王曉麗

(武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?/h2>

國(guó)際上生態(tài)補(bǔ)償比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(payment for ecological services)，是指以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為基礎(chǔ)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的手段，調(diào)整保護(hù)者與受益者在環(huán)境和生態(tài)方面的利益關(guān)系的機(jī)制。在國(guó)內(nèi)環(huán)境政策領(lǐng)域，一般認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各類主體實(shí)施生態(tài)保護(hù)活動(dòng)積極性的政策法規(guī)和制度規(guī)則的集合。它在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)制度，通過(guò)采用各種政策、市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)刺激等方法，解決特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的平衡問(wèn)題，達(dá)到促進(jìn)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，保證環(huán)境資源持續(xù)利用，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

制定有效的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃首先要選擇一個(gè)合理、適宜的模式。根據(jù)世界各國(guó)和我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)補(bǔ)償存在不同的模式，其模式的劃分標(biāo)準(zhǔn)各有不同。如，以空間尺度大小為標(biāo)準(zhǔn)可將生態(tài)補(bǔ)償分為生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償、流域補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和國(guó)際補(bǔ)償?shù)龋?］;以補(bǔ)償方式為標(biāo)準(zhǔn)可分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償;以補(bǔ)償原則為標(biāo)準(zhǔn)可分為內(nèi)部補(bǔ)償、外部補(bǔ)償和代際補(bǔ)償?shù)饶Ｊ剑?］。此外，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償主導(dǎo)力量的不同，可分為政府補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償和非政府組織參與的補(bǔ)償三種模式，本文主要以此種劃分方式作為分析的依據(jù)。補(bǔ)償模式的選擇直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施績(jī)效和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

1.政府補(bǔ)償

政府補(bǔ)償也稱為國(guó)家補(bǔ)償，其主要特征是:政府主導(dǎo)制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w政策，并負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃。這種補(bǔ)償模式以國(guó)家公權(quán)力為基礎(chǔ)，由中央政府或受補(bǔ)償區(qū)域的上級(jí)政府制定生態(tài)保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標(biāo)，通過(guò)采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、特別項(xiàng)目和發(fā)展政策等方法，對(duì)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲了發(fā)展機(jī)會(huì)的受損者進(jìn)行補(bǔ)償。這種生態(tài)補(bǔ)償制度的核心是由政府作為補(bǔ)償主體(大多時(shí)候是唯一主體)對(duì)生態(tài)保護(hù)者恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程中付出的成本費(fèi)用和直接損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

這種模式的補(bǔ)償方式多種多樣，主要包括:(1)支付補(bǔ)償費(fèi)。政府通過(guò)財(cái)政撥款或轉(zhuǎn)移支付的方式向生態(tài)保護(hù)者支付其為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而付出的成本費(fèi)用和所受損失。如我國(guó)實(shí)行的退耕還林政策即規(guī)定由政府補(bǔ)償退耕還林的農(nóng)戶，每年每畝補(bǔ)償10元。(2)實(shí)物補(bǔ)償。政府部門通過(guò)向生態(tài)保護(hù)者發(fā)放一定的實(shí)物，包括糧食、經(jīng)濟(jì)林木苗、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具等，以補(bǔ)償其實(shí)施生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的成本費(fèi)用。(3)政策支持。政府部門通過(guò)給予生態(tài)保護(hù)者一定的優(yōu)惠貸款、稅費(fèi)減免、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)幫助等，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供助力。(4)生態(tài)移民安置。在一些生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的最好途徑就是進(jìn)行生態(tài)移民。但生態(tài)移民所涉事項(xiàng)龐多，此時(shí)就需政府全面規(guī)劃，為移民的異地安置提供援助，包括搬遷費(fèi)用、住房建設(shè)、就業(yè)安排等。我國(guó)的三峽水利工程和南水北調(diào)工程均需首先解決生態(tài)移民問(wèn)題。

2.社會(huì)補(bǔ)償

社會(huì)補(bǔ)償?shù)闹饕卣魇茄a(bǔ)償主體多元，包括生態(tài)建設(shè)受益地區(qū)、部門、行業(yè)及個(gè)人。社會(huì)補(bǔ)償?shù)脑蚴巧鷳B(tài)建設(shè)活動(dòng)往往會(huì)帶來(lái)外部經(jīng)濟(jì)性，為了使外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，由受益人補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)的成本與費(fèi)用及因生態(tài)環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者遭受的損失。［3］在補(bǔ)償方式上，包括經(jīng)濟(jì)手段和投資、技術(shù)以及人才培訓(xùn)等。值得注意的是，社會(huì)補(bǔ)償模式中的補(bǔ)償人本應(yīng)包括破壞生態(tài)環(huán)境的排污者，但根據(jù)環(huán)境法和民法的相關(guān)規(guī)定，排污者因排放污染物損害環(huán)境，造成其他主體損失的，應(yīng)承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任或其他責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的具體方式包括停止污染行為、支付民事賠償、恢復(fù)原狀等。若涉及到環(huán)境行政責(zé)任，排污者還應(yīng)向政府繳納排污費(fèi)、自然資源費(fèi)等。這些費(fèi)用可視為是對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，也可視為是對(duì)國(guó)家的補(bǔ)償。因此，在社會(huì)補(bǔ)償模式中，一般排除了此類補(bǔ)償人。

同政府補(bǔ)償?shù)木唧w方式相似，社會(huì)補(bǔ)償也主要采用貨幣或?qū)嵨锏姆绞竭M(jìn)行。但不同于政府補(bǔ)償中的資金來(lái)源主要是政府，社會(huì)補(bǔ)償中的貨幣補(bǔ)償方式因其資金來(lái)源渠道多元，故多采用基金形式，由社會(huì)各方籌集資金形成生態(tài)補(bǔ)償基金，根據(jù)設(shè)定的章程對(duì)生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中的受損方予以補(bǔ)償。當(dāng)然，補(bǔ)償?shù)男问揭部梢允峭顿Y項(xiàng)目、技術(shù)援助、人才培訓(xùn)、就業(yè)幫扶等。實(shí)行這些補(bǔ)償?shù)闹黧w包括企業(yè)、個(gè)人以及其他社會(huì)力量等。該模式中還有一種特殊的補(bǔ)償途徑——環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易，主要內(nèi)容是通過(guò)生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的受益者和生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中的受損者之間進(jìn)行環(huán)境交易達(dá)成。目前在我國(guó)試點(diǎn)的主要是排污權(quán)交易。排污權(quán)交易需以政府部門對(duì)特定地區(qū)的最大污染物容量先行界定為條件，在此基礎(chǔ)上，對(duì)排污權(quán)進(jìn)行分配。通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)，排污權(quán)形成一定價(jià)格。生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的受益者可以一定價(jià)格購(gòu)買生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中的受損者手中的排污權(quán)(現(xiàn)實(shí)生活中往往以排污許可證的形式表現(xiàn))，通過(guò)這種交易，實(shí)現(xiàn)對(duì)受損者的補(bǔ)償。環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易是社會(huì)補(bǔ)償模式中具有較大發(fā)展空間的補(bǔ)償方式，它在一定程度上避免了政府補(bǔ)償?shù)膯我缓徒┗毕?，顯現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的靈活力量，更能貼近交易雙方的真實(shí)需求。雖然在試點(diǎn)中也發(fā)現(xiàn)該模式有不足之處，但經(jīng)過(guò)完善之后，仍是社會(huì)補(bǔ)償不可或缺的重要組成部分。

3.非政府組織參與的生態(tài)補(bǔ)償

非政府組織參與的生態(tài)補(bǔ)償一般是指以環(huán)境和生態(tài)保護(hù)為主旨的非政府組織制定生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，提供資金、技術(shù)或人員支持進(jìn)行的補(bǔ)償活動(dòng)。近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)環(huán)境非政府組織在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域非?；钴S，但囿于資金或制度支持乏力，主導(dǎo)或直接參與的生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐皇翘唷Ｍ瑫r(shí)，國(guó)際環(huán)境非政府組織以其敏銳的洞察力、出色的行動(dòng)力和充裕的資金支持參與了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐。這種補(bǔ)償模式與政府補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償相比，雖未制度化，但它的出現(xiàn)彌補(bǔ)了政府補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償?shù)牟蛔?，豐富了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?。隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)政策和立法的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)內(nèi)外非政府組織參與的生態(tài)補(bǔ)償必將不斷增多。

二、美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式選擇之分析

美國(guó)獨(dú)立后，由于人口的快速增加而大肆開發(fā)土地，農(nóng)作物的種植面積不斷擴(kuò)大。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)和更先進(jìn)的農(nóng)業(yè)設(shè)備的出現(xiàn)，采用密集機(jī)械化方式耕種的農(nóng)田面積不斷擴(kuò)展。廣袤的中西部大平原由于強(qiáng)力耕作而未考慮到足夠的水土保持措施，爆發(fā)了一系列的自然災(zāi)害，史上稱為美國(guó)“黑風(fēng)暴”。為了應(yīng)對(duì)這一困境，美國(guó)國(guó)會(huì)于1929年授權(quán)美國(guó)農(nóng)業(yè)部進(jìn)行土壤侵蝕研究，并建立了專門基金。在進(jìn)行了實(shí)地的調(diào)查和監(jiān)測(cè)后，美國(guó)開始了大規(guī)模的土地環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃。這些生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃包括保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃、濕地儲(chǔ)備計(jì)劃、保護(hù)儲(chǔ)備加強(qiáng)計(jì)劃以及上述計(jì)劃的替代政策，如支付成本費(fèi)用和保護(hù)遵守規(guī)則等。這一系列措施被統(tǒng)稱為美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃。

1.美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式選擇的法律依據(jù)

土地休耕成為美國(guó)的一項(xiàng)基本農(nóng)業(yè)政策后，美國(guó)制訂了一系列專項(xiàng)法規(guī)作為執(zhí)行和規(guī)范該政策的立法依據(jù)。其中1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》規(guī)定，采取對(duì)特定農(nóng)作物征稅來(lái)補(bǔ)償那些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限制的土地所有者以此減少耕作農(nóng)田面積和控制農(nóng)產(chǎn)品供給。但是該法案在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了是否具有合憲性的爭(zhēng)議，聯(lián)邦最高法院就此問(wèn)題作出裁定:由于《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》沒有為農(nóng)民提供絕對(duì)的財(cái)產(chǎn)保障而不符合美國(guó)憲法的規(guī)定。此裁定的出臺(tái)直接導(dǎo)致了另外兩個(gè)相關(guān)法案的頒布:一是《保護(hù)調(diào)整法案》，二是《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》。這兩個(gè)法案的直接目的就是為參與土地休耕的農(nóng)民提供及時(shí)的保障措施。為了加強(qiáng)土地休耕計(jì)劃及其補(bǔ)償，美國(guó)還在1965年通過(guò)了《食品和農(nóng)業(yè)法案》，該法案設(shè)計(jì)了一個(gè)鼓勵(lì)農(nóng)田長(zhǎng)期休耕達(dá)到一個(gè)適度數(shù)量的計(jì)劃。

2.美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式的核心內(nèi)容

土地休耕計(jì)劃具有志愿性的特征。政府農(nóng)業(yè)部門制定土地休耕的規(guī)劃，農(nóng)戶可提出加入申請(qǐng)。申請(qǐng)獲批后農(nóng)戶可獲得政府提供的年度租金、特定活動(dòng)的激勵(lì)金。除此之外，政府還為農(nóng)戶種植保護(hù)土壤層的特定植被提供成本補(bǔ)貼。從實(shí)施層次上看，美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式分為三個(gè)層次，即國(guó)家、州和土地所有者［4］。

(1)國(guó)家層次。土地休耕計(jì)劃設(shè)定了一種激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民為有利于資源長(zhǎng)期保護(hù)而在農(nóng)地上種植永久性植被，如草原、灌木叢、森林、矮樹林等，以防止水土流失，同時(shí)為野生動(dòng)物建立棲息資源。美國(guó)在國(guó)家層面上設(shè)立了商品信用公司，其功能主要是每年為參加休耕計(jì)劃的農(nóng)民提供資金，資金包括土地租金和種植被批準(zhǔn)的植被保護(hù)層的一半成本。在休耕土地上種植什么樣的植被保護(hù)層由農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者和政府自然資源保護(hù)官員協(xié)商確定，雙方同時(shí)簽訂10～15年期限的土地休耕合同，合同中一般會(huì)規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，包括植被保護(hù)層的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。后者是農(nóng)民獲取生態(tài)補(bǔ)償金需滿足的必要條件。

(2)州層次。參與休耕的土地大多位于大平原的北部和南部，包括愛荷華州和伊利諾斯州，還有華盛頓州和愛達(dá)荷州等。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)服務(wù)局和自然資源保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)都設(shè)有與各州和地方對(duì)口的辦公室，負(fù)責(zé)實(shí)施有關(guān)土地休耕保護(hù)計(jì)劃?？h農(nóng)業(yè)委員會(huì)和水土保持機(jī)構(gòu)(由地方選舉產(chǎn)生)以其人力和技術(shù)資源支持休耕計(jì)劃在本縣的實(shí)施，甚至?xí)蛡蚬ぷ魅藛T直接參與休耕計(jì)劃的工作。

(3)土地所有者或經(jīng)營(yíng)者層次。土地所有者和農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者參與土地休耕計(jì)劃的主要方式是提供可供休耕的特定土地。參與美國(guó)土地休耕計(jì)劃的土地應(yīng)滿足以下條件:在最近5個(gè)糧食生產(chǎn)季度中已經(jīng)種植過(guò)至少兩季農(nóng)作物的土地;以前登記在其他保護(hù)計(jì)劃中的非重要牧場(chǎng);屬于河流或水體的緩沖地帶。除了滿足上述條件中的某一項(xiàng)外，參與休耕的土地客觀上還應(yīng)具有下列某種屬性或資源:一是有一個(gè)等于或大于8的侵蝕指數(shù)(EI)，或被認(rèn)為是侵蝕嚴(yán)重的土地;二是可耕種的濕地;三是具有環(huán)境保護(hù)的惠益，如屬于河流緩沖帶、草場(chǎng)排水道、保護(hù)地帶、水源保護(hù)區(qū)以及其他類似的功能;四是易遭受沖蝕;五是位于美國(guó)聯(lián)邦或州的土地休耕計(jì)劃的優(yōu)先保護(hù)區(qū)域;六是與非農(nóng)耕濕地有關(guān)或環(huán)繞非農(nóng)耕濕地的農(nóng)田。凡是符合上述要求或標(biāo)準(zhǔn)的土地，其所有者或農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者均可依程序申請(qǐng)加入土地休耕計(jì)劃，申請(qǐng)獲批后，與聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部或所屬各州農(nóng)業(yè)服務(wù)局簽訂土地休耕合同，并領(lǐng)取年度租金和種植植被保護(hù)層的成本補(bǔ)償費(fèi)用。

3.美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)施績(jī)效

美國(guó)的土地休耕計(jì)劃肇始于20世紀(jì)二三十年代中西部大平原嚴(yán)重的土壤侵蝕和水土流失時(shí)期(“黑風(fēng)暴”時(shí)期)，當(dāng)時(shí)的土地環(huán)境狀況糟糕，農(nóng)作物單位產(chǎn)值低，土地所有者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)田獲益的期望值也不高，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消極、漠視。無(wú)論是從環(huán)境保護(hù)的生態(tài)價(jià)值還是土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的利益保障，甚至國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易優(yōu)勢(shì)來(lái)看，均處于亟需改善的狀態(tài)。美國(guó)國(guó)會(huì)和政府實(shí)施土地休耕計(jì)劃，并選擇政府補(bǔ)償為主的模式激勵(lì)參與休耕的土地所有者和經(jīng)營(yíng)者，獲得了良好的效果。［4］在土地休耕計(jì)劃實(shí)施的前10年，人們最關(guān)心的是是否能通過(guò)休耕計(jì)劃控制土壤侵蝕，提高農(nóng)作物產(chǎn)量及其經(jīng)濟(jì)影響。但隨著土地休耕計(jì)劃的逐年實(shí)施，越來(lái)越多的人對(duì)其帶來(lái)的環(huán)境和社會(huì)效益感到驚喜。通過(guò)觀察和研究表明，土壤侵蝕所致的對(duì)農(nóng)作物及其經(jīng)濟(jì)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕于其所導(dǎo)致的對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，包括對(duì)水質(zhì)、魚類和野生動(dòng)物棲息地，以及公共設(shè)施如大壩、溝渠、運(yùn)河等的侵蝕和沉降的影響。通過(guò)實(shí)施土地休耕，上述環(huán)境效益和公共設(shè)施的社會(huì)效益均得到較大改善。有鑒于此，1990年后，為了達(dá)到多重環(huán)境目標(biāo)并強(qiáng)化成本最大效益化，美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)展并制定了一個(gè)環(huán)境收益指數(shù)，用以評(píng)估所申報(bào)的每塊休耕土地的環(huán)境屬性，包括下列標(biāo)準(zhǔn):表面水質(zhì)的改進(jìn);地下水水質(zhì)的改進(jìn);土壤生產(chǎn)力的持續(xù)性;對(duì)參與休耕計(jì)劃的生產(chǎn)者潛在問(wèn)題的援助等。其目標(biāo)是力爭(zhēng)使政府支付的每一美元生態(tài)補(bǔ)償都能獲得最高的環(huán)境和社會(huì)效益。

三、美國(guó)土地休耕經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償模式選擇的啟示

1.政府補(bǔ)償應(yīng)考慮被補(bǔ)償主體的參與意愿

政府補(bǔ)償通常具有強(qiáng)制性，但從美國(guó)土地休耕補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)看，在選擇政府補(bǔ)償?shù)哪Ｊ胶?，并非就完全排除了被補(bǔ)償主體參與的自愿性，二者可以在實(shí)施過(guò)程中有機(jī)結(jié)合。首先，在美國(guó)土地休耕計(jì)劃中，參與農(nóng)戶的意愿和利益受到充分尊重和考慮，市場(chǎng)和政府的雙重協(xié)調(diào)作用得到很好的發(fā)揮。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶可根據(jù)自己所有或經(jīng)營(yíng)土地的具體情況決定是否申請(qǐng)加入土地休耕計(jì)劃，即公民的自主性與利益是政府制定土地休耕計(jì)劃要考慮的第一要?jiǎng)?wù)。其次，農(nóng)戶申請(qǐng)獲批后，會(huì)獲得政府提供的租金補(bǔ)償和植被種植補(bǔ)貼。反觀我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，大多政府補(bǔ)償模式的典型特征是強(qiáng)制性“一刀切”，在制定生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃時(shí)忽視參與者的訴求，實(shí)施方式粗暴，以“命令式”為主。我國(guó)幅原遼闊，制定出一個(gè)適用于全國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃是不現(xiàn)實(shí)的，只有根據(jù)各地的現(xiàn)實(shí)情況，尊重公民的個(gè)人權(quán)利，設(shè)計(jì)人性的生態(tài)補(bǔ)償制度，才能及時(shí)合理合法地處理好環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系。［5］在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國(guó)不僅要在國(guó)內(nèi)實(shí)行碳排放交易機(jī)制，以解決生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問(wèn)題，而且應(yīng)該考慮參與全球生態(tài)效益交易市場(chǎng)，拓展外部效益內(nèi)部化的市場(chǎng)渠道，逐步健全生態(tài)效益的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。［6］

2.產(chǎn)權(quán)清晰有利于生態(tài)補(bǔ)償取得積極成效

無(wú)論選擇何種生態(tài)補(bǔ)償模式，一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)施的前提條件就是確定并尊重生態(tài)效益的產(chǎn)權(quán)。生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系主體的責(zé)、權(quán)、利的明確也離不開明晰的生態(tài)效益產(chǎn)權(quán)。美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)施多年綿延不絕，并取得良好實(shí)施績(jī)效，與美國(guó)清晰的土地和自然資源產(chǎn)權(quán)不無(wú)關(guān)系。在土地休耕計(jì)劃的運(yùn)作過(guò)程中，美國(guó)政府一開始就明確規(guī)定:私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)得到尊重，哪怕是政府制定的重要規(guī)劃，若要限制私人產(chǎn)權(quán)，必須取得產(chǎn)權(quán)所有人同意并給予相應(yīng)補(bǔ)償，否則就是違憲。而我國(guó)的情形與此不同?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！蔽覈?guó)的環(huán)境資源是公有的，任何個(gè)人或團(tuán)體均不具有生態(tài)環(huán)境的所有權(quán)，除了國(guó)家。這種產(chǎn)權(quán)形式雖然在理論上可行，但在實(shí)踐中容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體模糊或者缺失，從而影響生態(tài)環(huán)境權(quán)利和義務(wù)的確定。要完善生態(tài)補(bǔ)償模式，需明確自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有用法律的形式將生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域居民的自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)確定下來(lái)，才能充分激發(fā)生態(tài)保護(hù)活動(dòng)參與主體的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)積極性，生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃方能取得良好的實(shí)施效果。

在美國(guó)土地休耕計(jì)劃中，政府并非只關(guān)注計(jì)劃實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果，還很注重保障生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的權(quán)利。以補(bǔ)償期限為例，最初硬性規(guī)定為10～15年，其后就調(diào)整為動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償期限;補(bǔ)償方式多種多樣，最重要的始終是政府與參與計(jì)劃的農(nóng)戶之間的充分協(xié)商，在這個(gè)過(guò)程中，政府對(duì)土地進(jìn)行休養(yǎng)生息謀求長(zhǎng)期發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，農(nóng)戶們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)也實(shí)現(xiàn)了，公民的環(huán)境權(quán)也實(shí)現(xiàn)了，真正做到了多方共贏。然而從我國(guó)實(shí)施的若干生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的實(shí)踐來(lái)看，發(fā)展權(quán)、生存權(quán)與環(huán)境權(quán)“撞車”的情形并不少見，無(wú)法達(dá)成多方共贏的局面。究其原因主要是缺乏清晰的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)。

3.補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)實(shí)踐適時(shí)調(diào)整

美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒υ诤艽蟪潭壬弦驳靡嬗谄淇茖W(xué)的補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)。在土地休耕生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)施之初，美國(guó)農(nóng)業(yè)部門就建立了環(huán)境效益指數(shù)(EBI)，即以土壤數(shù)據(jù)庫(kù)、各地地形圖、各區(qū)域分布圖等為依托而形成的一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系，用來(lái)評(píng)價(jià)參與計(jì)劃地塊的生態(tài)效益。同時(shí)也充分采用市場(chǎng)機(jī)制，根據(jù)全美各地的土地交易信息，確定不同地區(qū)、不同生態(tài)效益地塊的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。哪些自然資源處于瀕危狀態(tài)就進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，加大補(bǔ)償力度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，吸引該地塊農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)耕作，參與補(bǔ)償計(jì)劃。聯(lián)邦政府制定土地休耕計(jì)劃，但各個(gè)州擁有對(duì)補(bǔ)償資金的一定支配權(quán)，兼顧了計(jì)劃的效率與公平。補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后并非一成不變，而是在一定周期內(nèi)，根據(jù)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品交易價(jià)格、美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)、生態(tài)資源的恢復(fù)狀況、通貨膨脹率、居民實(shí)際購(gòu)買力等因素進(jìn)行調(diào)整，引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。因此，一個(gè)優(yōu)秀的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃離不開合理模式的選擇，選定這種模式后也并非一勞永逸，而需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃實(shí)施中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府確定，且一經(jīng)確定，往往實(shí)行多年而不作任何調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這種補(bǔ)償已經(jīng)無(wú)法達(dá)到當(dāng)初計(jì)劃制定者的補(bǔ)償目標(biāo)，有違計(jì)劃的效率與公平原則，應(yīng)積極改進(jìn)。

另外，在美國(guó)生態(tài)修復(fù)工程中還運(yùn)用了加權(quán)平均侵蝕指數(shù)、土地相對(duì)生產(chǎn)率等定量指標(biāo)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)更應(yīng)該重視這種效益評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工程項(xiàng)目的可行性研究和項(xiàng)目前評(píng)估，確定項(xiàng)目是否值得、可行，使資金得到更合理的分配。［7］

［1］王蓓蓓，王燕，葛顏祥，等.流域生態(tài)補(bǔ)償模式及其選擇研究［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(1):51.

［2］陳尉，劉玉龍，楊麗.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償分類及實(shí)施案例［J］.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)，2010(1):52.

［3］毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償理論探討［J］.中國(guó)人口、資源與環(huán)境，2002(4):38.

［4］［美］Ralph E Heimlich.美國(guó)以自然資源保護(hù)為宗旨的土地休耕經(jīng)驗(yàn)［J］.杜群，譯.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(5):72.

［5］劉嘉堯，呂志祥.美國(guó)土地休耕保護(hù)計(jì)劃及借鑒［J］.商業(yè)研究，2009(8):134.

［6］李愛年.生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2008:225.

［7］邢祥娟，王煥良，劉璨.美國(guó)生態(tài)修復(fù)政策及其對(duì)我國(guó)林業(yè)重點(diǎn)工程的借鑒［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(7):21.