張小詠 謝霄峰 孫剛 張?jiān)撇?/p>

本文對(duì)青海省玉樹地震中青海省政府的應(yīng)急響應(yīng)科學(xué)考察記錄進(jìn)行整理、匯總、分析、提煉，參考國(guó)際地震應(yīng)急管理框架和《破壞性地震應(yīng)急條例》，按照地震應(yīng)急響應(yīng)的內(nèi)容，就應(yīng)急啟動(dòng)、應(yīng)急部署、搶險(xiǎn)救援，從省政府應(yīng)急響應(yīng)展開(kāi)，形成玉樹地震應(yīng)急響應(yīng)實(shí)地調(diào)查，全面研究和總結(jié)地震應(yīng)急響應(yīng)的實(shí)施效果，為進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理工作奠定基礎(chǔ)。

一、玉樹應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程

1.1 應(yīng)急啟動(dòng)

玉樹地震發(fā)生40分鐘后，青海省委、省政府緊急召集省地震局、省水利廳、省民政廳、省衛(wèi)生廳等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，探討玉樹地震的應(yīng)急響應(yīng)和救援，并迅速?zèng)Q定啟動(dòng)抗震救災(zāi)一級(jí)響應(yīng)，成立省抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組和抗震救災(zāi)指揮部（省后方抗震救災(zāi)指揮部，玉樹抗震救災(zāi)前方指揮部）。請(qǐng)求中國(guó)地震局派遣國(guó)家地震應(yīng)急救援隊(duì)赴玉樹支援，呼吁各省救援隊(duì)參與救援，各個(gè)部門現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)做好準(zhǔn)備，隨時(shí)待命。

1.2 應(yīng)急部署

1、省政府

省政府成立抗震救災(zāi)指揮部后，立即派出消防、武警出隊(duì)，確定機(jī)場(chǎng)通行情況，并從宏觀、指揮層面上進(jìn)一步做好各方面的工作部署，按照預(yù)案積極行動(dòng)。具體工作包括：組建救援隊(duì)伍赴玉樹救災(zāi)；做好醫(yī)療救治玉樹地震傷員準(zhǔn)備；做好救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)；向玉樹地震災(zāi)區(qū)迅速增派應(yīng)急救援隊(duì)伍；緊急啟動(dòng)省級(jí)糧食應(yīng)急預(yù)案，迅速解決玉樹食用油庫(kù)存不足問(wèn)題；省直各部門、人民團(tuán)體組織向玉樹災(zāi)區(qū)捐送食品；確保省內(nèi)外通往玉樹道路交通暢通和油料供應(yīng)；玉樹周邊州組織救援隊(duì)伍赴玉樹救災(zāi)。

2、省指揮部成員單位

省軍區(qū)：省軍區(qū)玉樹分區(qū)迅速把軍區(qū)139名官兵分成7個(gè)救援分隊(duì)，奔赴人員密集地點(diǎn)營(yíng)救被困群眾，動(dòng)員民兵開(kāi)展自救互救；黨委4名常委駐守一線，靠前指揮。獨(dú)立步兵團(tuán)組織1002名官兵、38臺(tái)車輛連續(xù)機(jī)動(dòng)；預(yù)備役步兵旅派出4個(gè)專業(yè)分隊(duì)，火速馳援災(zāi)區(qū)。根據(jù)任務(wù)進(jìn)程，建立了前指輪換制度，先后安排省軍區(qū)部門以上領(lǐng)導(dǎo)和3個(gè)批次70余名機(jī)關(guān)干部，輪流到災(zāi)區(qū)指導(dǎo)救災(zāi)工作。同時(shí)，主動(dòng)與地方黨委、政府和各救援部隊(duì)溝通聯(lián)系，依據(jù)聯(lián)指指示要求，分階段、分步驟地研究部署應(yīng)急救援、廢墟清理、災(zāi)后重建各個(gè)階段的救援行動(dòng)。

消防總隊(duì)：調(diào)集西寧、海東、海北、海南四個(gè)支隊(duì)68名搶險(xiǎn)救援攻堅(jiān)隊(duì)員，搶險(xiǎn)救援車輛5部，后勤保障車輛1部，指揮車2輛，運(yùn)兵車1部，攜帶搶險(xiǎn)救援及破拆工具火速趕往玉樹州，開(kāi)展大規(guī)?？鐓^(qū)域救援。與此同時(shí)，格爾木市消防支隊(duì)20名搶險(xiǎn)救援攻堅(jiān)隊(duì)員，3部搶險(xiǎn)救援車穿越可可西里緊急增援玉樹州救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)。青海消防總隊(duì)第二批60名攻堅(jiān)隊(duì)員，攜帶便攜特種裝備從空路赴災(zāi)區(qū)投入搶險(xiǎn)。

武警青海總隊(duì)：地震發(fā)生后，武警青?？傟?duì)緊急出動(dòng)3700多名官兵從西寧、格爾木分兩路前往災(zāi)區(qū)救援。

省安監(jiān)局：一是成立省安全監(jiān)管局、青海煤監(jiān)局抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)救援組、后勤保障組、綜合協(xié)調(diào)組和玉樹抗震救災(zāi)前線指揮部，迅速開(kāi)展救援工作。二是迅速組織省區(qū)域性礦山應(yīng)急救護(hù)隊(duì)立即趕赴災(zāi)區(qū)。三是加強(qiáng)兩局機(jī)關(guān)24小時(shí)應(yīng)急值守，隨時(shí)保持與救援一線、國(guó)家安全監(jiān)管總局及省有關(guān)部門聯(lián)系。根據(jù)國(guó)家安全監(jiān)管總局和省玉樹抗震救災(zāi)指揮部要求，完成國(guó)家安全監(jiān)管總局派出的礦山救援隊(duì)的后勤保障任務(wù)，局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)親自赴抗震救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)組織協(xié)調(diào)和后勤保障工作。

衛(wèi)生廳：工作任務(wù)主要是搶救傷員、開(kāi)展衛(wèi)生防疫工作、防治高原病、提供物資保障。地震發(fā)生后組建了3個(gè)軍民共建醫(yī)療點(diǎn)，迅速組織開(kāi)展傷員救治工作。同時(shí)，組織開(kāi)展大規(guī)模的衛(wèi)生防疫工作，加強(qiáng)災(zāi)區(qū)傳染病疫情監(jiān)測(cè)、消毒滅菌、飲用水衛(wèi)生監(jiān)測(cè)、健康教育等工作，實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生防疫工作全覆蓋。針對(duì)到災(zāi)區(qū)的救援人員增多、高原不適癥增多的情況，及時(shí)成立高原病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳：組建工程救援隊(duì)，組織省內(nèi)大型建筑施工企業(yè)緊急調(diào)集大型機(jī)具設(shè)備，在半天之內(nèi)完成了組建、物資采購(gòu)等工作。共調(diào)集人員共200多人，挖掘機(jī)、裝載機(jī)、汽車吊等設(shè)備48臺(tái)（套）。

水利廳：按照省指揮部的統(tǒng)一安排，接受防止次生災(zāi)害發(fā)生、搶通災(zāi)區(qū)供水、保障災(zāi)區(qū)用電三大任務(wù)，并嚴(yán)格組織、抽調(diào)13支專業(yè)水利搶險(xiǎn)隊(duì)伍、4支電力搶險(xiǎn)隊(duì)伍共1500余人，赴災(zāi)區(qū)開(kāi)展防止次生災(zāi)害發(fā)生、搶通供水供電工作。同時(shí)，省指揮部交給了水利部門艱巨任務(wù)即“應(yīng)急供水設(shè)施必須盡快開(kāi)工搶修，務(wù)必在4月22日前接通5至6處集中供水點(diǎn)，同時(shí)合理安排搶險(xiǎn)力量實(shí)現(xiàn)19個(gè)片區(qū)的應(yīng)急供水搶修全覆蓋”。

國(guó)土資源廳：組織了210人的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急排查隊(duì)伍，在地質(zhì)災(zāi)害隱患排查的同時(shí)，及時(shí)安排部署了結(jié)古鎮(zhèn)重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)滑坡、泥石流和地裂縫每天監(jiān)測(cè)一次（遇連續(xù)陰雨天派人晝夜值守），并及時(shí)向玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建現(xiàn)場(chǎng)指揮部報(bào)送地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警專報(bào)，及時(shí)反映地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)人員分布情況，防止災(zāi)情進(jìn)一步發(fā)展。安排部署地震災(zāi)害的應(yīng)急治理工作，對(duì)玉樹地震在扎曲河谷和巴塘河谷兩側(cè)山體上造成大量密集的拉裂縫，填埋夯實(shí)，將結(jié)古鎮(zhèn)范圍內(nèi)山體裂縫在汛期到來(lái)之前全部填埋夯實(shí)完畢；安排部署應(yīng)急燃油發(fā)電站不穩(wěn)定斜坡應(yīng)急治理，確保了玉樹地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建供電安全。

科技廳：充分發(fā)揮科技在抗震救災(zāi)工作中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和作用?？萍疾吭诼?tīng)取省科技廳匯報(bào)后即時(shí)召開(kāi)了青海玉樹科技抗震救災(zāi)工作會(huì)議，研究推進(jìn)科技抗震救災(zāi)工作，迅速啟動(dòng)應(yīng)急科技項(xiàng)目，支持前期經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元。并號(hào)召各部門、地區(qū)科技系統(tǒng)均利用各種形式積極投身于抗震救災(zāi)工作中，使科技在抗震救災(zāi)中發(fā)揮其作用。

省公安廳：立即聯(lián)系玉樹州公安局，命令當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)迅速組織警力開(kāi)展學(xué)較、居民點(diǎn)和寺院救援工作。在災(zāi)情發(fā)生后2小時(shí)從廳機(jī)關(guān)抽調(diào)各警種民警90余人，從省內(nèi)各州、市、地調(diào)集600余名公安民警、特警、消防官兵趕赴災(zāi)區(qū)，投入搶險(xiǎn)救援工作，并調(diào)撥312萬(wàn)元的救災(zāi)物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)。調(diào)集省內(nèi)94名交警趕赴玉樹災(zāi)區(qū)保障道路暢通。對(duì)災(zāi)區(qū)治安的隱患，實(shí)行24小時(shí)的特警排查，輪守，專項(xiàng)打擊了哄搶救援物資和打砸搶等問(wèn)題?；獠环€(wěn)定的因素，解決藏區(qū)民族問(wèn)題，玉樹比較特殊，宗教問(wèn)題和民族問(wèn)題。在災(zāi)后交通壓力劇增的情況下，采取了交通管制，每天出動(dòng)500余人次的交警保持生命線暢通。

省交通廳：安排部署玉樹公路總段和省收費(fèi)公路管理處等現(xiàn)場(chǎng)養(yǎng)護(hù)、施工隊(duì)伍對(duì)公路受損情況進(jìn)行了調(diào)查，制定了搶通方案，進(jìn)行公路的搶通保通；積極與廳交通戰(zhàn)備辦公室聯(lián)系溝通，落實(shí)駐軍部隊(duì)的應(yīng)急運(yùn)輸車輛；緊急籌備并成立西寧機(jī)場(chǎng)、西寧火車站及西寧火車站東貨場(chǎng)應(yīng)急車輛現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)陸續(xù)來(lái)自全國(guó)各地救援人員及救災(zāi)物資的航空、鐵路、公路道路之間的有序轉(zhuǎn)運(yùn)；協(xié)調(diào)有關(guān)單位完成了結(jié)古鎮(zhèn)電力線路搶通工作和廢墟清理工作。

民航機(jī)場(chǎng)：將有關(guān)情況通報(bào)了西北民航各單位，并迅速協(xié)調(diào)東航西北公司安排了執(zhí)行格爾木的航班在返回西寧后迅速投入抗震救災(zāi)飛行，同時(shí)后續(xù)再安排兩架飛機(jī)支援抗震救災(zāi)。地震造成玉樹機(jī)場(chǎng)市電損毀，地面通信中斷，在此情況下，公司積極協(xié)調(diào)，千方百計(jì)通過(guò)蘭州區(qū)調(diào)無(wú)線短波與玉樹機(jī)場(chǎng)聯(lián)系，08∶50即與玉樹機(jī)場(chǎng)建立了聯(lián)系，獲知機(jī)場(chǎng)基本正常。公司立即組織指導(dǎo)玉樹機(jī)場(chǎng)迅速對(duì)跑道、供電、通信導(dǎo)航等重要飛行保障設(shè)施進(jìn)行檢查，玉樹機(jī)場(chǎng)派出三個(gè)專業(yè)小組在余震不斷的情況下對(duì)跑道、通信等設(shè)施進(jìn)行了認(rèn)真檢查評(píng)估，10∶00玉樹機(jī)場(chǎng)恢復(fù)開(kāi)放，同時(shí)西寧和玉樹機(jī)場(chǎng)抗震救災(zāi)各項(xiàng)保障工作全部準(zhǔn)備就緒，第一時(shí)間建立了玉樹通往西寧乃至全國(guó)的空中生命救援大通道。17∶50，國(guó)務(wù)院玉樹抗震救災(zāi)總指揮部回良玉副總理的專機(jī)抵達(dá)玉樹機(jī)場(chǎng)。

省通信管理局：針對(duì)通信中斷和震區(qū)現(xiàn)狀，通信行業(yè)采取四項(xiàng)措施，確?；謴?fù)通信。一是面對(duì)余震頻發(fā)可能造成線路中斷等情況，在搶修的同時(shí)，進(jìn)一步加固完善已恢復(fù)通信部位及地區(qū)的通信。二是以保縣進(jìn)鄉(xiāng)為主線，以保重點(diǎn)通信部位為重點(diǎn)逐步恢復(fù)各鄉(xiāng)通信。三是積極調(diào)運(yùn)設(shè)備物資，保障搶修需要。四是加強(qiáng)人力、物力、財(cái)力的合理調(diào)配，確保通信恢復(fù)取得新成效。

省財(cái)政廳：建立了每日信息報(bào)送制度，始終保持與省指揮部和民政、審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政部駐青專員辦等部門的聯(lián)系與溝通，努力從多個(gè)渠道了解抗震救災(zāi)工作進(jìn)展、資金使用和管理情況。

省發(fā)改委：與省級(jí)有關(guān)部門和玉樹州發(fā)改委建立聯(lián)絡(luò)員、信息報(bào)送、夜晚輪流職守和聯(lián)席會(huì)議等制度，要求抗震救災(zāi)期間省內(nèi)各級(jí)價(jià)格主管部門不得出臺(tái)政府調(diào)價(jià)項(xiàng)目，并啟動(dòng)價(jià)格應(yīng)急監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)省內(nèi)市場(chǎng)重要商品及災(zāi)后重建鋼材、水泥、建材等物資的監(jiān)測(cè)工作，加大對(duì)通過(guò)市場(chǎng)流通進(jìn)入災(zāi)區(qū)的生活必需品價(jià)格進(jìn)行巡查，嚴(yán)厲打擊哄抬物價(jià)、串通漲價(jià)、囤積居奇等不法行為，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。協(xié)調(diào)特殊等物資應(yīng)急采購(gòu)工作。根據(jù)省抗震救災(zāi)指揮部安排，省發(fā)改委牽頭成立了救災(zāi)物資集中采購(gòu)工作協(xié)調(diào)小組，確定了采購(gòu)組具體工作任務(wù)、采購(gòu)范圍和采購(gòu)程序。第一時(shí)間與寧食集團(tuán)、北京華聯(lián)西寧超市等企業(yè)聯(lián)系，積極組織貨源，直接調(diào)運(yùn)和緊急采購(gòu)災(zāi)區(qū)急需的熟食、方便食品、應(yīng)急辦公設(shè)備等應(yīng)急救援物資。

省宣傳部：迅速將工作重心轉(zhuǎn)移到抗震救災(zāi)的宣傳報(bào)道、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)、重點(diǎn)文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的搶修保護(hù)工作上來(lái)。14日上午省委宣傳部召開(kāi)中央駐青和省新聞媒體負(fù)責(zé)人緊急會(huì)議，要求全體新聞單位領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)守陣地，班子成員24小時(shí)帶班；盡快組織省地震局專家發(fā)布相關(guān)權(quán)威信息；立即組織記者，兵分多路趕赴災(zāi)區(qū)，采訪報(bào)道抗震救災(zāi)的最新進(jìn)展；電視臺(tái)和新聞網(wǎng)站的編播人員隨時(shí)直播最新消息，讓全社會(huì)最大限度了解災(zāi)情和抗震救災(zāi)進(jìn)展情況；向社會(huì)公布新聞中心的電話，收集社會(huì)各界的信息。

1.3 搶險(xiǎn)救援

在搶險(xiǎn)救援方面，省政府從宏觀、指揮層面上來(lái)考慮。青海省政府成立抗震救災(zāi)前方指揮部和后方指揮部。前方指揮部在現(xiàn)場(chǎng)即為青海省抗震救災(zāi)指揮部，負(fù)責(zé)在玉樹前線具體的指揮調(diào)配落實(shí)，協(xié)調(diào)前線各部隊(duì)與各部門工作，實(shí)現(xiàn)玉樹抗震救災(zāi)中屬地管理，統(tǒng)一指揮。青海省玉樹抗震救災(zāi)指揮部新聞中心負(fù)責(zé)新聞發(fā)布會(huì)，向媒體等報(bào)道玉樹地震震情、災(zāi)情及相關(guān)工作。省政府后方指揮部負(fù)責(zé)在西寧進(jìn)行日常協(xié)調(diào)各方面工作。

在救援過(guò)程中，各部門搶險(xiǎn)救援在搶險(xiǎn)救援中表現(xiàn)積極，具體應(yīng)急救援成效如下表1。

在地震救災(zāi)中，無(wú)論是救援隊(duì)、醫(yī)療隊(duì)、還是保障隊(duì)，在前方只是一個(gè)點(diǎn)，與后方人員的信息溝通將保障救援工作的有效實(shí)施，所以，前后方的信息溝通非常重要。玉樹地震中前后方聯(lián)系緊密，斷電、斷水情況不明的情況下馬上就與前后方溝通情況。前方提出主要缺少的物資，后方馬上準(zhǔn)備，迅速行動(dòng)，前后呼應(yīng)。從國(guó)家層面上，在國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下，中央領(lǐng)導(dǎo)和各部委都十分配合和重視，在地震發(fā)生后的第二天上午國(guó)家各部委（發(fā)改委、水利部和財(cái)政部等單位）就詢問(wèn)指揮意見(jiàn)和對(duì)其要求，當(dāng)震區(qū)提出缺油，不到2小時(shí)中石油將油拉到指定位置，解決運(yùn)輸車輛加油問(wèn)題，克服汶川地震初期的忙亂。另外，從省市層面上看，各省市迅速提出申請(qǐng)派出救援人員和增送物資，并積極詢問(wèn)要求。所以玉樹地震的應(yīng)急響應(yīng)比汶川地震更快、更迅速。民航機(jī)場(chǎng)公司在前后方指揮的聯(lián)系方面顯示了巨大作用，體現(xiàn)了現(xiàn)代化手段的搶救效率。

表1 玉樹地震省級(jí)層面各部門的應(yīng)急響應(yīng)成效歸納表

單位應(yīng)急成效水利廳清除危情，解決禪古水電站水庫(kù)大壩的次高危險(xiǎn)情，能夠下閘蓄水，低水位發(fā)電；嚴(yán)防次生災(zāi)害發(fā)生；保障供電上，在較短時(shí)間內(nèi)為醫(yī)院、學(xué)校、黨政機(jī)關(guān)等重要部門恢復(fù)了供電；應(yīng)急供水上，截止4月29日，全部搶通玉樹縣結(jié)古鎮(zhèn)11個(gè)片區(qū)臨時(shí)應(yīng)急供水點(diǎn)和8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要臨時(shí)應(yīng)急供水工程。國(guó)土資源廳配合解放軍搶救生命，對(duì)結(jié)古鎮(zhèn)建筑垃圾進(jìn)行集中清理，共清理建筑垃圾近12萬(wàn)方；對(duì)結(jié)古鎮(zhèn)學(xué)校、醫(yī)院、銀行、政府機(jī)關(guān)辦公建筑和供水、通訊設(shè)施等生命線工程進(jìn)行了應(yīng)急評(píng)估。省財(cái)政廳 應(yīng)急救援和過(guò)渡安置有關(guān)資金得到較好落實(shí)；確定玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金總盤子316.5億元對(duì)地震引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行了隱患排查，共排查出地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)295處，對(duì)32801人和26.36億元的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅；震區(qū)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急治理：裂縫填埋夯實(shí)，共埋夯實(shí)山體裂縫共656條，截止8月27日共清理危巖孤石約12000方，目前仍在進(jìn)行中。住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳省發(fā)改委地震發(fā)生后，第一時(shí)間向國(guó)家發(fā)改委匯報(bào)災(zāi)情，并獲得抗震救災(zāi)中央預(yù)算內(nèi)應(yīng)急補(bǔ)助資金5000萬(wàn)元，當(dāng)日將資金計(jì)劃轉(zhuǎn)下災(zāi)區(qū)，專項(xiàng)用于災(zāi)區(qū)水、電、路、通訊設(shè)施搶修工作；積極協(xié)調(diào)特殊等物資應(yīng)急采購(gòu)工作。生活取暖煤、成品糧、食用油等物資及時(shí)到位，為各部門開(kāi)展災(zāi)后救援工作提供了可靠的后勤保障；完成應(yīng)急物資保障工作。省宣傳部 國(guó)內(nèi)和國(guó)外的新聞媒體達(dá)到了138家，600多人，其中國(guó)外媒體19家，臺(tái)灣1家，香港12家。

另外，應(yīng)急管理不是獨(dú)立的，各部門、各單位的積極協(xié)調(diào)配合是整個(gè)應(yīng)急救援工作有效開(kāi)展的關(guān)鍵。玉樹地震中，青海省政府協(xié)同各部門之間協(xié)調(diào)工作較好，軍地聯(lián)合指揮更是體現(xiàn)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。軍隊(duì)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部（簡(jiǎn)稱“聯(lián)指”）由蘭州軍區(qū)負(fù)責(zé)組建，并對(duì)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的各個(gè)部隊(duì)實(shí)施統(tǒng)一指揮。玉樹地震前方指揮部（簡(jiǎn)稱“前指”）即是相關(guān)部委的前方指揮部。在玉樹前線，“聯(lián)指”和“前指”，都納入省指揮部（圖1），統(tǒng)一部署工作，形成抗震救災(zāi)的軍地聯(lián)合指揮。軍地聯(lián)合指揮作用十分大，由于部隊(duì)與地方聯(lián)合指揮有利于協(xié)調(diào)工作，避免了分開(kāi)指揮周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使救援體系設(shè)置清晰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，救援效率大大提高。在青海省，省軍區(qū)領(lǐng)導(dǎo)反應(yīng)了這幾年各個(gè)部委協(xié)同聯(lián)動(dòng)，積極配合，軍隊(duì)十分積極地投入其中。

二、玉樹地震省級(jí)應(yīng)急響應(yīng)總結(jié)與建議

2.1 玉樹地震省級(jí)應(yīng)急響應(yīng)總結(jié)

評(píng)價(jià)應(yīng)急響應(yīng)是否成功是通過(guò)應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)階段，包括應(yīng)急啟動(dòng)、應(yīng)急部署、搶險(xiǎn)救援、災(zāi)民安置和災(zāi)后重建。圖2總結(jié)了省級(jí)層面上，在應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)階段，省政府抗震救災(zāi)指揮部與省軍區(qū)、省消防總隊(duì)和省公安等通過(guò)應(yīng)急會(huì)商、信息共享、前后方指揮部聯(lián)系等，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)階段任務(wù)和職責(zé)。

在應(yīng)急啟動(dòng)上，地震災(zāi)害發(fā)生1個(gè)小時(shí)內(nèi)，省政府立即成立指揮部，根據(jù)青海省地震局的請(qǐng)求，啟動(dòng)抗震救災(zāi)的一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。省軍區(qū)、省消防總隊(duì)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳等各省級(jí)部門啟動(dòng)工作迅速。

在應(yīng)急部署上，省政府和各部門應(yīng)急部署迅速，尤其是省消防總隊(duì)，可以直接接受省委省政府的命令，不需請(qǐng)示任何部門直接到基層展開(kāi)救援。

在搶險(xiǎn)救援上，各部門在搶險(xiǎn)救援中表現(xiàn)積極，公安消防的反應(yīng)速度和生命搜索速度是任何部隊(duì)無(wú)可比擬的，玉樹地震中消防部隊(duì)在60分鐘內(nèi)救出38人。但在整個(gè)搶險(xiǎn)救援中，省軍區(qū)部隊(duì)救出被困人員數(shù)量最多，達(dá)707人，其次是公安消防部隊(duì)搶救被埋壓群眾644人（其中，生還199人），再次是礦山救護(hù)隊(duì)從廢墟下?lián)尵瘸?6名幸存者。各部門基本完成省政府交付的任務(wù)。

軍地聯(lián)合指揮作用十分大，由于部隊(duì)與地方聯(lián)合指揮有利于協(xié)調(diào)工作，避免了分開(kāi)指揮周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使救援體系設(shè)置清晰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，救援效率大大提高。

圖1 軍地聯(lián)合指揮示意圖

圖2 省級(jí)層面應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程

2.2 地震省級(jí)應(yīng)急響應(yīng)建議

1、制作應(yīng)急響應(yīng)時(shí)刻表

借鑒日本地震應(yīng)急時(shí)刻表，建設(shè)我國(guó)各省級(jí)層面和單位的地震應(yīng)急時(shí)刻表。包括制定災(zāi)情信息階段性發(fā)布機(jī)制，確定在什么時(shí)間、什么階段地震系統(tǒng)應(yīng)做了什么，并將新聞媒體和百姓關(guān)注的問(wèn)題定期向社會(huì)公發(fā)布，明確達(dá)到幾個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)后，地震應(yīng)急工作結(jié)束。

2、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案修訂、演練和培訓(xùn)

應(yīng)急預(yù)案修訂上，此次玉樹地震后，對(duì)地震應(yīng)急預(yù)案修訂的建議中，青海省級(jí)層面上85%以上部門建議對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂，預(yù)案要明確各部門在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的職責(zé)，并認(rèn)為要明確部門及單位應(yīng)急處理職責(zé)，每一項(xiàng)任務(wù)認(rèn)真落實(shí)到位。

對(duì)于應(yīng)急預(yù)案演練和培訓(xùn)，我國(guó)各級(jí)政府要為預(yù)案演練和培訓(xùn)提供條件，在宣傳和演練方面省政府要統(tǒng)籌考慮，加大資金投入力度，如每年應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中列支預(yù)案演練專項(xiàng)資金，應(yīng)急管理培訓(xùn)工作應(yīng)深入縣、市，尤其是現(xiàn)場(chǎng)指揮部的人員應(yīng)全面了解和運(yùn)用預(yù)案。同時(shí)，組織和幫助有關(guān)部門、地方加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，盡早開(kāi)展經(jīng)常性應(yīng)急預(yù)案演練工作，做好各級(jí)、各類相關(guān)預(yù)案的銜接工作，加強(qiáng)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，不斷增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)效性，以提高各部門和地方應(yīng)急突發(fā)事件的反應(yīng)和處置能力，提高我國(guó)普通民眾的自救互救能力，能在第一時(shí)間配合醫(yī)療隊(duì)伍開(kāi)展救援。

3、加強(qiáng)應(yīng)急資源儲(chǔ)備

加強(qiáng)應(yīng)急資源儲(chǔ)備工作，做到有備無(wú)患。玉樹地震后，對(duì)各部門的提出的建議中提出加強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備的部門占總數(shù)的64.7%，主要集中在儲(chǔ)備數(shù)量增多、儲(chǔ)備配置合理化、設(shè)備現(xiàn)代化。省公安廳、水利廳、國(guó)土資源廳、民航機(jī)場(chǎng)公司、科技廳、省宣傳部、省軍區(qū)等提出加強(qiáng)目前的應(yīng)急儲(chǔ)備數(shù)量；民航機(jī)場(chǎng)公司、國(guó)土資源廳認(rèn)為加強(qiáng)目前的設(shè)備現(xiàn)代化；省消防總隊(duì)認(rèn)為除了加強(qiáng)消防儲(chǔ)備數(shù)據(jù)，消防裝備結(jié)構(gòu)應(yīng)合理化；國(guó)土資源廳提出青海省國(guó)土資源部門加強(qiáng)能力建設(shè)，包括州、縣專業(yè)人員數(shù)量，人員專業(yè)素質(zhì)要提高。

4、救援隊(duì)建設(shè)

加強(qiáng)救援應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍年輕化，對(duì)特殊環(huán)境下的救援隊(duì)伍的建設(shè)應(yīng)該引起足夠重視，如培養(yǎng)針對(duì)高原和農(nóng)村地區(qū)的救援隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)專業(yè)的救援隊(duì)伍體能訓(xùn)練和心理素質(zhì)訓(xùn)練。

加強(qiáng)各支救援隊(duì)伍的配合，如本次玉樹地震搶險(xiǎn)救援中，由于各部門信息勾通傳遞協(xié)調(diào)不足，省公安協(xié)調(diào)特警過(guò)量。

在調(diào)配多少救援隊(duì)人數(shù)方面，在玉樹救援力量過(guò)剩，交通阻塞。研究不同災(zāi)難下救援力量如何合理布局非常重要，如300人死亡條件下，被埋壓人員的比例是多少，調(diào)配多少救援隊(duì)；3000人死亡條件下，被埋壓人員的比例是多少，需要調(diào)配多少救援隊(duì)。

軍隊(duì)?wèi)?yīng)急救援專業(yè)力量建設(shè)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)涉及到醫(yī)療、維修、駕駛、通信、氣象、水利、測(cè)繪，以及民族、宗教等專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能。軍隊(duì)建設(shè)在這方面還有很大差距，必須從人員調(diào)整、器材配備、專業(yè)訓(xùn)練等各方面大大加強(qiáng)。

5、部門聯(lián)動(dòng)和信息共享

此次玉樹地震中對(duì)于部門聯(lián)動(dòng)和信息共享建設(shè)，有近40%的部門認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)建設(shè)。對(duì)于地震后信息發(fā)布不一致問(wèn)題，美國(guó)FEMA建立了聯(lián)合信息中心來(lái)解決這一問(wèn)題。目前我國(guó)尚無(wú)明確的辦法，青海省公安廳提出建立信息共享和發(fā)布的平臺(tái)，通過(guò)省級(jí)層面統(tǒng)一建立信息發(fā)布平臺(tái)以解決信息不明確問(wèn)題。

軍地聯(lián)合救援方面，在玉樹救援過(guò)程中，體現(xiàn)出要加強(qiáng)抗震救災(zāi)中，時(shí)間緊急、通信不暢、交通受阻條件下的軍地之間的銜接協(xié)調(diào)，明確軍地職責(zé)，使軍地聯(lián)合指揮的效能充分發(fā)揮。

[1] E.L. Quarantelli. Research Based Criteria for Evaluating Disaster Planning and Managing. DRC Preliminary Paper #199 [EB/OL].http://www.udel.edu.

[2] 鄔福肇，曹康泰，陳章立. 中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法釋義.北京：法律出版社,1998.7,80-82.

[3] 程芳芳,董曉梅等,玉樹地震應(yīng)急管理對(duì)汶川經(jīng)驗(yàn)的驗(yàn)證,循證醫(yī)學(xué),2010,10(3):157-162.

[4] 高杰,馮啟民,吳允濤等,地震應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)研究,自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2007,16(6):180-186.