趙合云

（廣東商學(xué)院 財(cái)稅學(xué)院，廣州 510310）

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，中國(guó)地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴程度越來越深。據(jù)國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人在2010年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上披露，2010年，全國(guó)土地出讓金總額達(dá)2.7萬億元，同比增幅達(dá)70.4%，占當(dāng)年全國(guó)地方財(cái)政收入的7成以上。然而土地出讓收入的高增長(zhǎng)并未帶來百姓福祉的相應(yīng)增進(jìn)，反而使得地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱，住房民生問題凸顯，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡加劇，為宏觀經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展埋下風(fēng)險(xiǎn)。盡管這幾年中央政府一直在利用各種工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，但“土地財(cái)政”的問題尚未從根本上得到解決，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

因此，深入尋找該問題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴應(yīng)成為未來政策的著力點(diǎn)。本文試圖從逆向軟預(yù)算約束的理論視角構(gòu)建一個(gè)解釋性框架，在分析“土地財(cái)政”不良影響的基礎(chǔ)上，探尋地方政府“土地財(cái)政”背后的深層次原因，而這對(duì)于從根本上解決“土地財(cái)政”問題顯然具有重要的政策含義。

1 “土地財(cái)政”的實(shí)質(zhì)與不良影響

在一般意義上，“土地財(cái)政”是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。但在當(dāng)下，“土地財(cái)政”主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此做為其財(cái)政收入來源的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。[1]

從短期、局部來看，地方政府通過經(jīng)營(yíng)土地來獲得收入的做法在一定程度上緩解了地方政府（特別是縣鄉(xiāng)政府）的財(cái)政困難，增加了勞動(dòng)力就業(yè)，提升了地方政府的公共服務(wù)提供能力。然而，從長(zhǎng)期、全局來看，這種“土地財(cái)政”可能會(huì)加大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體風(fēng)險(xiǎn)，且不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

第一，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱。財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)，是以價(jià)值形式表現(xiàn)的財(cái)政收入內(nèi)部各要素的構(gòu)成與比例關(guān)系，反映不同收入形式之間、不同收入來源之間的比例關(guān)系。一般來說，衡量財(cái)政收入結(jié)構(gòu)合理與否的最重要和最常用的指標(biāo)就是財(cái)政收入的形式結(jié)構(gòu)，即稅收收入與非稅收入之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。一個(gè)比較合理的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，稅收應(yīng)作為其主要的收入來源，占絕對(duì)份額，而非稅收入只能作為財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分，主要是彌補(bǔ)公共財(cái)力的不足。如果一個(gè)地方政府的財(cái)政收入在相當(dāng)大的比例上倚賴賣地收入等非稅收入，則其結(jié)構(gòu)顯然不太合理。因此，“土地財(cái)政”現(xiàn)在已不是一個(gè)中性的詞匯，其中反映出了許多地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的脆弱或不健康。

第二，住房民生問題凸顯?！巴恋刎?cái)政”推高了地價(jià)，提高了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本，從而對(duì)高房地產(chǎn)價(jià)格形成了支持作用，造成了居民“買房難”。并且由于房產(chǎn)消費(fèi)屬于剛性需求，住房消費(fèi)必然會(huì)擠占居民其它方面的消費(fèi)，對(duì)內(nèi)需形成抑制作用。

第三，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)加大。在經(jīng)營(yíng)土地的過程中，各地方政府通常都是以土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資，而這些資金大多被投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這成為地方政府變相舉債的一種方式，大量信貸資源流入了地方政府。但一些項(xiàng)目在管理上缺乏民主決策，存在低效率運(yùn)作和腐敗問題，并且這些不規(guī)范的土地投融資一般只負(fù)責(zé)籌資，不負(fù)責(zé)還貸，再加上“土地財(cái)政”運(yùn)行受到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的影響。在預(yù)期投資收益無法保證、財(cái)政收入不穩(wěn)定的情況下，資金鏈一旦斷裂，銀行、財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。

第四，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡加劇?！巴恋刎?cái)政”造成了不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上漲過快，使不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)與其他產(chǎn)業(yè)之間的收益率差距不斷加大，逐利資本不斷流入地產(chǎn)行業(yè)，這顯然不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另外，不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的企業(yè)財(cái)務(wù)杠桿率普遍較高，其融資很大程度上依賴于銀行貸款。逐利的借貸資本迅速與土地資本結(jié)合，造成了銀行中相當(dāng)大比例的信貸資源流入了不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)，造成了其它實(shí)體經(jīng)濟(jì)難以獲得所需的信貸規(guī)模，中小企業(yè)貸款難問題尤其突出，這無疑又會(huì)加劇中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡。

2 “土地財(cái)政”的生成機(jī)制：一個(gè)逆向軟預(yù)算約束理論的分析框架

地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴與周雪光教授的“逆向軟預(yù)算約束”理論的描述非常相似，都是地方政府為了突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力在其管轄范圍內(nèi)攫取資源來完成政府政策目標(biāo)的行為。為此，本文借鑒周雪光教授的“逆向軟預(yù)算約束”理論，構(gòu)建了一個(gè)解釋性框架來分析地方政府為什么對(duì)“土地財(cái)政”的依賴如此強(qiáng)烈。

按照“逆向軟預(yù)算約束”理論，“土地財(cái)政”作為地方政府為了突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力在其管轄范圍內(nèi)攫取資源來完成政府政策目標(biāo)的行為之一，它產(chǎn)生的根源主要在于地方政府（官員）的逐利（機(jī)會(huì)主義）本性，以及信息的不對(duì)稱和人的有限理性，前者是其發(fā)生的主觀動(dòng)機(jī)，后者是其存在的客觀條件。而這兩方面又分別取決于地方政府面臨的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，因?yàn)榧?lì)機(jī)制對(duì)地方政府官員的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)構(gòu)成重要的影響，約束機(jī)制是這種行為能否存在的關(guān)鍵因素。因此，我們?cè)诳疾斓胤秸疄槭裁磳?duì)“土地財(cái)政”的依賴如此強(qiáng)烈時(shí)，就應(yīng)該從激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行考察。當(dāng)然，對(duì)這兩者的考察與分析絕不能脫離其所根植的制度環(huán)境，因?yàn)?，制度環(huán)境進(jìn)一步對(duì)激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制形成影響，進(jìn)而強(qiáng)化某種行為取向。[2]因此，一個(gè)關(guān)于中國(guó)地方政府”土地財(cái)政”的解釋性理論框架應(yīng)該分析地方政府所面臨的制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。

2.1 制度環(huán)境

制度環(huán)境作為“土地財(cái)政”產(chǎn)生和存在的外部因素，主要是通過對(duì)激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的影響來強(qiáng)化地方政府的“土地財(cái)政”偏好。改革開放以來，中國(guó)制度環(huán)境的兩個(gè)方面是非常重要的：一個(gè)是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)考核機(jī)制，另一個(gè)是不合理的財(cái)政分權(quán)體制。

首先，改革開放以來，中國(guó)在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都堅(jiān)持以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，于是各級(jí)政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為考核下級(jí)政府政績(jī)水平的重要內(nèi)容，GDP成為了衡量一個(gè)地方政府政績(jī)水平的唯一指標(biāo)或者重要指標(biāo)，盲目追求GDP的快速增長(zhǎng)成為了地方政府官員的首要任務(wù)。當(dāng)然，近年來隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，各級(jí)政府也在不斷改進(jìn)政績(jī)考核體系，逐步將體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的指標(biāo)納入考核體系，指標(biāo)選擇基本涵蓋了一系列社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。但是，與其他指標(biāo)相比，GDP指標(biāo)具有可計(jì)量性、通用性、可控性及相關(guān)性(蔣震,2010)，所以，在實(shí)際執(zhí)行過程中，政績(jī)考核偏向于以GDP為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展確是不爭(zhēng)的事實(shí)。很多學(xué)者研究了中國(guó)的政績(jī)考核制度，他們普遍認(rèn)為GDP是當(dāng)前評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，中國(guó)地方政府面臨的另外一個(gè)對(duì)“土地財(cái)政”產(chǎn)生重要影響的制度環(huán)境就是不合理的財(cái)政分權(quán)制度。20世紀(jì)80年代，中國(guó)開始進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，采取財(cái)政包干制，但時(shí)間一長(zhǎng)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和財(cái)政收入占GDP的比重偏低。[3]1994年為了改變兩個(gè)比重偏低的局面，中國(guó)實(shí)行了分稅制改革。這一改革的主要特征就是收入向上集中與事權(quán)（支出責(zé)任）的層層下移：

一方面，收入向上集中的趨勢(shì)非常明顯。不僅金額大、易征管的稅種劃歸較高層次的政府，而且上級(jí)政府隨意集中下級(jí)政府財(cái)力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致收入向上集中，財(cái)力向上轉(zhuǎn)移。另一方面是支出責(zé)任下移現(xiàn)象較為普遍。上級(jí)政府經(jīng)常憑借對(duì)下的體制制定權(quán)，在沒有相應(yīng)地調(diào)整財(cái)力的前提下，將一些事權(quán)（支出責(zé)任）隨意下放到下一級(jí)政府進(jìn)行管理。

收入上層層向上集中和支出上責(zé)任層層下放的結(jié)果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力下降。當(dāng)然，這種制度環(huán)境只是存在著引導(dǎo)地方政府突破預(yù)算限制的因素，但是并不足以解釋為什么地方政府紛紛走向“土地財(cái)政”之路。因?yàn)?，如果沒有一種穩(wěn)定而強(qiáng)力的激勵(lì)機(jī)制，地方官員完全可以有多少錢辦多少事而不用靠“土地財(cái)政”來突破預(yù)算限制。如果約束機(jī)制能夠有效地約束這種行為，那么，地方政府也很難靠“土地財(cái)政”來突破預(yù)算限制。

2.2 現(xiàn)行制度環(huán)境下的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制

為什么地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)土地獲取財(cái)政收入存在強(qiáng)烈的偏好？這需要研究地方政府的激勵(lì)機(jī)制及其行為偏好，它對(duì)地方政府官員的動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)構(gòu)成重要的影響。地方政府是由那些關(guān)注自己的職業(yè)生涯和個(gè)人利益的官員組成的。在這些官員中，最關(guān)鍵的是那些對(duì)政府行為有著決定性影響的擁有決策權(quán)的第一把手。

在偏向經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的政績(jī)考核環(huán)境中，政績(jī)已經(jīng)被非常細(xì)致地納入干部考核與晉升制度中。同時(shí)，現(xiàn)行的干部晉升制度是一種典型的“晉升錦標(biāo)賽”，并且還對(duì)參賽年齡進(jìn)行了限制。[4]這種激勵(lì)機(jī)制對(duì)地方官員的行為選擇產(chǎn)生了深刻影響，它誘使地方官員關(guān)注任期內(nèi)的政績(jī)，尤其是短期政績(jī)。這使得地方官員可能利用上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱，不惜突破預(yù)算約束通過做一些投入大、規(guī)模大、難度大的“資源密集型”工程向上級(jí)傳遞關(guān)于自己政績(jī)的信號(hào)。除了自己超越本級(jí)的預(yù)算約束來實(shí)現(xiàn)短期政績(jī)最大化以外，上級(jí)政府還可以要求下級(jí)官員做出政績(jī)，鼓勵(lì)下級(jí)官員建設(shè)政績(jī)工程，因?yàn)檫@樣既可以將一部分政績(jī)項(xiàng)目的成本向下壓，另外下級(jí)的政績(jī)也是上級(jí)政績(jī)的一部分，這就形成上下級(jí)政府激勵(lì)機(jī)制的同構(gòu)性[5]。

顯然，這種“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)機(jī)制將關(guān)心仕途的地方官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)之下，這種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制必然增強(qiáng)地方政府（官員）突破約束從預(yù)算外攫取資源的財(cái)政機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)。然而，通過預(yù)算外攫取資源的財(cái)政機(jī)會(huì)主義的表現(xiàn)形式是多種多樣的，比如拖欠、攤派、擔(dān)保、“釣魚工程”等，那為什么“土地財(cái)政”這一形式尤其受到地方政府的青睞呢？

這是因?yàn)橄鄬?duì)于拖欠、攤派等其行為，“土地財(cái)政”可以在短期快速地滿足地方政府（官員）的政績(jī)需要。第一，土地經(jīng)營(yíng)可以在短期帶來巨額的GDP。由于房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較大，房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展可以在較短的時(shí)間內(nèi)拉動(dòng)建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等一系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)都能創(chuàng)造出巨額的GDP。第二，土地經(jīng)營(yíng)可以較快地增加財(cái)政收入。前文已有說明，巨額的土地出讓金目前已成為地方政府當(dāng)前重要預(yù)算外收入的來源。其次，房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收在地方政府的稅收收入中占居一個(gè)舉足輕重的地位，成為地方政府必須依賴的一個(gè)重要稅源[6]。總之“土地財(cái)政”使地方政府獲得了巨大的利益，它能最大程度地幫助地方政府跑贏“升遷錦標(biāo)賽”，其他任何行為都沒有“土地財(cái)政”這么直接、有效。

2.3 現(xiàn)行制度環(huán)境下的弱約束機(jī)制

在中國(guó)，可以對(duì)地方政府行為進(jìn)行約束的主體包括：上級(jí)政府（包括中央政府和直接上級(jí)政府）、投資者以及社會(huì)公眾等。如果這些約束主體的約束意愿和約束能力都比較強(qiáng)的話，那么地方政府也很難靠“土地財(cái)政”來突破預(yù)算限制。然而，這些年的實(shí)際數(shù)據(jù)告訴我們，盡管中央政府一直在利用各種工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，但“土地財(cái)政”的問題尚未從根本上得到解決，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。這說明與強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制相比，這些外部約束主體的約束意愿和約束能力比較的弱，約束機(jī)制在較大程度上被弱化了。

首先，中央政府和投資者的約束意愿雖然較強(qiáng)，但其約束能力卻較弱。從約束意愿來分析，中央政府和投資者應(yīng)該是最想對(duì)地方政府（官員）的行為進(jìn)行約束的，他們的約束意愿是最強(qiáng)的，因?yàn)槟壳捌蛴诩瘷?quán)的行政體制下，中央政府是地方政府（官員）行為選擇中所隱藏風(fēng)險(xiǎn)的最終“買單者”，而投資者的利益則與地方政府（官員）的行為選擇直接相關(guān)。但對(duì)于中國(guó)而言，從上至下，層級(jí)較復(fù)雜，地方政府（官員）數(shù)量非常多，再加上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱等，使得中央政府不可能有足夠的能力對(duì)各級(jí)地方政府（官員）的行為進(jìn)行約束；而對(duì)于投資者，由于地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的絕對(duì)管轄權(quán)以及大量的潛規(guī)則的存在，很難對(duì)地方政府的行為進(jìn)行有力的約束。

其次，直接上級(jí)政府的約束能力雖然較強(qiáng)，但其約束意愿卻較弱。從約束能力來分析，直接上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行為的約束能力最強(qiáng)，因?yàn)橹苯由辖诱耆梢岳脤?duì)下級(jí)政府的直接管轄權(quán)（特別是下級(jí)政府官員職位的升遷一般是直接取決于上級(jí)政府的決策）對(duì)下級(jí)政府（官員）進(jìn)行有效約束。但是，由于上下級(jí)政府（官員）激勵(lì)機(jī)制的同質(zhì)性，直接上下級(jí)政府官員更容易在政績(jī)的建設(shè)上形成共謀，因此其約束意愿往往較弱。

再次，對(duì)于轄區(qū)的公眾而言，不僅約束意愿較弱，而且約束能力也較低。因?yàn)橥恋爻鲎屖杖霃谋硐笊峡?，不?huì)對(duì)納稅人產(chǎn)生直接的負(fù)擔(dān)。所以，社會(huì)公眾或納稅人就以為用這些土地出讓收入完成的政績(jī)工程是不需要他們支付任何成本的，并且在某種程度上來說這些政績(jī)工程還可能方便他們的生活，符合他們的利益，因而不會(huì)有動(dòng)機(jī)（意愿）去質(zhì)疑這種行為。當(dāng)然，即使他們有約束意愿，其約束能力也很低。

最后，與國(guó)外相比，中國(guó)地方政府財(cái)政透明度還不高，外部約束主體很難對(duì)地方政府的行為進(jìn)行有效約束。[7]中國(guó)地方政府尚沒有建立一套有效的信息披露機(jī)制，特別是政府會(huì)計(jì)與報(bào)告體系還不完善，導(dǎo)致地方政府與外部約束主體之間存在著信息不對(duì)稱，事實(shí)上，無論是上級(jí)政府還是其他外部約束主體都難以對(duì)其進(jìn)行有效約束。

總而言之，在不合理的財(cái)政分權(quán)環(huán)境下，外部有效約束主體的約束能力和約束意愿的弱化以及財(cái)政不透明所帶來的信息不對(duì)稱，造成了約束機(jī)制的軟化，這為地方政府通過“土地財(cái)政”從預(yù)算外攫取資源這種行為提供了客觀條件。

3 結(jié)論與政策含義

本文主要從逆向軟預(yù)算約束理論的視角出發(fā)對(duì)中國(guó)“土地財(cái)政”的成因進(jìn)行解釋，得出如下結(jié)論：在行政集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)與偏向經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的政績(jī)考核的制度環(huán)境中，中國(guó)形成了強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制和軟約束機(jī)制的制度安排，這種制度安排既為地方政府“土地財(cái)政”的生成提供了主觀動(dòng)力，也為其提供了客觀條件。

本文的政策含義有：在目前制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制下，要化解“土地財(cái)政”所帶來的不良影響，除應(yīng)不折不扣地落實(shí)中央的宏觀調(diào)控政策之外，還應(yīng)建立克服地方政府財(cái)政機(jī)會(huì)主義的長(zhǎng)效機(jī)制：優(yōu)化制度環(huán)境、調(diào)整目前的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。具體來看，應(yīng)改變以GDP為核心的晉升激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政分權(quán)改革，確保地方政府財(cái)力與事權(quán)相匹配；將政績(jī)考核權(quán)力部分下放給轄區(qū)公眾，使官員既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)；同時(shí)推動(dòng)地方政府財(cái)政透明度改革，減少信息不對(duì)稱。

[1] 羅必良.分稅制、財(cái)政壓力與政府“土地財(cái)政”偏好[J].學(xué)術(shù)研究，2010,(10).

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[3] J.Patrick Dobel.Intergrity in the Public Service[J].Public Dministra?tion Review,1990,(50).

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[5] 張艷純,唐明.論中國(guó)物業(yè)稅改革的制度環(huán)境[J].財(cái)經(jīng)論叢,2010,(1).

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[7] 路軍偉,林細(xì)細(xì).地方政府融資平臺(tái)及其風(fēng)險(xiǎn)成因研究——基于財(cái)政機(jī)會(huì)主義的視角[J].浙江社會(huì)科學(xué),2010,(8).