尚 琤

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，北京市100070)

責任編輯:林英澤

中國歷史上對于重要商品資源諸如鹽、鐵、酒、茶等一直存在著民營還是官營的爭論。自春秋時代管仲提出“官山?！钡闹鲝埡?，歷代官府無不對這些重要的商品特別是鹽鐵資源采取不同程度的壟斷和專賣，也稱“莞榷”或“禁榷”制度。具體措施是由國家完全壟斷或者部分壟斷重要商品和自然資源的生產(chǎn)、收購、運輸、銷售環(huán)節(jié)，從中獲得高額利潤，以解決朝廷的財政需要。但明清時期的鹽政以“引岸制”為主要經(jīng)營模式。本文就以清代食鹽管理中的“引岸制”作為一個窗口來分析清代食鹽流通體制中的弊端。

一、清代食鹽流通體制中的“引岸制”

《清史稿》稱:“其行鹽法有七:曰官督商銷，曰官運商銷，曰商運商銷，曰商運民銷，曰民運民銷，曰官督民銷，惟官督商銷行之為廣且久”。[1]這里稱七種鹽法，但只列舉了六種，實際上漏舉了“官運官銷”一種鹽法。但綜觀清朝的鹽政，起主要作用的是官督商銷的運營模式，如《清史稿》著者所指出的“惟官督商銷行之為廣且久”。這一模式被稱為“引岸制度”或“綱運制”，就是國家采用類似承包的方式，將運輸和銷售完全承包給大鹽商，官府只是通過控制在冊大鹽商保持著對鹽業(yè)生產(chǎn)和流通的壟斷權力。編訂在冊的大鹽商事實上成為食鹽流通的壟斷經(jīng)營者，冊上無名者，沒有領取鹽引的資格，不準染指鹽業(yè)的運銷。

其具體辦法就是所謂的“滾總成綱”?？滴跏?1677年)十月，兩淮巡鹽御史郝浴奏言:“臣受事后，傳集眾商，用滾綱舊法，公取資重引多之人，僉二十四名，盡以散商分隸其下，一切納課杜私，皆按名責成”。[2]即用“綱”的形式將鹽商組織起來，“散商”要將自己的花名引數(shù)附在“總商”之后，由總商將花名引數(shù)送鹽政衙門備案，按所領引數(shù)銷售鹽貨并交納鹽稅。鹽政部門將一綱鹽引交給“總商”，由總商負責向散商征收鹽稅，然后交給鹽政部門。總商具有包稅人的性質(zhì)，向政府直接申請鹽引并向鹽戶收購食鹽，在全國范圍內(nèi)，各產(chǎn)鹽區(qū)都有專門的銷售地區(qū)，稱為“引岸”或“引地”，鹽商各自壟斷獨占銷售地點，行銷食鹽。

在這種體制下，商人要取得經(jīng)營食鹽的資格，必須有“引窩”，“引窩”就是鹽商取得鹽引的憑證。在清早期，擁有“引窩”的鹽業(yè)“窩商”(綱商)和憑“引窩”來運銷食鹽的商人是一致的。此時窩商即運商。但是，隨著時間的推移，一些鹽商因各種原因無力經(jīng)營或者被禁止經(jīng)營，鹽政部門必須將其革退，另招新商。新舊鹽商交接的過程，其處理辦法據(jù)記載為:“引窩者，商人初認某處引地，所費不貲，子孫承為世業(yè)。遇有消乏退革，新商必交舊商窩價，方準接充。其價之多寡，以地之暢滯為衡。各省引商皆然”。[3]可見，新商要承接舊商，必須向舊商交納窩價，由此“引窩”成為一種有價商品，可以買賣或租賃。因此，到了康熙九年，已經(jīng)出現(xiàn)了“窩商”和“運商”的區(qū)別。“窩商”是“引窩”的占有者，而“運商”是租買“引窩”從事食鹽運輸和販賣的經(jīng)營者。但是，“窩商”把其從國家手中購買來的鹽業(yè)壟斷經(jīng)營權租賃給其他商人，自己退出鹽貨的直接流通過程，成為寄生性商人，而后來租賃的鹽商不僅要向國家交納鹽稅，承擔官僚機構的各種稅費，還要向“窩商”交納租金，導致鹽業(yè)成本進一步增加。因此可以說，從事租賃的“窩商”是清代鹽業(yè)流通過程中的毒瘤。

鹽商領引之后，持之到“公垣”向灶戶買鹽。所謂“公垣”是順治十七年在各鹽場設立的支鹽場所?！胺苍顟艏妍}，均令堆儲垣中，與商交易。如藏私室及垣外者，即以私鹽論。商人引赴場亦在垣中買筑，場官驗明放行。倘有私販夾帶等弊，該場官役，一并重處”。[4]即鹽戶們須在公垣貯鹽，并與鹽商交易，有鹽務官吏管理監(jiān)督，并對違反者處以重罰。而食鹽生產(chǎn)者即灶戶由于必須賣給有特許權的鹽商，在收購價格上沒有什么競爭，他們只能聽任鹽商以其所制定的超低的壟斷價格收購。

清政府按行政區(qū)劃，以產(chǎn)鹽所在省為主兼及相鄰省區(qū)來規(guī)定食鹽銷區(qū)。引地即銷售口岸，各個銷售地區(qū)都被劃分給專門的鹽商，銷量多少、銷往何處均有嚴格的規(guī)定。如需變動，地方主管鹽務的部門在報請朝廷批準后方可實行。鹽商支取食鹽后，將其運往銷售地區(qū)，在運鹽過程中要經(jīng)過不少關口，由鹽務官吏稽查。

二、“引岸制”與食鹽流通不暢之弊

清政府食鹽“引岸制”是政府監(jiān)督控制下的食鹽民制、商收、商運、商銷的制度。清政府經(jīng)過總結歷史經(jīng)驗教訓，繼承了明代的鹽政，采取了國家的壟斷占有權與壟斷經(jīng)營權相分離的政策，國家放棄鹽業(yè)的直接經(jīng)營權，不再獨占食鹽生產(chǎn)、運輸和銷售環(huán)節(jié)，而是引進商人從事運輸和銷售，賦予其壟斷地位，再通過控制在冊大鹽商保持著對鹽業(yè)生產(chǎn)和流通的監(jiān)督和指導。這一體制導致以下幾個后果。

1.鹽商和政府相互依存謀取巨大利益

“引岸制”使得鹽商基本壟斷了全國的食鹽銷售(他們通過壓低買價、抬高賣價，從而獲取暴利)，成就了當時富甲天下的晉商和徽商。特別是在康、雍、乾時期，山西、陜西和安徽鹽商都憑此壟斷地位獲取了大量的財富。據(jù)《永憲錄》記載，乾隆初年業(yè)鹽長蘆的西商王太來“家產(chǎn)現(xiàn)銀一千七百萬有奇，他物稱是”。這樣的晉、陜巨商當時大約不下16家。[5]道光時李澄的《淮鹺備要》亦記載:“聞父老言，數(shù)十年前，淮商資本之充實者，以千萬計，其次亦以數(shù)百萬計”。[6]

這也成為清政府重要的財政來源。清代的鹽課收入在財政收入中占有重要地位，分場課、引課、雜項三大類。場課是對食鹽生產(chǎn)者的課稅，引課是對食鹽銷售者的課稅，雜項則是各種名目的雜款累積，是一種附加稅。雜項是官府以各種名義征收的費用，一般不計入國家的正式稅收。在清王朝統(tǒng)治初期，鹽課收入就已成為軍費的重要來源。有記載稱:“皇朝受命，戎衣初定。滇黔閩粵，未盡削平，所需兵餉，半資鹽課”。[7]清嘉慶皇帝談到鹽斤加價時說:“朕思鹽斤一項，雖亦出之于民，而與加賦稍異，蓋所加無多，計每口食鹽之費，歲只僅二分，于閭閻生計不致大礙”。[8]清代前期，鹽課歲入僅次于田賦收入，鹽斤因公加價實行后，收入頓增。《清史稿》記載:“加價之法興，于是鹽稅所入與田賦國稅相埒”。[9]

2.加大了食鹽成本，導致鹽價高漲，嚴重阻礙了食鹽流通的發(fā)展

食鹽成本巨大的原因前文已經(jīng)提出了兩點，其一是脫離生產(chǎn)和流通領域、帶有寄生性質(zhì)的窩商的存在，其二是清政府沉重的鹽課。另外還有以下幾個因素:

(1)清代陋規(guī)浮費巨大。浮費開銷最大的有兩處，一是淮鹽產(chǎn)地，一是銷鹽口岸。在淮鹽產(chǎn)地雜項開支很大，而且一般不計入國家歲收，以各種名目征收，鹽區(qū)也不相同。道光時期鹽政改革家陶澍在談到兩淮雜項時說:“兩淮雜費，有外支、辦貢、辦公等款，在科則內(nèi)帶征，為文武衙門公費并一切善舉、辛工、役食、雜費等用”。[10]商人暗里支出的費用幾乎相當于成本的一半。雍正皇帝曾裁撤陋規(guī)浮費，并把很多陋規(guī)確定下來，禁止官員暗箱操作。兩淮鹽區(qū)規(guī)定，鹽商每年要以“公務”的名義送給鹽政8萬兩白銀，以“薪水”的名義送給鹽運司4萬兩白銀。乾隆以后浮費的勒索又趨嚴重。商人運鹽的每一道手續(xù)、每一個關口，都充斥著官吏胥役的盤剝，清代席特納、徐旭齡聯(lián)合上疏指出兩淮積弊相沿有六大苦:“一，輸納之苦，一，過橋之苦，一，過所之苦，一，開江之苦，一，關津之苦，一，口岸之苦”。[11]清政府龐大的鹽務機構中的承辦官吏都將鹽差視為肥差，利用手中的權力向鹽商勒索，“視商家為可啖之物，強索硬要，不厭不休?！边@些官僚機構的存在，無疑極大地增加了鹽貨流通的成本，鹽商只有通過提高鹽價來獲取利益。

(2)鹽商的報效。鹽商的壟斷權是官府所賜予的，所以鹽商的命運與官府緊緊地聯(lián)系在一起。鹽商將很大一部分精力放在疏通官府上，紛紛向官府輸納報效。據(jù)統(tǒng)計，鹽商報效大致分為五種:一是“軍需報效”；二是“水利報效”；三是“備公報效”，就是為皇室出資捐納，比如皇帝壽辰、南巡等等；四是“賑濟報效”，即幫助國家救災救荒；五是“雜項報效”，即捐助政府緝私或辦理新政的費用。其中主要集中在乾隆和嘉慶朝，商人報效最多。[12]僅在1738～1804年，兩淮鹽商就向政府捐獻(報效)白銀3630萬兩，這還不包括他們?yōu)榍∧嫌嗡ㄙM的467萬兩白銀以及向皇帝進獻的古玩、字畫等，也不包括為鹽官們捐獻的許多小額款項。鹽商的報效帶來一些副作用，比如導致課稅積欠。正如陶澍所指出的:“報效一款，原系因公抒誠，得沾議敘，自應各出己資。乃先由運庫墊解，分年帶繳，積欠累累。是庫存正款徒為商人騙取議敘之用，而商捐之名實足為消耗之目而已”。[13]在得到鹽商的報效捐納后，清政府也采取一些措施如加金、加價、豁免、緩征等來回報鹽商，但實際效果是兩淮鹽區(qū)的運銷成本在逐步增加，即使在昌盛時期，一些地方的鹽引也出現(xiàn)滯銷的局面。

(3)僵化的鹽銷區(qū)和運輸路線。事實上鹽銷區(qū)的劃分往往不盡合理，造成邊遠地區(qū)鹽價昂貴，又不允許從臨近鹽區(qū)販運銷售，而是舍近求遠，造成運價上漲。乾隆時期大學士朱軾曾描述了這一現(xiàn)象:“查商人行鹽，各有地方，州縣銷引，原有定額，是以舊例不許越界買賣。但犬牙相錯之地，有此縣莊村插入彼縣地界者，就近買食官鹽，即為犯禁，查拿拘系，往往不免。而本縣所設鹽店，或遠在數(shù)十里之外，小民食鹽無幾，欲其舍鄰近易買之鹽，而遠求於數(shù)十里之外，此必不可得之數(shù)也”。[14]

雖然所劃鹽銷區(qū)不合理，清政府從上到下對此也有所認識，但因為考慮到稅收、緝私和怕引起引界爭端等非經(jīng)濟因素，往往抱著得過且過、維持現(xiàn)狀的態(tài)度，致使問題始終得不到解決。

綜上所述，引岸制實施的最終結果造成食鹽銷售價格昂貴。據(jù)清代史料記載:兩淮的鹽引“歸商人十數(shù)家承辦，中鹽有期，銷引有地，謂之綱鹽。以每引三百七十斤計之，場價斤止十文，加課銀三厘有奇，不過七文，而轉(zhuǎn)運至漢口以上，需價五六十不等”。[15]其壟斷價格高出三四倍，消費者只能接受他們制定的價格，否則或者不吃鹽，或者購買私鹽。清代法律規(guī)定:“凡買食私鹽者，杖一百”。[16]當然，當鹽價過高、消費者承受不了時，會激起民怨，引起地方騷動，于是清政府也會出臺限價法規(guī)限制鹽價。如雍正元年規(guī)定:食鹽“于價賤時，每包以一錢一分九厘為率；于價貴時，每包不得過一錢二分四厘”。[17]當然，政府限定鹽價最終要靠官吏來監(jiān)督，靠鹽商來執(zhí)行。上有政策，下有對策，自古有之。吏治腐敗，鹽商運營成本巨大，也使鹽商千方百計抬高鹽價。如乾隆初年，在漢口，“奸商故將鹽船延壓，倡言鹽缺不敷分賣，而貪利奸徒遂各紛紛爭買，希圖窩囤轉(zhuǎn)售，以獲重價”。[18]鹽價的失控，必然導致官府的鹽貨滯銷，而地下私鹽販賣活躍。

3.造成私鹽泛濫，破壞了法制

由于食鹽的壟斷，導致鹽價脫離正常的價格，居高不下，而商品經(jīng)濟的發(fā)展要求市場自由流通，這導致清代私鹽泛濫。日本學者佐伯富認為:“私鹽比官鹽基本上便宜一半，而且無論何時何處，都能買到需購的數(shù)量，于是人民大部分依賴于私鹽”。[19]包世臣也說:“兩淮綱食引地，無論城市、村莊，食私者什七八”。[20]其走私的方式有多種，如灶私或場私，即食鹽生產(chǎn)地各鹽場的走私；有軍私或兵私，即軍隊官兵的走私；有官私，即官吏的走私和緝私官役的走私；有鄰私，即各區(qū)引岸的交界之處，鄰區(qū)之鹽違規(guī)越界銷售；有船私，如運輸船只私自夾帶私鹽；甚至還有鹽商自己走私販運；后來還出現(xiàn)了梟私即武裝走私。[21]雖然清政府制定了很多嚴厲的禁私令，采取了很多具體的條例和措施，但貪污橫行，獎勵機制并不到位，官兵緝私缺乏積極性，最為關鍵的是其食鹽機制存在問題，這就無法從根本上遏制私鹽的盛行。這一點清人孫玉庭在其《鹽法隅說》中直指“鹽法不得其理”，他說:“嚴緝私之法以疏官引，而私販終不為止者，抑又何哉？蓋場灶產(chǎn)鹽，得利而售者，情也。官買例有定價，售私則價重于官，場灶必賣私者，此其一。官商之鹽有課，私販之鹽無課，無課則價輕，小民愿食私鹽者，此其二。場灶必賣，小民愿食，私販從中射利，而欲以法令禁之，此必不能，所由梟徒盛而拒捕多也。夫拒捕殺人，罪在必誅，因而亡命，何事不為？陸路之巨匪，海洋之群盜，此類實多。是鹽法不得其理，私梟為害之外，又有強盜之患，豈但民食不充，國課之不裕已哉”。[22]

販賣私鹽有其經(jīng)濟上的必然性，但畢竟是法律所禁止的，而法律并不能有效地制止這一現(xiàn)象，造成了清政府法制不彰和社會秩序混亂。

三、“引岸制”的改革和局限

1.清末鹽業(yè)體制的變革

這種食鹽流通體制在清初尚有其存在的空間，因為政府的財政得到支持，鹽商的利益得到保護，民眾對于鹽價尚能承受。但是這一食鹽體制發(fā)展到道光元年便無法維持下去了。據(jù)陶澍稱:“自道光元年辛巳綱起，至十年庚寅綱止，十綱之中，淮南商辦課運止有五綱七分”，兩淮壅積引數(shù)幾至半數(shù)。[23]至道光十年(1830年)，兩淮積欠銀更達6300萬兩，商人資本周轉(zhuǎn)不靈，人民無法承受鹽價，而獲益方則是貪官污吏和不法販私集團。在這種情形下，清代食鹽體制——引岸制面臨瓦解，改革勢在必行。

道光十二年(1832年)，朝廷任用陶澍為兩江總督進行改革，在淮北廢除了引鹽制，采用了票鹽制。即取消總商，打破壟斷，允許民販在試行州縣自行販運，只要繳納鹽課，就給予官票允許販運。同時裁撤浮費，減輕課稅以減低鹽價，改變運鹽道路，減少運鹽手續(xù)，加速流通，加強緝私。陶澍的改革取得成功，鹽價大降，商販爭運，增加了朝廷收入。道光三十年(1850年)，兩江總督陸建瀛又將此法推行于淮南。但隨后太平天國運動爆發(fā)，廢引改票也隨之擱置，以后雖然復行票鹽法，但已非往日之規(guī)。如同治五年兩江總督李鴻章改行“循環(huán)票法”于淮南，規(guī)定所有領票商販，每票捐銀400兩，“凡捐過工費者，為舊商，從此，按年準其循環(huán)轉(zhuǎn)運，更不許新商孱入”。同治八年(1869年)，淮北票商捐銀30萬兩，也準其“循環(huán)轉(zhuǎn)運”。[24]可以看出，此時的票鹽法已經(jīng)背離了原來的改革思路，捐輸票本，不許新商進入，又造成了新的壟斷，“雖名為票鹽，實與引商無異。一經(jīng)認定，世世得擅其利”。[25]清政府的食鹽流通體制又走上了專商壟斷的老路。

2.結論

綜上所述，清政府所采取的“引岸制”食鹽運銷體制，仍舊是長久以來國家食鹽專賣制度的延續(xù)。國家以一些特殊條件將食鹽的經(jīng)營權即運銷權轉(zhuǎn)給商人，但這絕不是什么完全放權，而是通過賦予一些商人食鹽壟斷權使其獲得暴利，國家只對鹽商進行管理和征稅，從而使財政得到保證，進而形成官商相互勾結共分鹽利的局面，雖然在最初滿足了國家財政和商人逐利的目的，但其最終的結果是造成食鹽成本巨增，國家政治進一步衰敗，法制進一步瓦解。

由此得出兩點結論:其一，壟斷排除了競爭者，使市場上的交易者無法公平競爭，效率低下，所出的產(chǎn)品必然成本增加。而且無論由誰來壟斷，都會使產(chǎn)品本身的經(jīng)營權成為一種可供出售的商品，從而提高商品的成本，最終阻礙商品的生產(chǎn)和流通。比如，“窩商”把從國家手中購買來的鹽業(yè)壟斷經(jīng)營權又租賃給其他商人，自己成為寄生性商人，從而使后來租賃的鹽商不僅要向國家交納鹽稅，承擔官僚機構的各種稅費，還要向“窩商”交納租金，進一步造成鹽業(yè)成本增加，阻礙食鹽的流通。其二，在專制體制下，官吏本身掌握了巨大權力，必然會出現(xiàn)腐敗和勒索的現(xiàn)象，而作為商家無力對抗，甚至還會主動賄賂官員，參與分利。引岸制雖然在早期有充裕國課的作用，但專商壟斷一經(jīng)永久確立，其必然的結果是流弊叢生，價格高漲，從而導致生產(chǎn)和流通領域的蕭條。因此，約束政府手中的權力，打破壟斷，并且建立法制保障，這一點對于今天的中國經(jīng)濟和政府的關系具有某種警示意義。只有認真汲取歷史的經(jīng)驗教訓，才能使悲劇性的結果不再發(fā)生。

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