張魯萍

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

高校[注]本文所稱“高?！睂Ｖ赣蓢抑鬓k、直接統(tǒng)一管理的公立高等學(xué)校，民辦高校不在本文論述范圍內(nèi)。信息是指高校在開展辦學(xué)活動和提供社會公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。高校信息公開是政府信息公開制度在高等教育領(lǐng)域中的延伸，其有效實施有利于公民知情權(quán)的實現(xiàn)，有利于高校的有效治理，有利于我國信息公開整體制度的推進和發(fā)展，因此，對其研究具有非常重要的理論意義和實踐意義。

一、高校信息公開的法理基礎(chǔ)

2008年5月施行的《政府信息公開條例》(簡稱《條例》)是我國行政公開法制發(fā)展的重大成果，為我國政府機關(guān)信息公開的推進提供了較為明確的法律依據(jù)。為了落實《條例》第37條[注]《條例》第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)制定?！钡囊?guī)定，2010年教育部通過的《高等學(xué)校信息公開辦法》(簡稱《辦法》)明確了高校信息公開的范圍、方式、責(zé)任制度等，促進了我國高校信息公開的發(fā)展。高校并不是政府機關(guān)，擁有辦學(xué)自主權(quán)的高校為什么也要公開信息，這可以從以下方面加以理解。

(一)高校信息公開是實現(xiàn)公民知情權(quán)的題中之義

公民知情權(quán)是指公民依法享有知悉國家機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過程中制作或獲取信息的權(quán)利。知情權(quán)的邏輯基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則，從邏輯上看，在人民同意下組成的國家或政府里，作為主權(quán)者、委托者和監(jiān)督者的人民，享有憲法賦予的各項民主權(quán)利，可以通過各種渠道直接或者間接參與各種政治行為，對政府行為提出批評、建議和監(jiān)督。而要將這些民主權(quán)利落到實處則有賴于公民對相關(guān)信息的知悉，政府只有通過信息公開才能使公民的知情權(quán)得以實現(xiàn)。

具體到高校，從法律文本上來看，雖然根據(jù)我國《教育法》及《高等教育法》的規(guī)定，高校屬于“法人”，根據(jù)《民法通則》，一般也認(rèn)為其屬于事業(yè)單位法人，但是接受政府財政投資來主辦、管理和運行的公立高等學(xué)校提供的是一種公共產(chǎn)品，在《教育法》、《高等教育法》的授權(quán)后享有國家行政職權(quán)，承擔(dān)人才培養(yǎng)、教學(xué)科研和社會服務(wù)等具有特殊目的的行政職能。大陸法系國家將高校定位為 “公務(wù)法人”，即國家行政主體為了特定目的而設(shè)立的擔(dān)負(fù)特定行政職能，享有一定公共權(quán)力，服務(wù)于特定行政目的的組織[1]。公務(wù)法人的概念明確地表達了該組織的基本內(nèi)核要素，即以執(zhí)行一定的公務(wù)作為其存在的理由。因此，基于高校所具有的公務(wù)性特征，公眾自然就有理由去要求其對社會公開相關(guān)信息。在高校內(nèi)部，教職員工也只有在知悉與自身利益相關(guān)的職稱評定、學(xué)術(shù)研究、物質(zhì)保障等的信息，以及學(xué)生在知悉從招生錄取、學(xué)籍管理、獎勵處分到學(xué)位授予相關(guān)的信息后，方能平等地參與學(xué)校的管理，對學(xué)校行政人員履行職責(zé)的過程進行監(jiān)督。而高校之外的社會公眾，也惟有通過高校信息公開來解決其與高校在辦學(xué)信息上顯著的非均衡性與不對稱性，從而確保校外公眾的知情權(quán)得到落實。

(二)高校信息公開是實現(xiàn)高校有效治理的關(guān)鍵

從現(xiàn)實權(quán)力運作上來看，隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的逐步確立，高校的自治權(quán)力也越來越大，如果實現(xiàn)不了對其有效的監(jiān)督，高校公權(quán)力的異化將會越來越嚴(yán)重。所謂高校公權(quán)力的異化，是指高校公權(quán)力在運行過程中，權(quán)力行使者對公權(quán)力的運用超出了其本應(yīng)恪守的界限，出現(xiàn)了公權(quán)力的私用，給他人及社會公共利益造成損害的行為。高校公權(quán)力異化的極端表現(xiàn)形式就是腐敗。近些年來，高校腐敗案的頻發(fā)無疑是其公權(quán)力得不到有效制約的結(jié)果。客觀來看，導(dǎo)致目前高校腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的原因是多方面的，這既與某些權(quán)力行使者道德素質(zhì)低下、法律意識薄弱有關(guān)，更與規(guī)制高校公權(quán)力有效行使的制度缺失有關(guān)。其中最根本的是尚未確立高校信息公開法律制度，尚未實現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)運行過程的透明化，致使高校辦學(xué)權(quán)這一公權(quán)力行使的諸多環(huán)節(jié)處于“信息黑箱”狀態(tài)而促成了權(quán)力的尋租[2]。在此情形下，惟有通過高校信息充分、有效、及時的公開，才有助于進一步推進全社會對于高校的監(jiān)督，促進高校建設(shè)的民主化和法治化，實現(xiàn)高校的有效治理。

(三)社會治理模式的轉(zhuǎn)變也要求高校信息公開

傳統(tǒng)的社會治理模式即為單純的國家治理，公共行政權(quán)為政府所獨有，政府活動方式也以直接行政、公權(quán)力行政、秩序行政為主，國家行政權(quán)處于行政法律關(guān)系的主導(dǎo)地位，行政機關(guān)與相對人之間的關(guān)系為命令與服從的關(guān)系。但隨著社會的發(fā)展，國家逐漸還權(quán)于社會并著力培育和發(fā)展社會力量以塑造均衡的政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，形成了以政府主導(dǎo)、社會自治、民主參與為主要特征的新治理模式[3]。社會治理模式的轉(zhuǎn)變除了要求治理主體范圍和結(jié)構(gòu)的多元化外，還要求治理方式的轉(zhuǎn)變，這就意味著各治理主體應(yīng)當(dāng)注重治理過程的民主性，讓利益相關(guān)群體都參與到治理中來。高校作為社會治理主體之一，也要求在其治理過程中，注重教職員工、學(xué)生和社會公眾的參與，而有效參與必然是建立在對相關(guān)信息充分了解的基礎(chǔ)上的。因此，惟有通過信息公開，讓教職員工、學(xué)生和社會公眾知悉與自身利益相關(guān)的信息，積極參與到治理過程中來，促進社會新治理模式的發(fā)展。

二、高校信息公開的現(xiàn)狀反思

自2008年《條例》實施以來，信息公開已由政府層面延伸至提供公共服務(wù)的公共企事業(yè)單位，高校也被正式納入信息公開的范圍。為了回應(yīng)現(xiàn)實的需要，以及貫徹《條例》的要求，教育部已于2010年3月通過《辦法》，并于同年9月1日起實行。在《辦法》實行后的一年里，只有為數(shù)不多的高校建立了信息公開網(wǎng)站，設(shè)立了專門的信息公開工作機構(gòu)，邁出了信息公開的步伐，取得了一些成果，但無論是在公開意識、公開范圍還是責(zé)任監(jiān)督機制方面都還存在以下不足。

(一)高校信息公開意識的薄弱

因受傳統(tǒng)的思維定勢和習(xí)慣的影響，高校認(rèn)為其不是行政機關(guān)，掌握的教育資源應(yīng)是高校獨享的，沒有向社會公開的必要，也擔(dān)憂過多的信息公布會影響工作效率，甚至引起校園的不穩(wěn)定，所以一直對高校信息公開持消極態(tài)度。從最近發(fā)生的東北農(nóng)業(yè)大學(xué)28名師生在實驗后患上布魯氏桿菌傳染病事件就可以清晰看出，該事件發(fā)生后，該校一直未將此疫情信息予以公開。就在《辦法》特別規(guī)定了關(guān)于突發(fā)事件的信息公開的應(yīng)對，要求必須向社會公開的情境下，該校新聞發(fā)言人、副校長甚至還認(rèn)為，學(xué)校的事情不一定要全部向社會公開，學(xué)校將其視為“家事”而未予以公開[4]。而即使是在《辦法》頒布之后，大多數(shù)的高校還沒有建立信息公開工作機制，缺乏專門的信息公開工作機構(gòu)和專門的信息公開實施辦法。即使那些已經(jīng)制定了專門的信息公開實施辦法的高校，也存在著兩方面的問題：一是立法創(chuàng)新性的不足，大多是對《辦法》的簡單復(fù)制；二是沒有落到實處，制定出來的實施辦法大多數(shù)還停留在紙面上，沒有得到具體貫徹。公開意識的薄弱無疑是制約高校信息公開的關(guān)鍵。

(二)高校信息公開范圍的缺失

高校信息公開范圍是衡量該制度是否有效實施的關(guān)鍵。雖然《辦法》明確規(guī)定了12項應(yīng)主動公開的信息，將高校招生、學(xué)位評定、物資采購、財務(wù)情況等重要事項納入主動公開的信息范圍，但在實際的執(zhí)行過程中，仍然還存在以下問題。

第一，高校公開的信息更多的是面向校內(nèi)而非面向社會。從各高校的信息公開網(wǎng)站可以看到，它所覆蓋的事項范圍也主要針對學(xué)校內(nèi)部的一些管理，事項比較單一和狹窄，不能夠滿足社會公眾對教育信息的渴求。

第二，高校選擇性地公開信息。長期以來，各高校往往憑借自己的需要來決定公開的內(nèi)容，主觀色彩濃重，具有很強的隨意性和伸縮性。學(xué)校部門領(lǐng)導(dǎo)往往是信息公開的直接責(zé)任人，在公開何種信息、如何公開、何時公開方面都有很大的決定權(quán)。在此種公開模式下，絕大多數(shù)學(xué)校公開的內(nèi)容呈現(xiàn)出雷同情況，公開的信息也主要是學(xué)校概況、教學(xué)管理、師資隊伍、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置等事務(wù)性、程序性的內(nèi)容，對具有戰(zhàn)略資源性質(zhì)的實質(zhì)性信息公開不夠，主要表現(xiàn)在以下幾方面。(1)重大事故信息，尤其是高等學(xué)校突發(fā)事件處理的相關(guān)信息。目前高校普遍存在著對涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查和處理情況公布不充分的問題，當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生后，高校往往基于聲譽方面的考慮盡力封閉其相關(guān)信息，內(nèi)部處理。事實上，相關(guān)信息的及時公開可以保障師生及社會公眾的知情權(quán)，維護校園穩(wěn)定，增加師生對突發(fā)事件應(yīng)急管理的參與和配合的可能性。(2)招生信息?！艾F(xiàn)實中，我國高校招生錄取程序中向外公布的信息相當(dāng)匱乏，對于多數(shù)社會公眾而言，除了被動地作為信息受體獲悉招生錄取的結(jié)果外，缺乏通過正當(dāng)合法的渠道及時、充分、準(zhǔn)確地獲取與己相關(guān)的或不相關(guān)的招生信息的權(quán)利?！盵5]特別是無法知悉高校在使用機動指標(biāo)招生，以及破格、補錄考生的人數(shù)、資格條件等方面的信息。高校招生因其信息公開的不透明化導(dǎo)致在公眾中公信力的缺乏也是其不得不面臨的一大困境。(3)學(xué)校財務(wù)信息。目前高校的財務(wù)信息公開，大多僅限于粗略的預(yù)算和決算，對諸如學(xué)校經(jīng)費來源、財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況，以及物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)等信息缺乏細(xì)密化地公開。近年來高校腐敗案件時有發(fā)生，究其原因，正如教育部政務(wù)公開辦公室主任、辦公廳主任牟陽春所言，“除了管理制度建設(shè)滯后、教育機制不健全、預(yù)防機制不完善等因素外，因信息不公開而導(dǎo)致的監(jiān)督機制滯后也是重要原因。只有讓高校在基建、采購、招生等重點領(lǐng)域切實做到信息公開，才能提高高校工作透明度，形成有效的內(nèi)部監(jiān)控和有力的社會監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生”[6]。

第三，高校對其公開的內(nèi)容缺乏有效平衡。高校信息不同于一般政府信息的特殊性在于，其不僅包括在開展辦學(xué)活動和提供社會公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作的信息，還包括其在教學(xué)管理過程中，對學(xué)生和教職員工所收集、儲存的與其個人隱私有關(guān)的信息；不僅包括一般的行政信息，而且也包括涉及高校自治和學(xué)術(shù)事務(wù)的信息[7]。這無疑就涉及高校信息公開與不公開之間的平衡。但在具體的公開過程中，學(xué)校在未經(jīng)教職員工和學(xué)生的同意下，擅自將有關(guān)信息告知其他人的情況并不少見。同時，在相關(guān)的信息公開過程中，也沒有將涉及高校及教師學(xué)術(shù)自由、思想交流和知識共享相關(guān)的學(xué)術(shù)、研究信息與一般的信息區(qū)分開來。

(三)高校信息公開責(zé)任監(jiān)督機制的孱弱

高校信息公開責(zé)任追究和監(jiān)督機制是對高校履行職責(zé)進行有效控制的關(guān)鍵，該機制的有效運行將有助于我國高校在信息公開的實踐中樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的價值取向，進而形成與之相適應(yīng)的信息公開的文化。反觀我國的《辦法》，雖然建立了多元、多層級的執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機制，但仔細(xì)分析其具體規(guī)定，仍然可以發(fā)現(xiàn)其監(jiān)督和責(zé)任力度的孱弱。

第一，高校信息公開責(zé)任條款的原則性?！掇k法》第27 條指出：“高等學(xué)校違反有關(guān)法律法規(guī)或者本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，由省級教育行政部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由省級教育行政部門或者國務(wù)院教育行政部門予以通報批評；對高等學(xué)校直接負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人員，由高等學(xué)校主管部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予處分……”但何為“情節(jié)嚴(yán)重”、“有關(guān)規(guī)定”，給予何種具體的處分，《辦法》并沒有做出具體規(guī)定。與此同時，“《辦法》也缺乏關(guān)于高校不履行對虛假信息或者不完整信息的更正、澄清義務(wù)及由此造成不良后果，以及不及時公布信息、公開年度報告的法律責(zé)任規(guī)定，這些法律責(zé)任規(guī)定的闕如顯然不利于《辦法》原本富有創(chuàng)新性的法律規(guī)范的具體落實”[8]。

第二，高校信息公開監(jiān)督機制的弱約束性。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，目前對高校信息公開的監(jiān)督主要有評議機制和舉報制度，但這兩種制度都存在著約束性不強的問題。首先，《辦法》第25條[注]《辦法》第25條規(guī)定：“省級教育行政部門應(yīng)當(dāng)建立健全高等學(xué)校信息公開評議制度，聘請人大代表、政協(xié)委員、家長、教師、學(xué)生等有關(guān)人員成立信息公開評議委員會或者以其他形式，定期對本行政區(qū)域內(nèi)高等學(xué)校信息公開工作進行評議，并向社會公布評議結(jié)果。”雖然建立了多元主體的信息公開評議機制，使高校信息公開評議由單純內(nèi)部的上級領(lǐng)導(dǎo)主觀評議，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的多主體參與的客觀評議，有利于促進高校信息評議機制逐漸向公民導(dǎo)向的現(xiàn)代評議模式轉(zhuǎn)變。但由于《辦法》對高校信息公開評議制度的規(guī)定體現(xiàn)出的更多是一種指導(dǎo)性和倡導(dǎo)性的理念，對該制度的具體落實缺乏細(xì)密化的規(guī)定，且對不實行該制度的行為也缺乏強有力的約束機制，從而造成該制度理論上的完美、實踐中的孱弱，并不能對高校信息公開起到有效的監(jiān)督。其次，《辦法》雖然明確了公民、法人和其他組織認(rèn)為高等學(xué)校未按照本辦法規(guī)定履行信息公開義務(wù)的，可以向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、省級教育行政部門舉報，對于中央部委所屬高等學(xué)校，還可向其上級主管部門舉報；收到舉報的部門應(yīng)當(dāng)及時處理，并以適當(dāng)方式向舉報人告知處理結(jié)果，但 “及時”、“適當(dāng)方式”等不確定法律概念無疑使得監(jiān)督機制得不到有效落實。

三、高校信息公開的完善路徑

鑒于我國高校在信息公開上存在的上述問題，在未來高校信息公開進程的不斷演繹與穩(wěn)步推進中，高校及其相關(guān)部門需致力于以下方面的持續(xù)改進以不斷提升信息公開度，建構(gòu)以透明度為核心的高校治理新范式[9]。

(一)強化高校信息公開的意識

意識是行為的先導(dǎo)。如果對信息公開沒有強烈的意識，高校信息公開制度的進一步推進將不可能，但信息公開意識的加強需要來自國家層面的引導(dǎo)、高校自我的建設(shè)和一般社會公眾的共同努力。首先，國家層面上，中央應(yīng)該對高校信息公開的持續(xù)性、制度性予以重視，一方面，針對目前《辦法》效力等級低、明確性欠缺，以及賦予高校過大裁量權(quán)[注]如《辦法》第 4 條規(guī)定，“高等學(xué)校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定”，但何為“學(xué)校安全穩(wěn)定”，《辦法》缺乏進一步的明確和具體化。同時，《辦法》在不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息基礎(chǔ)上又增加了“法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”條款，這無疑賦予高等學(xué)校在信息公開領(lǐng)域更大的裁量權(quán)。等問題，應(yīng)盡早制定出臺《高等學(xué)校信息公開條例》，以行政法規(guī)的形式確立高等學(xué)校信息公開的基本原則、具體規(guī)則，從而更好地展示中國高等教育領(lǐng)域的公開、透明、陽光，更好地實現(xiàn)公眾的知情權(quán)[10]。另一方面，國家應(yīng)該從政策層面上對高校信息公開予以關(guān)注，畢竟來自中央層面的重視擁有無可比擬的實質(zhì)影響力。

其次，作為信息公開主體的高校應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，集權(quán)化的決策方式雖然能提高決策效率，但卻有損決策的有效性。通過對高校信息的公開，可以吸取多方面有益的建議，以助于決策質(zhì)量的提高，最終促使高校走向民主、透明。因此，高校應(yīng)積極創(chuàng)造條件，認(rèn)真完善信息公開的各項配套措施，在信息公開的過程中努力搭建高效、暢通的信息發(fā)布平臺，并且保證以充足的人力、物力、財力來支持和維護平臺的運轉(zhuǎn)。

最后，作為高校之外的廣大公民個體，也應(yīng)該樹立起對高校監(jiān)督的意識。高校雖然不是嚴(yán)格意義上的行政機關(guān)，但它是由國家財政扶持的，根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)行使部分行政職權(quán)的組織。廣大公民作為納稅人，有權(quán)利也有義務(wù)通過主動申請高校信息公開的方式來監(jiān)督高校辦學(xué)，以公民積極的監(jiān)督行為倒逼高校信息公開。

(二)明確高校信息公開的范圍

第一，應(yīng)該進一步落實高校主動公開的信息。在高校公布的信息總量里，相較于申請公開的信息，主動公開的信息無疑占據(jù)絕對的優(yōu)勢。主動公開信息的落實程度，尤其是那些具有實質(zhì)意義的重大事故信息、招生信息、財務(wù)信息等的公開無疑會對整體高校信息公開制度的推進產(chǎn)生非常重要的影響。因此，無論是從觀念還是具體的制度設(shè)計上，高校都應(yīng)該遵循“以公開為原則，不公開為例外”的精神來落實主動公開的信息。

第二，應(yīng)正確對待教職員工、學(xué)生的個人信息。在涉及教職員工、學(xué)生的個人信息時，高校無論是在收集還是利用過程中都應(yīng)該踐行限制原則。首先，在信息收集方面，高校應(yīng)將其對教職員工、學(xué)生個人信息收集的目的明確告知信息本人，而其所收集的信息也應(yīng)被限于達成收集目的的必要范圍內(nèi)；其次，在信息利用方面，也只能限于教育目的范圍之內(nèi)，不得用于其他目的，特別是將相關(guān)信息提供給第三人時，應(yīng)告知當(dāng)事人以確實保障教職員工、學(xué)生個人信息不被泄漏或濫用致其權(quán)利受損[11]?？傊咝€人信息的收集運用及公開，應(yīng)以保護教職員工、學(xué)生的隱私利益為前提，在有無可置換之公共利益需要達成的例外情形下，才能予以公開。

(三)完善高校信息公開的激勵與責(zé)任監(jiān)督機制

完善高校信息公開的激勵與責(zé)任監(jiān)督機制是實現(xiàn)高校信息公開制度化、規(guī)范化的關(guān)鍵，針對在此環(huán)節(jié)中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下方面予以完善。首先，在激勵機制方面，應(yīng)該將高校信息公開制度的落實情況作為其接受政府經(jīng)費支持的重要依據(jù)，通過利益的刺激激發(fā)高校公開信息的主動性和自覺性。與此同時，應(yīng)進一步優(yōu)化高校信息公開績效評價機制，即確定明確的績效評價目標(biāo)，構(gòu)建完整的績效評價指標(biāo)體系，健全有效的績效評價結(jié)果運用機制。其次，在監(jiān)督機制方面，省級教育行政部門在信息公開評議過程中，應(yīng)進一步發(fā)揮監(jiān)督主體多元化的優(yōu)勢，建立可操作性的評議程序，確定合理的評議內(nèi)容，使高校信息公開的評議工作落到實處。而在責(zé)任機制方面，應(yīng)進一步細(xì)化《辦法》對于責(zé)任制度的規(guī)定，對何為“情節(jié)嚴(yán)重”，違反信息公開達到何種程度應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任都需要作出明確的規(guī)定。將問責(zé)制切實引入高校信息公開保障機制，落實高校信息公開責(zé)任人，明確其行政、法律責(zé)任，對公開不及時、不正確等行為啟動問責(zé)機制。

四、結(jié)語

高校信息公開作為對高校權(quán)力運行進行制約與監(jiān)督的一項重要制度，其建立和完善事關(guān)高校的民主建設(shè)、有效治理及長遠(yuǎn)發(fā)展。但在現(xiàn)階段，我國高校信息公開的工作尚處于起步階段，面臨著諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，無論是在信息公開的理念、內(nèi)容抑或是責(zé)任監(jiān)督機制方面仍然參差不齊，因此，需要國家、社會和各高校給予足夠重視，作出積極努力，共同促進我國高校信息公開工作向縱深發(fā)展。

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