任慧濤，趙 克

（集美大學(xué)體育學(xué)院，福建廈門 361021）

體育公共產(chǎn)品政府供給行為的監(jiān)督途徑
——兼論我國體育公共產(chǎn)品性質(zhì)

任慧濤，趙 克

（集美大學(xué)體育學(xué)院，福建廈門 361021）

政府提供體育公共產(chǎn)品是為了滿足公民物質(zhì)文化需求中的健身需要，健身需要是公民發(fā)展性權(quán)利的主要構(gòu)成之一。由于我國"命令式"的特色行政體制結(jié)構(gòu)，體育公共產(chǎn)品的需求主體（公民）和供給主體（政府）形成了一種非對稱的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府的不作為行為具有隱蔽性。研究認(rèn)為，以國家機(jī)關(guān)、社會組織為主要訴訟代理人的司法救濟(jì)并非督促政府行動的唯一途徑，通過代表議案建議督辦、公民或公民團(tuán)體信訪與聽證等途徑，充分挖掘第三方監(jiān)督機(jī)制及需求主體自身來要求政府保障公民健身需要。

監(jiān)督;政府供給;體育公共產(chǎn)品;性質(zhì)

公共產(chǎn)品供給所占政府支出比重是衡量一個(gè)國家或地區(qū)社會福利、文明程度的重要指標(biāo)。《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利國際公約》等國際法規(guī)規(guī)定了聯(lián)合國成員國的個(gè)體國家必須保障國民權(quán)利、承擔(dān)公共產(chǎn)品供給義務(wù)。其中有規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)“保護(hù)公民身體健康、進(jìn)行體育鍛煉”的職責(zé)。當(dāng)體育公共產(chǎn)品供給由國際法層面要求時(shí)，它就成為一種須由各個(gè)聯(lián)合國成員國以憲法加以規(guī)定的、以抽象的普遍性人權(quán)確定為具體法律保障的社會性權(quán)利。［1］政府提供體育公共產(chǎn)品是為了滿足公民物質(zhì)文化需求中的健身需要，健身需要是公民發(fā)展性權(quán)利的主要構(gòu)成之一。制度規(guī)范及設(shè)計(jì)亦是政府進(jìn)行公共產(chǎn)品供給的組成部分。對于發(fā)展中國家而言，政府所控制的資源有限且多投入基礎(chǔ)建設(shè)等推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，不可否認(rèn)的是此項(xiàng)政策會增加國家整體的社會資本，但相應(yīng)地減少的公共產(chǎn)品尤其是福利性公共產(chǎn)品供給。趨緊的社會發(fā)展成果分配與公民增長的物質(zhì)文化需求構(gòu)成矛盾，必然會導(dǎo)致社會沖突，影響社會穩(wěn)定。

體育公共產(chǎn)品供給是個(gè)體國家為滿足轄界內(nèi)公民追求身心健康權(quán)利而采取的重要手段。體育公共產(chǎn)品之所以存在，是因?yàn)閲覚C(jī)器通過形式繁多、極具吸引力的體育運(yùn)動項(xiàng)目來保障個(gè)體勞動力的持久，此外，體育運(yùn)動尤其是競技運(yùn)動是緩和人作為動物人而具有的競爭性、侵略性以及個(gè)體不良情緒的完美方式，對緩和應(yīng)激性社會沖突、降低青少年犯罪率等產(chǎn)生作用。在管轄控制范圍略同、民眾特性相似的城市居住社區(qū)內(nèi)，體育運(yùn)動場地的“減壓閥”作用尤其明顯［2］。鑒于以上，歐美發(fā)達(dá)國家和鄰近的日本等國都積極開展社區(qū)體育場地及設(shè)施建設(shè)，并通過制定法律法規(guī)、賦予公民個(gè)體及第三方組織監(jiān)督權(quán)等權(quán)限督促政府?dāng)U大體育公共產(chǎn)品的供給行為。

1 我國體育公共產(chǎn)品性質(zhì)及政府供給的必然

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為所有的社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，薩繆爾森定義純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是指每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少，即著名的公共產(chǎn)品三大特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的排他競爭性和受益的非排他性。

體育場地是我國城市社區(qū)居民進(jìn)行體育運(yùn)動的客觀基礎(chǔ)，保障與鼓勵(lì)城市居住社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的群眾體育被列為我國“十二五”期間全民健身計(jì)劃的工作重心。社區(qū)體育場地不足、運(yùn)動設(shè)施匱乏制約著群眾體育開展。配套省市居住社區(qū)居民需要的體育產(chǎn)品（體育場地用地、基礎(chǔ)運(yùn)動設(shè)施）供給是否應(yīng)當(dāng)政府職能完成，關(guān)鍵是要辨析此處的體育產(chǎn)品的性質(zhì)，從而尋找最終主要受益者。

為便于討論，假設(shè)兩個(gè)同一小區(qū)的個(gè)體公民A、B的體育運(yùn)動可以完全區(qū)分。即公民A一整天都坐在辦公室，所從事的體育運(yùn)動只有下班吃完飯?jiān)谛^(qū)的扭腰器等做些伸展運(yùn)動;公民B一整天都坐在辦公室，所從事的體育運(yùn)動只有周末去高爾夫球場打高爾夫。公民A的體育鍛煉行為，雖然對于其自身產(chǎn)生私人影響，但以政府提供社區(qū)健身路徑的宏觀層面來講，仍具有保證公民勞動能力、消除不良情緒之目的。

公民B雖然選擇自行消費(fèi)進(jìn)行高爾夫運(yùn)動，其依然擁有在該小區(qū)內(nèi)的健身路徑上進(jìn)行鍛煉的權(quán)利。在此，只是自愿選擇履行了“放棄權(quán)利的權(quán)利”。同時(shí)，從性質(zhì)上來講，公民A的運(yùn)動目的不能包含公民B的運(yùn)動目的;而公民B的體育運(yùn)動必然涵蓋公民A的鍛煉目的，此外，公民B所從事的體育運(yùn)動天然所具有的競爭性和排他性特征，更是進(jìn)行準(zhǔn)確界定的參考依據(jù)。①我國體育公共產(chǎn)品供給的主要部門——國家體育總局對于公共產(chǎn)品的認(rèn)定亦驗(yàn)證了以上推論，其對外公布的社會體育公共產(chǎn)品定義為：“以社會為服務(wù)對象，以滿足社會對體育的共同需要和共同利益為目的，社會成員共同擁有并可能享用，對社會具有整體功效的公共性質(zhì)的體育產(chǎn)品。

體育公共產(chǎn)品享有的主體為單個(gè)國家的所有公民，但由于地域性和生活空間的限制，有形的體育公共產(chǎn)品多具有地方性類似的私人產(chǎn)品的特點(diǎn)。例如，坐落于某社區(qū)內(nèi)部的健身路徑作為由國家體育彩票中心購置，明顯具有公共產(chǎn)品內(nèi)涵，概念上應(yīng)當(dāng)由我國全體公民享有，然而其效應(yīng)的保障群體實(shí)際上是在該小區(qū)居住的公民。讓單個(gè)社區(qū)體育場地絕對具有體育公共產(chǎn)品這一定義是當(dāng)且僅當(dāng)我國所有社區(qū)這一行政管轄轄區(qū)內(nèi)都有相同的健身路徑配置。

以上討論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的著名辯題“燈塔經(jīng)濟(jì)”在體育公共產(chǎn)品供給中的翻版?！瓣柟獠豢赡芤酝瑯拥慕嵌取⑼瑯拥臒岫韧渡湓诘厍蛏系拿恳粋€(gè)人身上”，追求公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品供給的“絕對公平”在日常的政府行為中頗具難度。一方面，政府要依照所在國家、所轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行公共物品供給數(shù)量及幅度的量化確定;另一方面，地區(qū)與地區(qū)之間的人民群眾生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r甚至是氣候條件不一樣都會導(dǎo)致體育公共產(chǎn)品分配的公平問題。這一問題主要源自追求體育公共產(chǎn)品分配的絕對公平過程之中，通過質(zhì)性研究及學(xué)理性分析便可解決。②參見王凱珍《社會轉(zhuǎn)型與中國城市社區(qū)體育發(fā)展》，通過實(shí)證及學(xué)理性分析得出結(jié)論：“不一樣類型社區(qū)狀況下，影響個(gè)體社區(qū)體育模式的背景有著許多不同。在把握‘宏觀管理統(tǒng)一化與社區(qū)發(fā)展模式多樣化’前提下，讓社區(qū)居民滿意度、歸屬感達(dá)到一定要求即可?！?/p>

真正應(yīng)當(dāng)注意的是我國特殊的“家長式”的政府性質(zhì)，從重點(diǎn)市場壟斷到個(gè)人收入納稅等方面都能清晰地看到政府掌控著大量的屬于全體公民的國民財(cái)富。近兩年來，因公眾群體對于社會分配結(jié)果不滿而出現(xiàn)的群體沖突事件率有發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為避免落入“中等收入陷阱”，就需要我國政府采取經(jīng)濟(jì)發(fā)展及成果分配的政策調(diào)整手段來滿足“人民日益增長的物質(zhì)文化需求”。

由于我國“自上而下的指令與自下而上的參與”這一“縱向民主”行政體制結(jié)構(gòu)，使得公共產(chǎn)品的需求主體（公民）和供給主體（政府）形成了一種非對稱的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府主管部門的不作為行為具有隱蔽性①參見許章潤的《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察》，該文對我國法制化進(jìn)程中，如《反壟斷法》的制定過程、《郵政法》的修訂和“兩稅合一”等立法過程成為政府部門利益博弈平臺卻忽略利益相關(guān)民眾意見有詳細(xì)評述。，很難以通過要求公務(wù)公開、收支公開等初級的權(quán)力約束形式來進(jìn)行自我監(jiān)督審查，即“讓官員自己出臺政策監(jiān)督自己的權(quán)利無異于‘讓鳥兒做個(gè)籠子把自己關(guān)進(jìn)去’，預(yù)防體制的建立最終必須要在嚴(yán)格的法律框架內(nèi)進(jìn)行?！保?］

不僅如此，法律就體育公共產(chǎn)品供給配額本身也難以給予精確定義。擴(kuò)大監(jiān)督模式，讓對體育公共產(chǎn)品供給的政府行為監(jiān)督控制多渠道化、多途徑化，必然要比只是通過出臺個(gè)別政府規(guī)章制度泛泛地要求政府更有效。

2 政府供給行為控制的監(jiān)督途徑

現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人與人構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)愈發(fā)緊密，無論經(jīng)濟(jì)、政治危機(jī)發(fā)生都有著突發(fā)性及隱蔽性的新特點(diǎn)，社會治理越來越依賴政府的宏觀調(diào)控。但戰(zhàn)爭史尤其是一戰(zhàn)、二戰(zhàn)之中的陰霾讓公眾對極權(quán)主義擔(dān)心之至，當(dāng)代的強(qiáng)權(quán)政府對于個(gè)人權(quán)利的踐踏讓公眾對于賦予政府太多直接干預(yù)的權(quán)力充滿憂慮。因而，更需要通過尋找多種形式的監(jiān)督途徑來維持社會良性自我運(yùn)行與政府管理職能之間的平衡。法律約束作為政府行為控制的最重要手段，必然要充當(dāng)這個(gè)平衡木上最重要的砝碼。

新中國成立之初，我國的政府行為一直搖搖擺擺地走在“人治”與“法治”之間。中華人民共和國立法歷程短，建國30年內(nèi)基本為政策社會，許多的立法不過是把行之有效的政策法律化。1992年之后，為系統(tǒng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系，我國逐漸形成了以憲法為中心各部門法完備的法律體系。2006年后，國家愈發(fā)重視法律的價(jià)值，不再僅把法律作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的工具，而是上升為對法律的信仰之治，完成由“政策之治轉(zhuǎn)向法律治理”。［4］

2.1 國家機(jī)關(guān)、社會組織等人民賦權(quán)部門的監(jiān)督

體育公共產(chǎn)品是政府（包括地方政府）履行其公共職能的義務(wù)。無論是提供體育器材或體育用地，政府提供產(chǎn)品有必須滿足的納稅人權(quán)利。如果認(rèn)定政府不作為或作為不合理，公民有權(quán)提出行政訴訟。目前我國已頒布《公共文化體育設(shè)施條例》、《全民健身?xiàng)l例》等，提倡地方政府來對公民的體育鍛煉權(quán)利進(jìn)行物質(zhì)層面的保障，這些群眾體育法律規(guī)范的出臺，為缺少保障的權(quán)利要求進(jìn)行申訴提供了可能。但是，鑒于體育鍛煉屬于深層次的權(quán)利要求，通過行政訴訟來監(jiān)督體育職能部門的作為的可行性依然很小。在《行政訴訟法》中規(guī)定“……認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有履行義務(wù)的，人民法院受理公民、法人和其他組織提起的訴訟……”［5］而具體操作上，在法院受理階段基本給予不予受理的解釋。目前我國政府供給行為不作為的訴訟救濟(jì)渠道閉塞，成為體育公共產(chǎn)品供給不足的重要導(dǎo)因。

韓國學(xué)者韓大元提供了另一種解決“公權(quán)力對個(gè)人權(quán)利侵害時(shí)”個(gè)人的救濟(jì)途徑，即憲法訴愿制度。其分為違憲審查型與權(quán)利救濟(jì)型。違憲審查型指對違憲法律的控制，以維護(hù)法律體系的穩(wěn)定與統(tǒng)一性;權(quán)利救濟(jì)型指因公權(quán)力的作為或不作為而使憲法規(guī)定的基本權(quán)利受害者提起的救濟(jì)。［6］由于牽涉到《憲法》，即便是釋憲要求對于體育權(quán)利的申述都可能被視為影響法制穩(wěn)定的嚴(yán)苛要求，政府會以默然的方式建議放棄申述。

公益訴訟泛指為了防止“公地悲劇”的出現(xiàn)而提起的訴訟。提訴人既包括國家機(jī)關(guān)代表國家以自己的名義提起的為維護(hù)公共利益的訴訟，也包括法人和一切非法人組織以自己的名義提起的為維護(hù)公共利益的訴訟。［7］由于體育設(shè)施涉及單個(gè)城市社區(qū)影響區(qū)域內(nèi)公民的利益，因此公益訴訟有可能成為對體育職能部門進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)約束的有效方式。［8］同時(shí)，公益訴訟適用于發(fā)展性權(quán)利的保護(hù)，因?yàn)槠渲黧w一般是社會中的廣泛中層群體，具有一定的法律素養(yǎng)和資金負(fù)擔(dān)能力，更易于同強(qiáng)大的政府抗衡。此外，合理運(yùn)用公益性團(tuán)體，第三方組織的介入，會對社會輿論影響擴(kuò)大具有較大幫助，進(jìn)而提成執(zhí)政者對某項(xiàng)體育公共產(chǎn)品的重視程度，糾正和改進(jìn)體育職能部門的行為。

2.2 人大代表、公民等天然賦權(quán)的監(jiān)督

隨著法制社會的觀念深入，現(xiàn)代民主決策程序逐漸形成，即通過公民投公共審議，依照自我利益的立場逐步修正并形成某個(gè)公民團(tuán)體的立場，完成將公民的個(gè)體偏好集合為公共偏好。該機(jī)制的關(guān)鍵一方面是在議案形成前，要有公民廣泛參與、發(fā)表意見的公共空間，可以為形成公共利益團(tuán)體而溝通甚至爭辯;另一方面是議案通過后，在機(jī)制執(zhí)行過程中公民代表（如人大代表）應(yīng)執(zhí)行審查督辦權(quán)利。議案形式一是制度性議案，針對職能部門規(guī)劃設(shè)計(jì)的方案進(jìn)行效應(yīng)辨析。例如，趙克、鄭旭旭等在對我國城市居住社區(qū)體育配套設(shè)施建設(shè)的法律規(guī)制研究中提出“建議全國人大、地方立法機(jī)構(gòu)要增加制定并通過有關(guān)制裁挪用、擠占城市居民小區(qū)體育用地的違法行為的補(bǔ)充規(guī)定……”。［9］議案形式二則是實(shí)物性的，即要求國家提供某種具體的體育公共產(chǎn)品，來滿足公民相關(guān)的某種迫切需求或者暫時(shí)解決短期弊端，如玉樹大地震之后，國務(wù)院印發(fā)了《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，充分整合了各個(gè)部委、當(dāng)?shù)卣途用竦纫庖?，?jīng)過科學(xué)評估、專家論證，制訂了恢復(fù)重建民族傳統(tǒng)體育場、高原訓(xùn)練和群眾健身設(shè)施等原則。

聽證制度是公民參與政府公共決策的重要手段，是一項(xiàng)以某種具體事項(xiàng)為單位的“準(zhǔn)直接民主機(jī)制”。它指政府職能部門在涉及公民利益的公共決策過程中，參考結(jié)合涉及的團(tuán)體、社會及有關(guān)專家的意見，以實(shí)現(xiàn)得到最佳政策選擇為目的而使用的普遍性合作決策模型。［10］體育公共產(chǎn)品作為政府提供給公民的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是保障勞動力健康持續(xù)和滿足公民發(fā)展需要相關(guān)權(quán)利的國家義務(wù)，對相關(guān)民眾利益具有很強(qiáng)的外部性，必須納入聽證范圍。我國政府區(qū)域性地開始試行用聽證會來解決公民的基礎(chǔ)健身需求，2010年9月，《昆明市全民健身實(shí)施計(jì)劃（2011—2015年）》在昆明市舉行聽證會，征求來自體育行業(yè)的專家、律師和社區(qū)工作者的建議，以期建設(shè)具有地方特色和方便當(dāng)?shù)鼐用竦娜窠∩矸?wù)體系。

信訪制度是指公民、法人或者其它組織向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動的一種制度。2005年5月，《信訪條例》以第431號國務(wù)院令頒布施行，賦予了信訪部門交辦、督辦等權(quán)利，執(zhí)行信訪案件的監(jiān)督和督促。條例還細(xì)化信訪便民原則，鼓勵(lì)公民通過電子通訊、網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式來反映情況。由于我國弱勢群體長久存在的“臣民意識”等因素的影響，信訪多是典型的“民告官”行為，其處理結(jié)果往往受到高層領(lǐng)導(dǎo)批示等督辦而向參與信訪的弱勢民眾傾斜，這使得其救濟(jì)結(jié)果直接且有效。信訪制度雖然和西方國家推崇的法治理念有所沖突，但在現(xiàn)階段我國政府職能轉(zhuǎn)型的特定背景下，信訪制度的存在依然是現(xiàn)實(shí)需要。

應(yīng)當(dāng)注意的是，在上述討論行為監(jiān)督的過程中，政府作為供應(yīng)主體與弱勢的消費(fèi)主體（公民）必然存在某種程度的信息不對稱。這種差異將會為“權(quán)力尋租”提供操作空間，減少其提供的體育公共產(chǎn)品數(shù)額或者降低與之相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，侵占公民應(yīng)當(dāng)享有的合法體育權(quán)益。此時(shí)，上級政府就可以通過信訪機(jī)制的途徑來尋求權(quán)益直接相關(guān)者的幫助，核實(shí)監(jiān)督下級部門是否依照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

隨著我國法制體系建設(shè)、政府職能改革往縱深發(fā)展，公共產(chǎn)品的供給問題將成為整個(gè)社會沖突形成的重要促成因素之一。［11］體育公共產(chǎn)品作為“社會的潤滑劑”，其供給問題的解決不僅需要多種監(jiān)督途徑并用進(jìn)行約束，更需要政府真正注重“讓人民生活的更有尊嚴(yán)”，自發(fā)性地關(guān)注廣大人民群眾的權(quán)益。

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Supervision of Public Sport Products Supplied by Government——Discussion on Nature of China's Public Sport Products

REN Hui-tao，ZHAO Ke
（Physical Education College of Jimei University，Xiamen 361021，China）

The government provides public sports products to fulfill the fitness needs which belong to the material and cultural needs of citizens.Fitness needs is the main components of human developmental rights.Because of our country“authority”features of administrative system structure，the needs of the public sports product's main demander（citizen）and supplier（government）formed a kind of symmetrical rights and obligations，the government's nonfeasance behavior is inconspicuous.Using the organs of state，social organizations as mainly legal representatives are not the only ways to supervise government behavior，the non-legal method system such as representative's motion，suggestion by letters and visits，hearing should be taken.If so，the third party and demander（citizen）can keep superintending，and request the government guarantee citizens bodybuilding needs.

supervision;the government supplies;public sports products;nature

G 80－05 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1007－7413（2012）01－0010－04

2011－12－30

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（09BTY021）

任慧濤（1986—），男，河南開封人，在讀碩士。研究方向：體育社會學(xué)和體育法學(xué)。

［責(zé)任編輯江國平］