng)當(dāng)說，這一集權(quán)化的審查制度在一定程度上確實(shí)能夠起到提高效率之目標(biāo)。但不可否認(rèn)的是，這種集權(quán)性特質(zhì)也為行政許可機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力尋租提供了便利與可能。因此，在一些涉及重大利益關(guān)聯(lián)的行政許可事項(xiàng)中，加強(qiáng)對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的行政許可實(shí)施權(quán)的監(jiān)督就顯得非常必要。當(dāng)前，除了可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等常規(guī)事后監(jiān)督渠道進(jìn)行監(jiān)督外，強(qiáng)化行政許可事中監(jiān)督則是一條最為經(jīng)濟(jì)、及時(shí)的路徑選擇。通過多層級(jí)審查制度的運(yùn)作，一個(gè)完整的行政許可權(quán)被分解成了初步審查權(quán)與決定權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，基層行政機(jī)關(guān)獲得了初步審查權(quán)，而高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)則獲得了行政許可的最終決定權(quán)，這種制度設(shè)置為審裁職能分離目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了可能。

基于行政許可多層級(jí)審查制度所形成的“審裁分離”格局，不僅可以在行政主體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)審查權(quán)與裁決權(quán)相互分離，達(dá)到相互制約的目的，而且對(duì)于行政許可決定機(jī)關(guān)而言，其可以充分有效地調(diào)動(dòng)下級(jí)行政許可機(jī)關(guān)的行政資源，通過下級(jí)初步審查機(jī)關(guān)層層審查的過濾以及對(duì)初步審查意見的依法整合，作出更為公平、公正的行政許可決定。例如，根據(jù)《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第21條關(guān)于“縣級(jí)以上海洋行政主管部門受理并報(bào)國務(wù)院審批的項(xiàng)目用海，經(jīng)審核報(bào)省級(jí)人民政府同意后，報(bào)至國家海洋行政主管部門”的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院審批的項(xiàng)目用海需要經(jīng)過縣、市、省三級(jí)的層層過濾審核后由國家海洋局作出最終決定，這種多層級(jí)審查制度的運(yùn)行充分調(diào)動(dòng)、整合了各級(jí)行政資源，促成了海域使用權(quán)許可決定的作出。

(三)利益消融劑：有利于“無知之幕”的形成

國內(nèi)外行政許可的多年實(shí)踐已充分揭示了在行政許可法律關(guān)系中，行政許可機(jī)關(guān)容易被行政許可申請(qǐng)人“管制俘虜”的事實(shí)。由于“從深層次看，尋租又與制度、體制及產(chǎn)權(quán)具有內(nèi)在聯(lián)系，所以任何尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生都離不開政府的干預(yù)。自始至終都伴隨著政府的行為”。因此，為有效地保證行政許可機(jī)關(guān)公平、公正地實(shí)施行政許可，避免“管制俘虜”問題的出現(xiàn)，有效實(shí)現(xiàn)政府管制的法律效果，行政許可審查制度完善的方向應(yīng)該是通過合理規(guī)范行政許可機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人之間的法律關(guān)系，來斬?cái)嘈姓S可機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人之間的利益鏈條，努力消融行政許可機(jī)關(guān)可能基于行政許可所產(chǎn)生的利益，促成行政許可審查“無知之幕”的形成。

基于行政許可多層級(jí)審查制度，一個(gè)完整的行政許可權(quán)分解成了初步審查權(quán)與最終決定權(quán)，

這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力被交由上下級(jí)不同的行政許可機(jī)關(guān)來行使。行政許可權(quán)力的分離直接意味著行政許可權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向配置，行政許可權(quán)在縱向分離的同時(shí)，申請(qǐng)人與行政許可決定機(jī)關(guān)的客觀空間距離也在拉大?？陀^空間距離的拉大在客觀上導(dǎo)致申請(qǐng)人收買行政許可決定機(jī)關(guān)的成本與難度的加大，因此，基于行政許可的權(quán)力尋租協(xié)議則勢(shì)必難以有效達(dá)成。顯然，行政許可多層級(jí)審查制度的適用能夠在一定程度上遏制行政許可機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人的尋租合意，消融他們的不當(dāng)利益訴求，從而確保行政許可決定的公平、公正作出。

二、制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：實(shí)現(xiàn)行政許可多層級(jí)審查制度效應(yīng)最大化

筆者認(rèn)為，盡管行政許可多層級(jí)審查制度具有諸多價(jià)值，但該制度如實(shí)踐不當(dāng)則有可能誘發(fā)以下幾個(gè)方面的制度風(fēng)險(xiǎn)：

(一)行政組織趨于膨脹：不利于行政機(jī)構(gòu)的精簡

長期以來，我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置一直延續(xù)著一種“約定俗成”式的做法即部門對(duì)口，上下一致。即上面設(shè)置什么樣的部門和機(jī)構(gòu)，下面也要與之對(duì)應(yīng)和對(duì)口。這種上下對(duì)口、自成體系的行政管理體制，在某種程度上的確能夠起到合理區(qū)分部門職能和人員職責(zé)，便于體系業(yè)務(wù)建設(shè)和規(guī)范管理，可以形成并強(qiáng)化系統(tǒng)性、獨(dú)立性、專項(xiàng)性的行政管理功能等。但是，實(shí)踐中，在強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口的同時(shí)也可能會(huì)帶來行政機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫的問題。行政許可多層級(jí)審查制度的設(shè)置在無形之中為行政許可初步審查機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)膨脹提供了合法化的借口，行政許可初步審查機(jī)關(guān)通常不是充分整合現(xiàn)有組織人事資源，而是以此要求為由向人事部門提出增加人員，以盡可能地?cái)U(kuò)大自身的組織機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致行政組織不斷趨于膨脹。因而，行政許可多層級(jí)審查制度的運(yùn)行對(duì)于行政機(jī)構(gòu)建設(shè)所可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注與克服。

(二)行政管理環(huán)節(jié)增加：不利于行政效率的提高

行政許可多層級(jí)審查制度的設(shè)置意味著一項(xiàng)行政許可要經(jīng)過多層級(jí)的行政許可機(jī)關(guān)審查方能得以決定。這種模式必然帶來行政許可管理層次的增加。管理層次的增加意味著行政許可實(shí)施成本的增多。因?yàn)楣芾韺哟蔚脑黾觿?shì)必要配備更多的管理者，而管理者又需要一定的設(shè)施和設(shè)備的支持，而管理人員的增加又加大了協(xié)調(diào)和控制的工作量，所有這些都意味著費(fèi)用的不斷增加。行政許可多層級(jí)審查制度的核心是將一個(gè)行政許可實(shí)施權(quán)分解為行政許可初步審查權(quán)與終審權(quán)，并確定給上下不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)來實(shí)施，實(shí)現(xiàn)同一行政許可事項(xiàng)實(shí)施主體的多元化目標(biāo)。而隨著行政許可審查層次的增加，行政許可審查機(jī)關(guān)之間溝通的難度和復(fù)雜性也將隨之加大。一項(xiàng)行政許可申請(qǐng)信息，在經(jīng)過多層次審查傳輸過程中，就有可能就會(huì)產(chǎn)生信息曲解、遺漏和失真等問題。同時(shí)，多層級(jí)審查制度和單一審查制度相比，由于在審查環(huán)節(jié)上有所增加，顯然在客觀上容易導(dǎo)致行政許可審查效率的降低。

(三)法律關(guān)系趨于復(fù)雜：不利于法律責(zé)任的確定

當(dāng)基于行政許可多層級(jí)審查制度，一項(xiàng)行政許可權(quán)被分解成行政初步審查權(quán)與決定權(quán)并交由多層級(jí)的多個(gè)行政許可機(jī)關(guān)來實(shí)施時(shí)，此時(shí)行政許可申請(qǐng)人在客觀上需要面對(duì)多層級(jí)多個(gè)行政許可機(jī)關(guān)，而這種行政許可主體多元化狀態(tài)在客觀上又容易導(dǎo)致行政許可法律關(guān)系的復(fù)雜化。由于在多層級(jí)審查制度中，行政許可決定機(jī)關(guān)是唯一的，因此，行政許可決定機(jī)關(guān)與行政許可初步審查機(jī)關(guān)之間的法律責(zé)任一般易于區(qū)分。但是，由于許多情況下行政許可初步審查機(jī)關(guān)是多元的，因此，如果在對(duì)行政許可初步審查機(jī)關(guān)之間初步審查權(quán)力規(guī)定不明確的情況下，行政許可初步審查機(jī)關(guān)之間的法律責(zé)任則難以區(qū)別與界定。一旦發(fā)生行政許可法律糾紛，行政許可機(jī)關(guān)之間的法律責(zé)任則難以有效追究，行政許可國家賠償必定難以落實(shí)，行政許可利害關(guān)系人的合法權(quán)益最終難以保障。

三、存在問題檢視：把脈行政許可多層級(jí)審查制度實(shí)踐之問題癥結(jié)

盡管，行政許可多層級(jí)審查制度作為一項(xiàng)審查制度在行政許可實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，但總體而言，當(dāng)下我國行政許可多層級(jí)審查制度實(shí)踐中主要存在以下三個(gè)方面的突出問題：

(一)權(quán)力分離不當(dāng)：不予許可決定權(quán)違法下放

行政許可最終決定權(quán)既包括準(zhǔn)予行政許可決定權(quán)與不準(zhǔn)予行政許可決定權(quán)，而在行政許可多層級(jí)法律關(guān)系中，行政許可最終決定權(quán)只能是由法定行政許可機(jī)關(guān)來行使。以漁業(yè)捕撈許可為例，根據(jù)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第25條的規(guī)定，是否同意申請(qǐng)人提出的進(jìn)出口水產(chǎn)苗種許可申請(qǐng)，最終是由農(nóng)業(yè)部來決定的，省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門只能對(duì)申請(qǐng)?zhí)岢鰧彶橐庖姴?bào)農(nóng)業(yè)部審查決定。在初步審查過程中，省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門除了有權(quán)對(duì)不符合形式審查要求的申請(qǐng)作出不予受理決定以外，對(duì)于所有符合形式要求的行政許可申請(qǐng)只能是在法定期限內(nèi)通過初步審查提出自己的審查意見并將全部申請(qǐng)資料一并報(bào)送給上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)。初步審查意見既可以是同意行政許可申請(qǐng)的意見，也可以是不予行政許可的意見，而初步審查意見僅僅是農(nóng)業(yè)部作出最終許可決定時(shí)的參考性內(nèi)部意見，并不對(duì)外發(fā)生法律效力。省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門并不能夠直接向申請(qǐng)人作出不予行政許可的實(shí)體決定。筆者認(rèn)為，如果讓行政許可初步審查機(jī)關(guān)擁有部分實(shí)體否決權(quán)的話，實(shí)際上就是對(duì)行政許可最終決定機(jī)關(guān)的行政許可決定權(quán)的一種侵蝕，將行政許可初步審查機(jī)關(guān)變成了事實(shí)上的行政許可決定機(jī)關(guān)，這種侵蝕的直接后果是消解行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)于行政許可決定機(jī)關(guān)設(shè)定高層級(jí)定位的立法本意，變相地又降低了行政許可決定機(jī)關(guān)的位階。

實(shí)踐中，我國一些行政許可多層級(jí)制度立法已經(jīng)違背了《行政許可法》的規(guī)定，出現(xiàn)了權(quán)力分離不當(dāng)，將不予許可決定權(quán)違法下放的問題。例如，《音像制品管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立音像復(fù)制單位，由所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政主管部門審核同意后，報(bào)國務(wù)院出版行政主管部門審批。國務(wù)院出版行政主管部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，并通知申請(qǐng)人。”由此可見。只有在經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政主管部門同意的情況下，行政許可申請(qǐng)才有可能被報(bào)送到國務(wù)院作進(jìn)一步的許可審查，這種規(guī)定表明了行政許可初步審查機(jī)關(guān)在審查以后只是向上級(jí)行政許可機(jī)關(guān)報(bào)送同意許可意見，行政許可初步審查機(jī)關(guān)此時(shí)已經(jīng)事實(shí)上擁有了行政許可決定權(quán)中的部分不予許可決定權(quán)，即實(shí)體否決權(quán)。這一立法體例完全違背了行政許可多層級(jí)審查制度的立法本意。相反，我國目前有些海洋行政許可程序的規(guī)定則完全契合了行政許可多層級(jí)審查制度關(guān)于權(quán)力配置的規(guī)范要求，值得借鑒，例如，《委托簽發(fā)廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》第7條規(guī)定“省級(jí)海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理后5日內(nèi)提出初步審查意見，同申請(qǐng)材料一并報(bào)送海區(qū)分局。初步審查意見包括：(一)是否允許傾倒；……”立法者將“是否允許傾倒”作為初步審查意見的內(nèi)容來加以規(guī)定，這一立法體例就深度體現(xiàn)了其對(duì)于行政許可多層級(jí)審查制度中權(quán)力

配置的科學(xué)理解。

(二)無權(quán)初步審查：違法增設(shè)行政許可審查環(huán)節(jié)

《行政許可法》實(shí)施之前，許多地方的市或市轄市、區(qū)的行政機(jī)關(guān)按照一般的行政運(yùn)作規(guī)律除了實(shí)施本機(jī)關(guān)法定的行政許可事項(xiàng)外，還普遍承擔(dān)著相當(dāng)一部分行政許可決定權(quán)在省級(jí)行政機(jī)關(guān)甚至在國務(wù)院部委的行政許可申請(qǐng)的初步審查權(quán)。而這些行政機(jī)關(guān)在行使行政許可初步審查權(quán)時(shí)基本上也都是沒有一定依據(jù)?！缎姓S可法》實(shí)施以后，這種以行政系統(tǒng)內(nèi)部的一般運(yùn)作方式而表現(xiàn)的多層級(jí)審查制度的正當(dāng)性與合法性問題就突顯出來。

為了應(yīng)對(duì)《行政許可法》的實(shí)施，許多法定行政許可機(jī)關(guān)努力地為這種常規(guī)做法尋求一定的法律依據(jù)作為支撐，解決行政許可新舊制度交替所帶來的問題。實(shí)踐中，許多省級(jí)行政許可決定機(jī)關(guān)在沒有法定依據(jù)的情況下，通過出臺(tái)系統(tǒng)內(nèi)部文件的方式來設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度。直接將本屬于自身直接受理的行政許可申請(qǐng)委托給下級(jí)行政許可機(jī)關(guān)先行受理審查。這種問題在實(shí)行垂直管理體制的行政管理領(lǐng)域中體現(xiàn)得非常明顯與突出。而根據(jù)國務(wù)院法制辦公室和全國人大常委會(huì)法工委關(guān)于“法律、行政法規(guī)設(shè)定一道行政許可，部門將初步審查權(quán)委托給下級(jí)行政機(jī)關(guān)，同時(shí)保留最終決定權(quán)，實(shí)際上增加了一道行政許可，不符合《行政許可法》的規(guī)定”的解釋，可知這是一種違法做法。這種做法在無形之中不僅會(huì)給行政許可申請(qǐng)人增加了行政許可的環(huán)節(jié)與成本，而且還影響了行政許可實(shí)施的效率。

四、制度建設(shè)展望：突破行政許可多層級(jí)審查制度實(shí)踐之現(xiàn)實(shí)困局

筆者認(rèn)為，行政許可多層級(jí)審查制度的完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面來展開：

(一)統(tǒng)一制度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)：為行政許可多層級(jí)審查制度立法提供標(biāo)尺

行政許可多層級(jí)審查制度并不是萬能的，其不當(dāng)適用也有可能會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)膨脹、行政成本增加以及降低行政效率等負(fù)面影響，而行政許可多層級(jí)審查制度價(jià)值的大小取決于其所適用的行政許可事項(xiàng)。目前對(duì)于何種行政許可事項(xiàng)需要設(shè)置多層級(jí)審查制度這一問題尚未確立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，立法實(shí)踐中隨意性強(qiáng)。以海域使用論證資質(zhì)許可為例，國家海洋局于2002年制定的《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》第12條規(guī)定，海域使用論證資質(zhì)申請(qǐng)材料應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋行政主管部門審核后，報(bào)國家海洋局審批。但國家海洋局于2004年在對(duì)《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》進(jìn)行修改時(shí)卻取消了這一多層級(jí)審查制度規(guī)定，將審查方式改為由申請(qǐng)人直接向國家海洋局申請(qǐng)并由國家海洋局反向征求申請(qǐng)海域使用論證資質(zhì)單位所在地的省、自治區(qū)、直轄市海洋行政主管部門的意見的審查方式。這一立法變化反映了立法者對(duì)于行政許可多層級(jí)審查制度設(shè)定問題上的搖擺，而海域使用論證資質(zhì)許可中多層級(jí)審查制度的取消在客觀上反而有可能會(huì)降低省級(jí)海洋行政主管部門在資質(zhì)許可工作上的責(zé)任，不利于國家海洋局獲取行政許可決策信息，從而最終影響行政許可決定的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。

完善行政許可多層級(jí)審查制度應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一行政許可多層級(jí)審查制度設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)人手，而一個(gè)需要設(shè)定多層級(jí)審查制度的行政許可事項(xiàng)通常需要符合以下三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)：

1全局性

所謂全局性是指某一行政許可事項(xiàng)涉及到一個(gè)國家整體的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)法律關(guān)系的調(diào)整問題，并不具有明顯的地方性色彩，這些事項(xiàng)往往需要由國家來進(jìn)行整體的通盤的考慮。例如，土地征用許可、林木砍伐許可、機(jī)場(chǎng)設(shè)置許可等。“一般而言，需要嚴(yán)格控制的事項(xiàng)或者少量需要在全國或者全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合考慮的事項(xiàng)，才有必要由更高級(jí)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”。在對(duì)這些行政許可事項(xiàng)設(shè)置高等級(jí)的行政許可決定機(jī)關(guān)的同時(shí)，多層級(jí)行政許可審查制度的設(shè)置必要性就大為增強(qiáng)。多層級(jí)審查制度不僅方便行政許可申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)，而且也便于行政許可機(jī)關(guān)核實(shí)行政許可申請(qǐng)人的具體情況、更好地聽取利害關(guān)系人的意見。而對(duì)于一些地方性比較明顯的行政許可事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行屬地化管理，盡可能地降低行政許可決定機(jī)關(guān)的級(jí)別，盡量將行政許可決定權(quán)放在相對(duì)接近行政許可申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)，而隨著決定機(jī)關(guān)層級(jí)的降低，多層級(jí)審查制度設(shè)置的必要性也自然隨之削弱。例如，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第11條將專業(yè)遠(yuǎn)洋漁船，海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)漁船，省、自治區(qū)、直轄市之間跨海買賣漁船等船網(wǎng)工具指標(biāo)審批設(shè)定為農(nóng)業(yè)部的職權(quán)；第19條將到公海作業(yè)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)捕撈許可決定權(quán)設(shè)定為農(nóng)業(yè)部的職權(quán)，深度體現(xiàn)了這樣一種全局性立法思維。

2決定機(jī)關(guān)高層級(jí)性

行政許可實(shí)踐中，隨著行政許可決定機(jī)關(guān)層級(jí)的不斷提高，行政許可決定機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人之間的客觀距離也在不斷拉大，行政許可申請(qǐng)人參與行政許可審查程序的成本也在不斷加大。因此，為了方便行政許可申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)，有效參與行政許可程序，有必要在行政許可決定機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人之間建立紐帶，并通過這個(gè)紐帶實(shí)現(xiàn)高層級(jí)的行政許可決定機(jī)關(guān)與行政許可申請(qǐng)人的有效銜接，以實(shí)現(xiàn)便民狀態(tài)下的高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)的行政許可。行政許可多層級(jí)審查制度就是這樣一個(gè)紐帶。

基于多層級(jí)審查制度，行政許可申請(qǐng)人只需向行政許可初步審查機(jī)關(guān)遞交行政許可申請(qǐng)資料即可實(shí)現(xiàn)向高層級(jí)行政許可決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)之目的，而行政許可初步審查機(jī)關(guān)有義務(wù)接受行政許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)資料，并在依法提出初步審查意見后，將行政許可申請(qǐng)材料層層報(bào)送行政許可決定機(jī)關(guān)作出最終決定。例如，根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》第23條的規(guī)定，實(shí)施海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)作業(yè)需要領(lǐng)取捕撈許可證，而捕撈許可證是由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放。如果沒有多層級(jí)審查制度的支撐。捕撈許可申請(qǐng)人只能是直接向國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取捕撈許可證，行政許可成本可想而知，但基于《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第19條所確立的漁業(yè)捕撈許可多層級(jí)審查制度，行政許可申請(qǐng)人只需向省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門提出行政許可申請(qǐng)即可實(shí)現(xiàn)行政許可申請(qǐng)的目的。筆者認(rèn)為，如果行政許可決定機(jī)關(guān)的層級(jí)并不太高且行政許可申請(qǐng)人直接向其提出申請(qǐng)并不會(huì)對(duì)雙方帶來過多負(fù)擔(dān)時(shí)，設(shè)置多層級(jí)審查制度的必要性就相對(duì)較弱，相反，則必要性較強(qiáng)。

3實(shí)質(zhì)審查性

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于行政許可申請(qǐng)的審查方式主要有兩種，一是形式審查。即行政許可機(jī)關(guān)只對(duì)行政許可申請(qǐng)人所遞交的行政許可申請(qǐng)資料進(jìn)行形式上的審查，而對(duì)于申請(qǐng)內(nèi)容的真實(shí)性則不作實(shí)地調(diào)查與核實(shí)，由行政許可申請(qǐng)^對(duì)申請(qǐng)資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。形式審查要求下的行政許可工作量一般較小，行政許可機(jī)關(guān)一般不需要過多地借助于其他行政機(jī)關(guān)的協(xié)助就可以完成行政許可審查工作；二是實(shí)質(zhì)審查。所謂實(shí)質(zhì)審查是指行政許可機(jī)關(guān)不僅要對(duì)行政許可申請(qǐng)人所遞交的行政許可申請(qǐng)資料進(jìn)行形式審查。而且還要通過考核、檢測(cè)和鑒定、實(shí)地調(diào)查等方式對(duì)行政許

可申請(qǐng)資料的真實(shí)性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。行政許可實(shí)質(zhì)審查與形式審查相比，顯然具有較高的審查深度，行政許可工作量也相對(duì)較大。

當(dāng)一個(gè)行政許可事項(xiàng)既需要高層級(jí)行政機(jī)關(guān)來決定，同時(shí)也需要其對(duì)行政許可申請(qǐng)資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的時(shí)候，此時(shí)高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)的行政管理幅度與管理深度也必然同時(shí)趨于較大值。因此，如果不借助于多層級(jí)審查制度的支撐，高層級(jí)行政許可機(jī)關(guān)顯然是不能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)此類行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)的，最終的決定結(jié)果要么是簡單審查應(yīng)付了事，要么是不能按期作出行政許可決定，造成行政許可決定的不當(dāng)遲延。因此，通：過設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度，能夠充分利用基層行政機(jī)關(guān)接近事實(shí)、易于進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的特殊優(yōu)勢(shì)，將行政許可實(shí)質(zhì)審查權(quán)力分離出來交由基層行政許可機(jī)關(guān)來行使，而行政許可的最終決定權(quán)則仍然由高層級(jí)的行政機(jī)關(guān)來行使，此舉不僅能夠確保行政許可決定的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、公正性，而且還能保證行政許可高層級(jí)決定的宏觀控制的立法宗旨。

(二)統(tǒng)一設(shè)定模式：為行政許可多層級(jí)審查權(quán)力配置提供范式

在科學(xué)確定需要設(shè)置多層級(jí)審查制度的行政許可事項(xiàng)后，立法機(jī)關(guān)需要確定通過權(quán)力配置模式來設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度。目前，《行政許可法》尚未就多層級(jí)審查制度的權(quán)力配置模式作出統(tǒng)一規(guī)定，筆者認(rèn)為，以下兩種模式值得參考：

1直接模式：法定授權(quán)模式

所謂法定授權(quán)模式是指即法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)有關(guān)行政許可多層級(jí)審查制度事項(xiàng)直接予以明確規(guī)定。例如，《委托簽發(fā)廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》第7條規(guī)定“省級(jí)海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)在受理后5日內(nèi)提出初步審查意見，同申請(qǐng)材料一并報(bào)送海區(qū)分局”；《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第19條規(guī)定“下列作業(yè)漁船的漁業(yè)捕撈許可證，向省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門申請(qǐng)。省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)自申請(qǐng)受理之日起20日內(nèi)完成審核，并報(bào)農(nóng)業(yè)部審批”等等。法定授權(quán)模式下的行政許可初步審查機(jī)關(guān)的審查權(quán)力直接來源于法律明確規(guī)定，權(quán)力來源具有直接性特點(diǎn)。

2間接模式：行政委托模式

行政許可實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性往往可能會(huì)導(dǎo)致行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)不能夠在立法之初就對(duì)是否需要設(shè)置多層級(jí)審查程序作出設(shè)定。因此，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政許可環(huán)境，有必要允許行政許可機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章沒有對(duì)行政許可多層級(jí)審查制度作出明確規(guī)定的情況下，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。通過行政委托模式來設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度。即根據(jù)《行政許可法》第24條“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可”的規(guī)定，將自身所擁有的統(tǒng)—行政許可權(quán)分解成行政許可初步審查權(quán)與決定權(quán)兩個(gè)部分，并依托行政委托手段，將行政許可初步審查權(quán)委托給下級(jí)行政許可機(jī)關(guān)行使，實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度之目的。例如《公安機(jī)關(guān)行政許可工作規(guī)定》第9條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)可以將自己負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可，委托縣、區(qū)公安機(jī)關(guān)受理”。不同于法定授權(quán)模式下的行政許可初步審查機(jī)關(guān)權(quán)力來源，行政委托模式下的行政許可初步審查權(quán)力來源具有間接性特點(diǎn)。

由于“行政許可權(quán)作為一種公權(quán)力，其具有不可隨意轉(zhuǎn)讓性和處置性，確因?qū)嶋H工作需要而將部分行政許可實(shí)施權(quán)委托給其他機(jī)關(guān)行使也要遵循嚴(yán)格的規(guī)則”。因此，應(yīng)該在以法定授權(quán)模式為主導(dǎo)，以行政委托模式為輔助的原則之下，科學(xué)設(shè)置行政許可多層級(jí)審查制度。

五、結(jié)語：讓行政許可多層級(jí)審查制度走上規(guī)范有序之路

如上所述，行政許可多層級(jí)審查制度是一把雙刃劍，作為一種行政許可制度其在產(chǎn)生價(jià)值的同時(shí)，也有可能會(huì)產(chǎn)生一些制度風(fēng)險(xiǎn)問題，但筆者認(rèn)為，我們絕不能因噎廢食，不能因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)問題的存在，而徹底否定這一行政許可審查制度。我們要在興其利而去其弊的思路指導(dǎo)下，努力地減少、消除這一行政許可審查制度可能產(chǎn)生的制度風(fēng)險(xiǎn)，并放大這一制度價(jià)值，實(shí)現(xiàn)行政許可多層級(jí)審查制度效應(yīng)的最大化。