代懋

“十二五”初期、后金融危機時代，各種矛盾與沖突直接或間接影響著我國就業(yè)形勢。我國就業(yè)形勢如何？何種作用力在推動這種形勢？我國又有哪些應(yīng)對措施？本刊就此專訪中國就業(yè)研究所副所長楊偉國教授。

目標總能實現(xiàn)，形勢依然嚴峻

領(lǐng)導(dǎo)文萃：就業(yè)問題是我國非常重要的大問題，是最大的民生問題。根據(jù)您多年的研究和積累，如何評價現(xiàn)在的就業(yè)形勢呢？

楊偉國：首先我想說，到目前為止，中國解決就業(yè)的成就是巨大的，沒有哪一個國家的就業(yè)問題像我國這么復(fù)雜棘手。我們通過官方公布的數(shù)據(jù)也可以看到，我國的就業(yè)目標總是能夠?qū)崿F(xiàn)的。這些好的方面就不多說了，可以通過官方數(shù)據(jù)獲得足夠的信息。與此相對應(yīng)，我更加想強調(diào)的一點是，我國的就業(yè)形勢還是嚴峻的，所受到的關(guān)注也是空前的。今年2月份，中央政治局自十六大以來第二次以就業(yè)為主題進行集體學(xué)習(xí)，表明中央對就業(yè)工作的高度重視，也正是這樣的重視進一步反映了我國就業(yè)形勢的嚴峻性。

嚴峻的方面主要體現(xiàn)在以下幾點。第一點是從大的經(jīng)濟環(huán)境來看，經(jīng)濟增速回落，對我國就業(yè)形勢產(chǎn)生不利影響。從國內(nèi)的經(jīng)濟形勢來看，“十二五”時期淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)停工藝落后、污染嚴重、高能耗企業(yè)的力度加大，一些不能適應(yīng)市場環(huán)境變化和要素成本上升的企業(yè)特別是中小企業(yè)收縮經(jīng)營乃至倒閉，對就業(yè)會產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)；尚處起步階段的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、具有較高技術(shù)含量的先進制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要經(jīng)歷一個成長期，尚未形成明顯的就業(yè)增長效應(yīng)，結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)風(fēng)險增加。從國際環(huán)境來看，后金融危機時期，各主要國家經(jīng)濟復(fù)蘇依舊乏力。金融危機以來，美國等發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟復(fù)蘇依舊乏力，經(jīng)濟增長顯著放慢。主權(quán)債務(wù)危機升級、金融體系脆弱性上升和刺激政策力度縮減等因素的影響，歐元區(qū)經(jīng)濟瀕臨衰退邊緣，短期內(nèi)難以有效解除。新興經(jīng)濟體經(jīng)濟增速也將普遍回落。就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷食掷m(xù)處于低位，失業(yè)率停止上升，但仍處于高位，就業(yè)危機仍然沒有得到緩解。這也將對我國的就業(yè)形勢產(chǎn)生直接的影響。

第二點是就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，就業(yè)總體形勢仍很嚴峻。一方面，2012年就業(yè)總量壓力仍然很大。即使全年可提供城鎮(zhèn)新增就業(yè)機會1200萬個，但新進入城鎮(zhèn)勞動力市場人數(shù)預(yù)計將超過1400萬人，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員、下崗失業(yè)再就業(yè)人員和登記失業(yè)人員也將達1000多萬人，這意味著2012年全年仍將出現(xiàn)近1200萬的就業(yè)缺口。在農(nóng)村，還至少有近1億人的農(nóng)業(yè)富余勞動力需要向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，全年也需要轉(zhuǎn)移800萬人。另一方面，以供需不對稱為主要特征的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更顯突出，表現(xiàn)為區(qū)域不對稱、產(chǎn)業(yè)不對稱及技能不對稱等方面，這與我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有著緊密聯(lián)系。受成本上漲推動，“招工難”的常態(tài)化發(fā)展趨勢需要關(guān)注。自國際金融危機以來，我國東部沿海地區(qū)勞動力供需不穩(wěn)定性增強，近兩年季節(jié)性用工短缺更加凸顯，并在部分地區(qū)、企業(yè)和行業(yè)出現(xiàn)“招工難”。盡管“招工難”主要集中在東部沿海勞動密集型的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，但有向中西部地區(qū)蔓延的趨勢?！罢泄るy”是當前我國就業(yè)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性矛盾的一種反映，并有向常態(tài)化發(fā)展和區(qū)域性蔓延的趨勢，如何破解“招工難”需要高度關(guān)注。

第三點是重點人群繼續(xù)“碰頭”，高校畢業(yè)生失業(yè)的社會風(fēng)險需要防范。以高校畢業(yè)生為重點的青年就業(yè)問題成為就業(yè)矛盾的焦點，長期失業(yè)人員和就業(yè)困難人員再就業(yè)難度依然較大，特別是在部分少數(shù)民族地區(qū)，高校畢業(yè)生就業(yè)問題尤為突出。2012年，我國將有700萬普通高校畢業(yè)生需要就業(yè)，700多萬名中專、職高、技校及“兩后生”（初、高中畢業(yè)后未再升學(xué)的學(xué)生）也將集中進入就業(yè)市場，應(yīng)屆畢業(yè)生的就業(yè)問題仍將會集中顯現(xiàn)。另外大學(xué)生的求職意向也使就業(yè)壓力增大。早在2004年2月，新華網(wǎng)所做的畢業(yè)生就業(yè)調(diào)查顯示，超過50%的人將大城市作為理想的工作地點，而僅有3%的人選擇“投身西部”。并且從那時起，這個結(jié)果就不曾變過。據(jù)人力資源和社會保障部相關(guān)統(tǒng)計，2011年，高校畢業(yè)生到中小、民營企業(yè)就業(yè)的比例已達46.2%。然而求職意愿上，據(jù)《2011中國人力資源服務(wù)業(yè)白皮書》的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國應(yīng)屆畢業(yè)生的首選依次是公務(wù)員、事業(yè)單位、中央企業(yè)和大型國企，其次是外資企業(yè)，只有不足5%的應(yīng)屆畢業(yè)生選擇了民營企業(yè)。另外，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、就業(yè)困難人員、城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)等重點人群的就業(yè)問題繼續(xù)“碰頭”，就業(yè)再就業(yè)壓力會進一步加大。

特定群體艱難，結(jié)構(gòu)矛盾突出

領(lǐng)導(dǎo)文萃：正如您所說，結(jié)構(gòu)性的就業(yè)難題是我國當前突出的矛盾，主要涉及到大學(xué)生和農(nóng)民工兩大重要群體。對于這兩個老大難的問題，您是如何看待的呢？

楊偉國：大學(xué)生就業(yè)難題已存在一段時間了。這種狀況可以從供求兩方面來看。從供給方來說，大學(xué)生的供給數(shù)量是越來越多的。今年高校畢業(yè)生的規(guī)模達到700萬人，是城市新增就業(yè)人口的主力軍。而需求如何呢？需求的數(shù)據(jù)遠沒有這么樂觀。據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間我國年增就業(yè)崗位約為900萬個。由此可見，我國適當控制經(jīng)濟增速的戰(zhàn)略將進一步減緩對大學(xué)生就業(yè)的拉動作用。另外，由于政府限制依舊存在，地方性的顯性指標限制與隱性行政限制與對中小企業(yè)或非正規(guī)部門的需求抑制，特別是北京、上海等地，從而導(dǎo)致大學(xué)生就業(yè)市場的人為分割，這是宏觀層面。再看企業(yè)的微觀抉擇，日益挑剔的市場要求進一步將大學(xué)生的就業(yè)推向更加艱難的境地。用人方對大學(xué)生提出了各類要求，例如IBM既要求求職者有服務(wù)意識、創(chuàng)新能力、溝通能力，還要有團隊合作精神。顯然，現(xiàn)在學(xué)校培養(yǎng)的大學(xué)生在很多方面是難以滿足這些要求的，這又出現(xiàn)供給方的問題。剛開始說的是供給的數(shù)量過多，這里說的是供給的質(zhì)量還存在一定的問題。這種供求不對稱的狀態(tài)進一步被金融危機惡化。至今，經(jīng)濟危機仍未完全過去。作為勞動力市場的增量就業(yè)群體，大學(xué)生就業(yè)受到的負面影響是很大的。企業(yè)減少對大學(xué)生的需求以適應(yīng)經(jīng)濟形勢，這是一種自發(fā)的就業(yè)調(diào)節(jié)。在這樣的情況下，企業(yè)會制定更加嚴格的雇傭條件，供給方更加弱勢。雖然全球都在研究如何降低金融危機對青年就業(yè)的影響，也采取了多種措施，但是這是由于需求不足引起的問題，因此這些措施總是收效甚微。

農(nóng)民工就業(yè)在我國也是很嚴重的問題。在農(nóng)村，至少有近1億人的農(nóng)業(yè)富余勞動力需要向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。在農(nóng)民工就業(yè)領(lǐng)域，以供需不對稱為主要特征的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更顯突出。雖然四川、河南等勞務(wù)輸出大省也出現(xiàn)了用工緊張問題，但缺工的仍主要是東部地區(qū)。最短缺的是勞動密集型企業(yè)和餐飲、商貿(mào)等服務(wù)行業(yè)的普工，而崗位穩(wěn)定、待遇條件好的企業(yè)、行業(yè)仍然一崗難求。與民工荒相伴隨的通常還有民工“慌”，金融危機凸顯了這個狀況。由于我國對外經(jīng)濟依存度高，工業(yè)化早期特征明顯，以出口為導(dǎo)向的中國勞動密集型企業(yè)受到了前所未有的沖擊，經(jīng)濟的巨大波動導(dǎo)致用工需求減少。一方面企業(yè)倒閉停工導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)進而提前返鄉(xiāng)，另一方面經(jīng)濟形勢惡化影響農(nóng)民工的外出就業(yè)和收入預(yù)期進而改變其外出行為。即便農(nóng)民工獲得了就業(yè)，就業(yè)條件問題需要得到政府及相關(guān)部門的高度重視。

就業(yè)能力欠佳，培訓(xùn)政策再造

領(lǐng)導(dǎo)文萃：國家一直出臺各種政策，但是大學(xué)生就業(yè)難的問題似乎年年出現(xiàn)。一方面是大學(xué)生就業(yè)很難，但是另一方面企業(yè)也抱怨找不到合適的人才。這個缺口為什么如此明顯呢？導(dǎo)致我國大學(xué)生就業(yè)難的關(guān)鍵點是什么？

楊偉國：我覺得這是一個非常值得去探討的一個問題。首先一個方面就是大學(xué)生可能不大好找工作，另外企業(yè)也找不到合適的人。供求雙方匹配的過程是一個很復(fù)雜的過程。學(xué)生有自己的想法，對于崗位、行業(yè)、地點等都會有一個構(gòu)想。企業(yè)也是這樣，選人用人有一套標準。讓學(xué)生符合這個標準，便是需要讓他具備相應(yīng)的就業(yè)能力。

就業(yè)能力是近年一直強調(diào)的一個詞，出現(xiàn)的頻率很高。大學(xué)生的就業(yè)能力是解決這個問題的關(guān)鍵。就業(yè)能力取決于他們所擁有的知識、技能與態(tài)度等資產(chǎn)，他們使用和配置這些資產(chǎn)的方式與向雇主展示這些資產(chǎn)的方式以及他們尋找工作的特定環(huán)境。但是如果缺少兩個關(guān)鍵的東西，學(xué)生的能力是培養(yǎng)不了的。第一，如果老師對整個社會、整個政府的運作和企業(yè)的實際情況都沒有了解，就很難把這些東西傳遞給學(xué)生。第二，學(xué)生如果沒有實際操作的機會，能力也培養(yǎng)不了，特別是人文社科類學(xué)校，練習(xí)量太少。書本的內(nèi)容也許他了如指掌，但這些原理、適用條件以及在中國這個背景下應(yīng)該怎么運用，他可能并不清楚，也沒有想過。在既有體制下，這很難調(diào)整。很多人以美國為例，美國和中國情況差異非常大。美國的教科書和美國的社會基本上是一樣的，我常講美國是教科書上的國家，中國不是，教育界就是教育界，教科書上說的和社會的實際運行基本上很難一致，就業(yè)也受此影響。因此這又涉及到我國教育體系的問題。高等職業(yè)教育和普通高等教育之間的通道沒建立起來。為什么很多人都上普通高校呢？中國的篩選體制是最好的學(xué)生去北大、清華，然后一直往下篩選，成績好的都不敢去讀職校，因為社會地位沒有了。不應(yīng)該是這樣，正常的情況是我喜歡搞機械那我就上高等職校，如果一邊上著又想更進一步學(xué)習(xí)，照樣可以申請上北大、清華。這個通道打開，在很大程度上會減少大家對職校生的不認同。這個事情相對其他問題來說已經(jīng)是最容易解決的了。所以綜合性大學(xué)的定位是要去培養(yǎng)學(xué)生解決復(fù)雜問題的潛在能力。教育不到位，導(dǎo)致學(xué)生和企業(yè)的需求不是很匹配，是很自然的事情。

但是這里還有另外一個問題，那就是社會實踐的發(fā)展，永遠會快過高等教育本身的發(fā)展，從實踐到理論再到教材，必定有一個過程，而且這個過程不會短，此時往往社會已經(jīng)又向前發(fā)展了。所以，從一般意義上說，教育體制和就業(yè)體制的脫節(jié)或者說滯后，是全世界都存在的問題。那么要解決的問題是什么呢？那就是在最大程度上盡可能地縮小市場需求和高等教育之間的缺口，因此，面向市場的高等教育體制和面向企業(yè)需求的高等教育體制改革，或者說從市場本身角度來考慮專業(yè)設(shè)置就很有必要了。強化學(xué)生對市場的了解，強化學(xué)生和市場之間的聯(lián)系，在這方面，學(xué)校以及老師的指導(dǎo)至關(guān)重要。但是這些可以說都是治標不治本的，不可能從根本上解決這個問題，所以我想這個問題其實是一個非常困難的問題，一個永恒的問題。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：農(nóng)民工就業(yè)也涉及就業(yè)能力的構(gòu)建或者重建，我國出臺了許多針對農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)政策，這些培訓(xùn)政策起了多大作用呢？

楊偉國：這個問題有三個層面。第一個層面，農(nóng)民工天然地缺乏工業(yè)社會所需要的就業(yè)能力。這個認識必須得到非常明確的確認，然后我們才能去思考如何才能讓農(nóng)民不僅從形式上走出農(nóng)業(yè)社會，而且要讓他們從實質(zhì)上融入工業(yè)社會。這是我們思考建立農(nóng)民工業(yè)化社會就業(yè)能力的大前提。

第二個層面是技術(shù)性問題，也就是培訓(xùn)如何能夠提升農(nóng)民工就業(yè)能力的問題。在這個層面上，我們首先需要問的問題是培訓(xùn)的邏輯前提是否正確，即農(nóng)民工就業(yè)的主要問題是由于就業(yè)能力不足或至少是能力不匹配導(dǎo)致的，而培訓(xùn)是提升就業(yè)能力的主要手段之一；如果這個前提正確，我們需要問的第二個問題，即什么是市場需求的就業(yè)能力以及能力需求是如何結(jié)構(gòu)化的；如果我們能夠清晰地對就業(yè)能力進行結(jié)構(gòu)化，那么我們需要問的第三個問題，就是我們能否將就業(yè)能力需求轉(zhuǎn)化為培訓(xùn)設(shè)計，即通常所說的市場導(dǎo)向的培訓(xùn)設(shè)計；如果培訓(xùn)設(shè)計是合符需求導(dǎo)向的，我們需要問的第四個問題是，培訓(xùn)設(shè)計是否在整個培訓(xùn)過程中得到徹底地執(zhí)行，這里特別重要的是培訓(xùn)者的能力是否得到保證，即他的能力與完成這項培訓(xùn)所要求的能力一致，以及培訓(xùn)者的激勵是否得到保證，即培訓(xùn)者是否愿意并實際上在培訓(xùn)過程中切實履行了他的職責(zé)。我們需要問的最后一個問題是，被培訓(xùn)者的態(tài)度與能力問題，態(tài)度取決于培訓(xùn)后找到工作的預(yù)期以及對自身就業(yè)能力的判斷，而所謂能力問題是被培訓(xùn)者是否具有再建就業(yè)能力的能力。

第三個層面是培訓(xùn)政策再造。如果我們不能按照這個思路去設(shè)計培訓(xùn)政策，那么政策必然只是擺設(shè)，培訓(xùn)只是走過場，只是把這個事做了。我們國家出臺培訓(xùn)政策來解決農(nóng)民工就業(yè)能力問題，其本質(zhì)在于改造農(nóng)民工的“農(nóng)業(yè)社會就業(yè)能力”，造就適應(yīng)工業(yè)社會的就業(yè)能力。這個使命必須根據(jù)勞動力市場培訓(xùn)的內(nèi)在邏輯來完成。

法律出臺加速，評估體系缺失

領(lǐng)導(dǎo)文萃：您剛剛提到了就業(yè)培訓(xùn)政策要注意的三個層面，可不可以理解為我國法律或者政策的出臺和實施需要更加科學(xué)的指導(dǎo)。近年我國出臺了很多勞動力市場方面的法律，例如《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》。對這些法律以及政策，您如何看待？

楊偉國：在改革開放至今的三十多年中，我國一直致力于改革勞動力市場法規(guī)并改進管制效能。隨著改革開放的深入與國際市場一體化程度的逐步加深，我國勞動力市場管制完善的步伐也日益加快。2008年實施的《勞動合同法》引起了國內(nèi)學(xué)者對勞動力市場管制影響的關(guān)注。近年出臺的勞動法律確實很多，但是我們需要問的是我們是否真的做到了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”？更重要的問題是，我們出臺的法律是不是一部“好”的法律？一部不好的法律是致命的。因此，一部法律在出臺之前需要評估，一部法律在實施之后也需要進行科學(xué)的評估。法律評估在我國還是一個嶄新的領(lǐng)域。怎么評估？誰來評估？評估之后如何做？這在我國幾乎還是空白。

一部分人已經(jīng)意識到立法的本意往往與實施結(jié)果大相徑庭，好法也會帶來壞結(jié)果，沒有科學(xué)的評估體系是行不通的。再說政策，政策就是國家有一些投入，要在整個國家，或者在一定范圍內(nèi)，或者是在一定的群體范圍去實施的，它的影響面也非常廣。相較于法律，我國政策的出臺、實施可能是更加容易一些。我國更多的是依靠政策在進行管理的國家。正因為政策不同于法律的特征，使得政策的出臺有可能更加草率，實施更為粗糙，效果更加模糊，而且調(diào)整也更加突然。所以我個人覺得，我們還應(yīng)該花一點時間去關(guān)注政策出臺之前的研究工作、政策出臺在執(zhí)行過程中間的跟蹤，包括這個政策已經(jīng)執(zhí)行完了之后，要對它的效果進行評估。只有這樣一個過程，才有可能使我們出臺的政策，真正能夠解決我們想要解決的問題。也至少可以為將來再出現(xiàn)類似這種問題時，提供一個借鑒。

我國法律以及政策從制定到評估的環(huán)節(jié)確實都需要更科學(xué)的指導(dǎo)。法律的產(chǎn)生來源于社會對法律的需求。所謂法律需求，是指主體，包括公民、社會或國家對法律資源的肯定性要求。它是在主體對法律資源獲得欲望的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在明確了法律需求之后，就需要特定國家機關(guān)依照一定程序來制定法律，也就是法律設(shè)計。法律設(shè)計出來而得不到有效的執(zhí)行，那么法律的約束力將會減弱，這樣的法律也就形同虛設(shè)，由此可見，法律的有效執(zhí)行是影響法律效力的更為重要的方面。法律績效評估實際就是對法律執(zhí)行結(jié)果的評價。對法律進行評估的目的在于確定法律的出臺是否達到了預(yù)期目標。2008年，新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》將行政法規(guī)后評估工作納入其中，明確要求行政法規(guī)實施后要進行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時完善。盡管有了這些硬性規(guī)定，但是法律評估工作往往還是被忽視。一個主要的原因可能是評估技術(shù)準備尚不充分，也可能牽涉到問責(zé)機制問題。

雖然我國法律和政策的出臺實施過程不完全科學(xué)化，但是從政府的角度來看，這么做無可厚非，盡可能快地出臺政策來解決現(xiàn)有的問題，即便不能夠根治，暫時的緩解也是至關(guān)重要的。這個考慮以及解決問題的角度沒有錯，但是在這個過程當中，要強化對政策所帶來的影響以及所產(chǎn)生的結(jié)果的事先、事中和事后的分析。這樣的話，才有可能真正地去實現(xiàn)我們本來想要達到的目標。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：我國政府出臺法律和政策以暫時緩解就業(yè)壓力，那么您可否系統(tǒng)地闡述一下我國政府在緩解就業(yè)壓力方面的作為呢？

楊偉國：說到我國政府在緩解就業(yè)壓力、促進就業(yè)方面的作為，那是非常多的。首先，我國政府是從戰(zhàn)略高度重視就業(yè)問題。我國政府提出了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略和全局的高度確定解決就業(yè)這個民生問題。所謂就業(yè)優(yōu)先，就是把促進就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，優(yōu)先安排設(shè)計。這要求更加注重選擇有利于擴大就業(yè)的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，這是一個總體布局的事情，需要各級政府各個部門聯(lián)合推動落實，需要使就業(yè)成為政府綜合考核體系的重要指標。我國政府也一直在強調(diào)要實施更加積極的就業(yè)政策，加強就業(yè)政策與有關(guān)經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)，與教育培訓(xùn)、社會保障及其他社會政策的有機結(jié)合，強調(diào)各項政策措施相互協(xié)調(diào)配套，以創(chuàng)造更多就業(yè)機會。

第二，從更具體的角度來說，我國政府也采取了多種促進就業(yè)的措施。例如政府一直把高校畢業(yè)生的就業(yè)工作作為當前就業(yè)工作的首要任務(wù)和重中之重。引導(dǎo)和鼓勵更多畢業(yè)生到基層、中小企業(yè)、中西部地區(qū)、艱苦邊遠地區(qū)就業(yè)，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。另外，我國政府還全面加強公共就業(yè)和人才服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)人力資源市場變化，把握供求雙方需求規(guī)律，開展有針對性的專項服務(wù)活動。強化對企業(yè)用工的指導(dǎo)，指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范招工行為。加強就業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)，進一步完善就業(yè)信息監(jiān)測平臺，為勞動者提供更加及時便捷有效的就業(yè)信息服務(wù)。同時，我國政府在提高勞動者職業(yè)素質(zhì)和就業(yè)能力方面也下了很大的功夫，賦予職業(yè)培訓(xùn)以戰(zhàn)略意義。我國政府還出臺了“十二五”就業(yè)專項規(guī)劃，如《促進就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》是我國首部由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的促進就業(yè)專項規(guī)劃。它涵蓋了人力資源開發(fā)、工資收入分配、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)等諸多領(lǐng)域。就業(yè)規(guī)劃對各級政府、各個部門均提出了很高要求，是我國政府“十二五”期間的重頭戲。

這些工作是政府一直在強調(diào)的，也是一直在努力做的?，F(xiàn)在中央強調(diào)頂層設(shè)計，強調(diào)就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟政策的有效銜接，強調(diào)促進經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)的良性互動。同時，中央還強調(diào)要加強分類指導(dǎo)，根據(jù)不同區(qū)域、不同群體特點和需求，加強有針對性的指導(dǎo)，實現(xiàn)統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)發(fā)展。這是一個長效機制建立的問題，不可能從局部或者短期內(nèi)看出很大的效果。這其中涉及一個很重要的問題，就是抓落實。就業(yè)指標是宏觀調(diào)控的核心指標之一。宏觀調(diào)控有四大目標，即經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價、國際收支平衡。量化為具體數(shù)據(jù)指標的也有四個，即GDP、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、居民消費價格漲幅，這其中就業(yè)指標就有兩個。只有建立健全考核體系，逐項逐級分解目標任務(wù)，強化責(zé)任分工，明確保障措施，一級抓一級，層層抓落實，才能從根本上保證我國就業(yè)戰(zhàn)略的落實，才能逐步從根本上解決我國的就業(yè)難題，否則都是一紙空談。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型繼續(xù)，民企帶動就業(yè)

領(lǐng)導(dǎo)文萃：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)講了若干年了，也是“十二五”的重頭戲，但是目前來看效果不明顯。問題究竟出在哪里？對就業(yè)有哪些影響？

楊偉國：這是很大的一個話題。我們經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變本質(zhì)上就是如何調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是經(jīng)濟的技術(shù)、知識和人力資本含量問題。作為全球第二大經(jīng)濟體，大學(xué)生只占人口6%左右，卻還找不到工作，那意味著什么？意味著中國可能還是“現(xiàn)代小農(nóng)經(jīng)濟”，意味著中國技術(shù)的商品化和產(chǎn)業(yè)化依然非常困難，而究其原因就在于，一個有利于創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的環(huán)境還沒有建立起來。很多技術(shù)有了發(fā)明卻變不成產(chǎn)品，有了產(chǎn)品卻又發(fā)展不成產(chǎn)業(yè)，一些企業(yè)勉強在市場上站住了，卻總是長不大。時下總認為產(chǎn)業(yè)提升意味著一定得搞大項目，一定得搞“高、精、尖”，這其實是一種誤解。里根當美國總統(tǒng)時，美國也爭論過，是不是一定要搞芯片才叫高技術(shù)，才叫有利的、有效的技術(shù)？當時總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會主席有一句名言：“不管是土豆片，還是硅芯片，都是片。只要能賺錢，就是好片?！标P(guān)鍵是把手邊的事情做好做精，做到世界上獨一無二。

我國的經(jīng)濟體系中國企比重很大，導(dǎo)致這個經(jīng)濟不可能是一個完善的市場經(jīng)濟體制。國企和其他企業(yè)都沒有創(chuàng)新的動力，在這種體制下，既不利于國企創(chuàng)新發(fā)展，也不利于其他企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展，而且由于這樣一個格局，創(chuàng)業(yè)動力也減少了。沒有創(chuàng)業(yè)活動，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級是不可能實現(xiàn)的。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級取決于兩個因素，一個是既有企業(yè)創(chuàng)新動力很強，這會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)技術(shù)和各方面升級；第二個就是做加法，我們希望某個人來做企業(yè)，去創(chuàng)新，創(chuàng)造崗位，越多越好。這兩個動力都沒有，導(dǎo)致整個經(jīng)濟水平下降，就業(yè)就很困難。

解決這個問題的一個極為重要的方面就是扶持民營企業(yè)的發(fā)展。要在國家層面上建立起所有人都擁有同樣的權(quán)利去創(chuàng)造企業(yè)的環(huán)境，然后對所有人都給予一種公平的管理辦法。這樣的創(chuàng)業(yè)政策可稱為戰(zhàn)略性就業(yè)政策。創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源，包括既有公司的擴張，也包括新生創(chuàng)業(yè)活動的增長，這是真正解決就業(yè)可持續(xù)的辦法。民企對就業(yè)的帶動作用不容低估。據(jù)人社部統(tǒng)計，新增就業(yè)崗位的70%以上是由民營企業(yè)提供的，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出的勞動力70%以上也在民營企業(yè)中實現(xiàn)了就業(yè)。前面我們也提到，我國正處于工業(yè)化中期的初始階段，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整不可避免地帶來就業(yè)結(jié)構(gòu)的巨大變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾將會日益突出，勞動力總供給大于總需求的形勢還將長期存在，特別是高校畢業(yè)生就業(yè)、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和改制國有企業(yè)職工再就業(yè)同時出現(xiàn)、相互交織，就業(yè)環(huán)境異常艱巨。在這種現(xiàn)實背景下，進一步加快民營經(jīng)濟發(fā)展、擴大民營企業(yè)吸納就業(yè)的能力、發(fā)揮民營企業(yè)的就業(yè)“蓄水池”作用，是一種理所當然的選擇。我國也出臺了很多支持民企發(fā)展的政策，參考了一些國家的經(jīng)驗，例如降低和放寬資本金限制，允許不動產(chǎn)及無形資產(chǎn)作為注冊資金；對一些不動產(chǎn)實力較強的企業(yè)和科技型企業(yè)，放寬其資本金的限制條件；允許地攤、游商、小店小鋪等非正規(guī)企業(yè)和靈活就業(yè)形式存在等。對于吸納高校畢業(yè)生和農(nóng)民工較多的民營企業(yè)，政府應(yīng)對其在稅收、信貸、畢業(yè)生落戶等方面給予政策支持。高校畢業(yè)生也要擺正心態(tài)，及時轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，把目光更多放在民營企業(yè)、中小企業(yè)上。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：自金融危機以來，許多國家都相繼經(jīng)歷了不同程度的就業(yè)危機，各國政府也采取了相應(yīng)的措施。他山之石，可以攻玉，這些經(jīng)驗中有哪些可以借鑒的呢？

楊偉國：其實，國際上的就業(yè)危機某種程度上來說比我國要嚴重很多。今年4月30日國際勞工組織（ILO）發(fā)表的報告中表示，由于各國政府紛紛推行財政緊縮以及強硬的勞動改革措施，導(dǎo)致經(jīng)濟未能創(chuàng)造就業(yè)，尚未呈現(xiàn)復(fù)蘇跡象的全球就業(yè)市場形勢“令人擔(dān)憂”。ILO預(yù)計，在生產(chǎn)放緩的情況下，發(fā)達國家的就業(yè)形勢最快要到2016年底才可能恢復(fù)至2008年危機爆發(fā)前的水平，比之前預(yù)測推遲了兩年。報告認為，在發(fā)達國家中，年齡正處于25-49歲人生黃金期的求職者，近40%已超過一年無工作，而在非洲和中東部分地區(qū)年輕人失業(yè)率飆升，大大增加了社會不穩(wěn)定風(fēng)險。在歐洲地區(qū)，過去六個月勞動力市場整體情況呈現(xiàn)惡化，超過三分之二國家出現(xiàn)失業(yè)人口大幅上漲。因此，在這種情況下談我國對國際就業(yè)經(jīng)驗的借鑒顯得不那么具有說服力，但是并不是說國際經(jīng)驗就不值得借鑒，國際上的一些做法或者基本理念還確實可以帶來啟發(fā)。

例如前一個問題說到的促進民營企業(yè)發(fā)展就是國際上通行的一種做法。金融危機爆發(fā)之后，私營企業(yè)在融資方面出現(xiàn)較大的困難，公共救助只能提供暫時緩解。危機使銀行越來越不愿意借錢給私營部門，導(dǎo)致大型企業(yè)儲備大量的現(xiàn)金以應(yīng)對高度的不確定性，而中小型企業(yè)則在信貸標準提高和額度收緊的情況下融資更加困難。很多國家的政府通過完善和監(jiān)管金融體系使人們恢復(fù)信心，加強對私營企業(yè)的扶持，采取行動使私營企業(yè)重新成為吸納就業(yè)的主要渠道。

另外，通過增加投資來刺激經(jīng)濟發(fā)展，從而帶來更多就業(yè)的做法也是很多國家采用的。我國政府也實施了以政府為主導(dǎo)的4萬億投資計劃，但與國外刺激居民消費的經(jīng)濟刺激計劃不同，我國的經(jīng)濟刺激計劃秉承了“十一五”規(guī)劃的精神，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，著眼于我國經(jīng)濟的長期發(fā)展。我國的經(jīng)濟增長主要是依靠出口和投資帶動，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善。因此投資計劃的大部分資金用于完成“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”、“推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”等社會發(fā)展方面。針對農(nóng)村民生基建和保障性安居工程的投資也屬于基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)。因此，我國實施的經(jīng)濟刺激計劃在短期內(nèi)可以通過投資創(chuàng)造就業(yè)，并且可以從根本上完善基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)中國經(jīng)濟的長期發(fā)展。

還有一點要關(guān)注的是非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展。金融危機之后，非正規(guī)就業(yè)已經(jīng)成為國際社會緩解失業(yè)和增加就業(yè)崗位的突破口，全球超過一半的工作可以認為是非正規(guī)就業(yè)。金融危機對正規(guī)就業(yè)帶來了影響，進而影響到收入分配。在經(jīng)濟波動時期非正規(guī)就業(yè)增加，雖然能起到緩沖作用，但非正規(guī)就業(yè)具有很高的成本，缺少社會保障使非正規(guī)就業(yè)群體面臨健康和職業(yè)風(fēng)險。在我國，農(nóng)民工是非正規(guī)就業(yè)的主要群體，我國的非正規(guī)就業(yè)還存在著不少問題和障礙，例如現(xiàn)行社會保障制度與促進非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，非正規(guī)就業(yè)者的權(quán)益得不到保障等。因此，我國對國際經(jīng)驗的借鑒不能是對某一個政策或者措施的借鑒，而要進行系統(tǒng)的梳理。由于金融危機對我國經(jīng)濟和勞動力市場的影響與其他國家大不相同，對國際經(jīng)驗的借鑒需要結(jié)合我國的實際情況，立足本土，這樣才能收到事半功倍的效果。