鄭艷馨

近幾年來(lái),鐵路、天然氣、暖氣等公用企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格連年上漲，引發(fā)了公眾的熱議。以暖氣價(jià)格為例，2008年，西安市供熱企業(yè)的出廠價(jià)由每月每平方米4元提高到4.8元，居民最終負(fù)擔(dān)價(jià)格平均為5.3元左右；12011年，西安市供暖價(jià)格再次上調(diào)，居民用曖的小區(qū)熱交換站價(jià)格由每月每平方米（建筑面積）4.8元調(diào)整至5.3元，居民最終負(fù)擔(dān)價(jià)格平均在5.8元左右。2雖然公用企業(yè)的每一次價(jià)格上調(diào)都打著成本上漲、企業(yè)虧損嚴(yán)重的旗號(hào)，并且?guī)缀趺恳淮味嫉玫秸嚓P(guān)監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)可和支持，但頻頻上漲的價(jià)格著實(shí)讓公眾有些吃不消。同時(shí)，與之產(chǎn)生巨大反差的是公用企業(yè)收益與內(nèi)部福利的不斷攀升。據(jù)《鐵道部2011年度第三期超短期融資券募集說(shuō)明書(shū)》有關(guān)主要收支數(shù)據(jù)的列表，鐵道部年收入逐年升高，2007年為4670.12億元，2008年為5333.88億元，2009年總收入達(dá)5521.77億元。這使人們開(kāi)始質(zhì)疑公用企業(yè)所提出的各種漲價(jià)理由的合理性與合法性，也讓公眾開(kāi)始質(zhì)疑政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)公用企業(yè)的管制效率與效果，并對(duì)相關(guān)的管制立法的實(shí)際效果產(chǎn)生了懷疑。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直對(duì)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格采取較為嚴(yán)格的管制方式，其主要的依據(jù)是《價(jià)格法》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《政府制定價(jià)格聽(tīng)證管理辦法》以及《電力法》、《鐵路法》、《電信條例》、《通用航空飛行管制條例》等行業(yè)立法。這些法律法規(guī)對(duì)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)主體及其權(quán)限、定價(jià)范圍、定價(jià)方式等進(jìn)行了明確規(guī)定，并賦予政府有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管權(quán)，其主要以制定政府定價(jià)與政府指導(dǎo)價(jià)的方式對(duì)公用企業(yè)實(shí)施價(jià)格管制。近些年來(lái)，我國(guó)逐漸放松了對(duì)公用企業(yè)價(jià)格的管制，如2001年制定的《中央定價(jià)目錄》將一部分可以交由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)的行業(yè)的定價(jià)權(quán)交給企業(yè)，僅保留了13種產(chǎn)品與服務(wù)的政府定價(jià)權(quán)。但是，從目前我國(guó)政府價(jià)格管制的實(shí)施狀況來(lái)看，政府期望通過(guò)管制滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的基本需求的目的并未達(dá)到，而新的社會(huì)問(wèn)題層出不窮：公用企業(yè)的價(jià)格并未回歸合理的價(jià)值曲線(xiàn)，反而基于公用企業(yè)自身的謀利沖動(dòng)和政府的管制失控而越來(lái)越偏離價(jià)值曲線(xiàn)，也偏離了它本應(yīng)具備的社會(huì)公益性。這不得不讓人們思考我國(guó)目前的公用企業(yè)價(jià)格管制制度出現(xiàn)了哪些問(wèn)題和需要如何解決。

一、我國(guó)公用企業(yè)價(jià)格管制制度存在的理論缺陷

價(jià)格具有傳遞經(jīng)濟(jì)信息、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為和調(diào)節(jié)社會(huì)分配的功能。這決定了它在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著重要的資源配置作用。對(duì)公用企業(yè)實(shí)施有效的價(jià)格管制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在調(diào)控市場(chǎng)結(jié)構(gòu)時(shí)通常采用的調(diào)控方式。因?yàn)楣闷髽I(yè)與一般的企業(yè)有所不同，它是具有自然壟斷性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或基礎(chǔ)設(shè)施為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，兼具營(yíng)利性與公益性，并由政府實(shí)施特殊管制的特殊企業(yè)。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)是與社會(huì)公眾基本生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如水、電、天然氣、暖氣等生產(chǎn)或生活必需品，其產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及服務(wù)的長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與人民生活影響巨大，人們對(duì)這些產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格比較敏感，其價(jià)格的波動(dòng)也易引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的連鎖反應(yīng)。如鐵路票價(jià)上漲，人們不得不改乘飛機(jī)或長(zhǎng)途汽車(chē)或選擇不出行和少出行。這樣做雖然可以緩解鐵路運(yùn)輸壓力，但也會(huì)導(dǎo)致滯留人員過(guò)多而加大滯留地的治安壓力和經(jīng)濟(jì)承負(fù)壓力；而鐵路的空載率上升后，鐵路運(yùn)營(yíng)商的盈利率就將下降，甚至出現(xiàn)虧損。同時(shí)，公用企業(yè)的公益性與自然壟斷性特征又使其不宜由企業(yè)自身來(lái)獨(dú)控產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格，因此多數(shù)國(guó)家都對(duì)公用企業(yè)的價(jià)格實(shí)行較為嚴(yán)格的管制，即由政府在一定程度上掌控公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格，如采取政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)的方式進(jìn)行管制，或者通過(guò)制定最高限價(jià)或限定盈利率的方式進(jìn)行管制，并制定較為嚴(yán)格的審查與監(jiān)管制度，公用企業(yè)只能在管制范圍內(nèi)制定其費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)對(duì)公用企業(yè)的價(jià)格規(guī)制是規(guī)制的一種極端形式，正如拉米什所說(shuō)：“在那里，規(guī)則制定得十分詳盡，乃至囊括了所有活動(dòng)，成為組織管理的內(nèi)部指令。因?yàn)橥ㄟ^(guò)所有權(quán)賦予政府的權(quán)利，政府可以做任何想做的事情，使得公用企業(yè)的規(guī)則比一般的規(guī)制更具有指令性?！?

對(duì)公用企業(yè)價(jià)格實(shí)施政府管制，依據(jù)的主要是自然壟斷理論以及國(guó)家安全與公共利益理論。然而，隨著社會(huì)科學(xué)與技術(shù)的發(fā)展以及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的自然壟斷理論以及國(guó)家安全與公共利益理論受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。

自然壟斷理論認(rèn)為，一些特殊市場(chǎng)基于地點(diǎn)、效率及網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面的限制，只適宜由單一經(jīng)營(yíng)者或少數(shù)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)才能有效運(yùn)作，此即自然壟斷。按照傳統(tǒng)理論的認(rèn)識(shí)，鐵路、郵電、通訊、電力等行業(yè)都屬于自然壟斷行業(yè)。這些自然壟斷者在政府的管制下，可以充分利用其壟斷優(yōu)勢(shì)追逐高效率，謀求社會(huì)福利最大化。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，一些行業(yè)本身的屬性悄然發(fā)生了變化，有些行業(yè)已不再是自然壟斷行業(yè)或其部分業(yè)務(wù)失去了自然壟斷屬性。如從19世紀(jì)開(kāi)始，鐵路行業(yè)就被視為自然壟斷行業(yè)，但隨著航空、地鐵、高鐵、高速公路等新興運(yùn)輸方式的出現(xiàn)以及新技術(shù)的應(yīng)用，火車(chē)、汽車(chē)、飛機(jī)、高鐵等運(yùn)輸工具之間的可替代關(guān)系和彼此間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不斷加強(qiáng)，旅客出行的可選擇方式日趨多樣化，鐵路在運(yùn)輸行業(yè)中的壟斷地位已逐漸弱化。4再如電信行業(yè)，近些年來(lái)通信光纜、微波技術(shù)、IP技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的發(fā)展日新月異，市話(huà)、長(zhǎng)話(huà)、國(guó)際通信、移動(dòng)電話(huà)、IP電話(huà)、數(shù)字通訊等新業(yè)務(wù)、新品種層出不窮，這些業(yè)務(wù)的可替代性很強(qiáng)，使得目前除市話(huà)網(wǎng)絡(luò)依然作為基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)而屬于自然壟斷領(lǐng)域外，其他業(yè)務(wù)均已轉(zhuǎn)向“弱自然壟斷性”或“去自然壟斷性”甚至是私人物品領(lǐng)域。同時(shí)，新自然壟斷理論認(rèn)為，由于在現(xiàn)實(shí)生活中，一個(gè)企業(yè)通常不僅僅只生產(chǎn)一種產(chǎn)品，而是同時(shí)生產(chǎn)幾種產(chǎn)品，因此，只要一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品的總成本小于多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)同樣產(chǎn)品的總成本之和，就被視為有利于社會(huì)成本最小化，屬于自然壟斷。但在這種情況下，雖然該企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品的總成本最低，但由于其內(nèi)部各產(chǎn)品要素的平均成本有可能上升或下降，因而仍有競(jìng)爭(zhēng)的可能性和必要性，不宜對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行絕對(duì)的壟斷保護(hù)與經(jīng)濟(jì)管制政策，而需要根據(jù)自然壟斷的強(qiáng)弱、進(jìn)入市場(chǎng)有無(wú)障礙以及企業(yè)的承受力三項(xiàng)指標(biāo)分別采取不同的管制對(duì)策。5而且，實(shí)踐也證明，在獨(dú)占?jí)艛酄顟B(tài)下，公用企業(yè)由于可以充分利用其壟斷優(yōu)勢(shì)獲取壟斷高利，因而在經(jīng)營(yíng)上偏于保持現(xiàn)狀而非積極進(jìn)取，從而導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下而浪費(fèi)嚴(yán)重，服務(wù)質(zhì)量跟不上社會(huì)發(fā)展的需求，價(jià)格壟斷行為時(shí)有發(fā)生等問(wèn)題的出現(xiàn)。相反，在對(duì)公用企業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，由于競(jìng)爭(zhēng)的壓力迫使企業(yè)開(kāi)始不斷提高自己的生產(chǎn)水平和生產(chǎn)效率，以通過(guò)降低生產(chǎn)成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和薄利多銷(xiāo)的方式而獲利，這不僅可以減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高基本動(dòng)力，也使消費(fèi)者得到了更多實(shí)惠。這使國(guó)家對(duì)公用企業(yè)實(shí)施的價(jià)格管制的范圍不斷縮小，公用企業(yè)的自主定價(jià)范圍不斷擴(kuò)大。同時(shí)，社會(huì)公眾作為公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的需求方，在屬于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)“用腳投票”和主動(dòng)參與價(jià)格制定過(guò)程的方式，也慢慢成為重要的公用企業(yè)定價(jià)主體。政府如果繼續(xù)沿用原有的價(jià)格管制模式進(jìn)行過(guò)度管制，將明顯不利于公用企業(yè)的發(fā)展，也不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)基本生產(chǎn)與生活物資的需求。

國(guó)家安全與公共利益理論認(rèn)為，公用企業(yè)生產(chǎn)和提供的產(chǎn)品如煤氣、天然氣、自來(lái)水、電力等，是人們?nèi)粘Ｉ畹谋匦杵泛推渌鐣?huì)產(chǎn)品生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。這些產(chǎn)品由于其重要的民生意義與國(guó)家安全意義，不宜由市場(chǎng)自主調(diào)控，因?yàn)橐坏╅_(kāi)放這些市場(chǎng)領(lǐng)域，國(guó)家就無(wú)法有效調(diào)控這些產(chǎn)品的充分供給，也不能有效監(jiān)控其質(zhì)量，而一旦發(fā)生供應(yīng)不足或質(zhì)量缺陷，就可能引發(fā)社會(huì)公眾的恐慌與不滿(mǎn)，進(jìn)而危及國(guó)家利益。因此，這些產(chǎn)品的供應(yīng)理應(yīng)由國(guó)家掌控，否則不利于公共利益的保護(hù)與國(guó)家安全的維護(hù)。以上原因，促使公用企業(yè)的價(jià)格不得不受控于政府。然而要使政府對(duì)公用企業(yè)的管制產(chǎn)生對(duì)社會(huì)有益的效果，需要滿(mǎn)足兩個(gè)前提條件：一是政府是理性的政府，可以做到對(duì)公用企業(yè)的適度管制，為民眾謀利；二是公用企業(yè)不會(huì)憑借其壟斷力實(shí)施壟斷行為。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩個(gè)條件無(wú)一能夠滿(mǎn)足。首先，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制不可避免地存在政府失靈現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)為政府在管理社會(huì)事務(wù)時(shí)出現(xiàn)的公共決策失效、政府機(jī)構(gòu)低效、政府的內(nèi)部性和機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、政府的尋租行為等方面問(wèn)題。6這使得政府的身份具有雙重性。一方面，政府是社會(huì)利益和國(guó)家利益的維護(hù)者。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定政權(quán)，政府會(huì)通過(guò)各種方式提高社會(huì)福利以緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)勞動(dòng)者的各項(xiàng)權(quán)益進(jìn)而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。政府會(huì)通過(guò)各種管制措施強(qiáng)化國(guó)家安全體系，以保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。另一方面，政府是追逐自身利益的謀利者和公眾利益的損害者。政府也是社會(huì)中的利益集團(tuán)之一，也會(huì)為了追逐利益而實(shí)施不正當(dāng)?shù)母深A(yù)行為或其他不正當(dāng)獲取利益的行為，即尋租行為。尋租行為的存在使政府的決策或其執(zhí)行不再完全顧及可能對(duì)社會(huì)造成的不利影響。如政府大量高價(jià)賣(mài)地的行為，在增加政府財(cái)政收入的同時(shí)，也會(huì)提高地價(jià)，進(jìn)而抬高房?jī)r(jià)。在這里，最大的受益者是地方政府，而最終利益受損者則是消費(fèi)者，他們因此承負(fù)了高昂的房地產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格以及各種稅費(fèi)，且由于房地產(chǎn)價(jià)格的一再上揚(yáng)導(dǎo)致物價(jià)飛漲，社會(huì)公眾的生活成本被迫大幅提升。7因此，政府對(duì)公用企業(yè)的管制并不必然會(huì)使公用企業(yè)的運(yùn)營(yíng)滿(mǎn)足社會(huì)利益最大化的需求，相反，有時(shí)可能成為公用企業(yè)與政府共同吞噬社會(huì)公共利益的保護(hù)傘。其次，由于壟斷利益集團(tuán)固化，公用企業(yè)也就失去了積極進(jìn)取的動(dòng)力，導(dǎo)致生產(chǎn)效率非但不能提高反而降低的結(jié)果。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家李賓斯坦在其提出的“X——非效率”概念中所指出的那樣，在獨(dú)家壟斷下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)偏向于守成而非進(jìn)取，從而導(dǎo)致效率低下。8同時(shí)雖然“對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效限制，可以說(shuō)是維續(xù)社會(huì)秩序方面的最為重要的問(wèn)題。……但是需要強(qiáng)調(diào)的是，一旦政府為了達(dá)到這個(gè)目的而成功地壟斷了實(shí)施強(qiáng)制和暴力的權(quán)力，那么它也就變成了威脅個(gè)人自由的首要因素”。9因此，公用企業(yè)的價(jià)格不能僅依靠政府的價(jià)格管制即僅由政府說(shuō)了算，它需要多方定價(jià)主體的參與，需要綜合考慮國(guó)家、企業(yè)和社會(huì)公眾各方的利益需求從而實(shí)現(xiàn)利益平衡。

二、我國(guó)現(xiàn)行公用企業(yè)價(jià)格管制制度的弊病

我國(guó)目前的公用企業(yè)價(jià)格管制制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)得過(guò)死的方式相比，有了巨大的進(jìn)步，但仍未完全適應(yīng)我國(guó)高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，其制度上的弊端甚至成為縱容壟斷、妨礙競(jìng)爭(zhēng)、阻礙社會(huì)進(jìn)步與拉大社會(huì)貧富差距的病因。

（一）價(jià)格主管部門(mén)的定價(jià)范圍設(shè)置不合理

韋登鮑姆曾指出：“自然壟斷只有在特定的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下才是自然的?！?0隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公用企業(yè)原來(lái)統(tǒng)治的非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的范圍不斷萎縮，這也使政府指導(dǎo)價(jià)與政府定價(jià)應(yīng)管制的范圍出現(xiàn)退縮現(xiàn)象。這要求政府不應(yīng)繼續(xù)固守那種“政府干預(yù)和社會(huì)調(diào)節(jié)過(guò)多”的模式，11而應(yīng)更多地讓位于市場(chǎng)。

在我國(guó)，經(jīng)過(guò)近二十多年的價(jià)格改革后，傳統(tǒng)的價(jià)格管理體制已經(jīng)發(fā)生巨大變化，政府指導(dǎo)定價(jià)和政府定價(jià)的比重在逐年降低，大多數(shù)適宜在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成價(jià)格的產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格已經(jīng)放開(kāi)，公用企業(yè)自主定價(jià)的范圍在逐年擴(kuò)大。但是，目前價(jià)格主管部門(mén)的定價(jià)范圍沒(méi)有考慮公用企業(yè)領(lǐng)域存在“自然壟斷邊界的移動(dòng)”12的問(wèn)題，對(duì)于一些可競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目仍采用政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的方式進(jìn)行管制，一些應(yīng)該屬于可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)調(diào)控的價(jià)格仍被限定在中央與地方的定價(jià)目錄之中，而未交由公用企業(yè)自主定價(jià)，這明顯阻礙了該市場(chǎng)領(lǐng)域中自由競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的形成，也使社會(huì)公眾喪失了可能基于自由競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的企業(yè)品質(zhì)上升和價(jià)格下降的福利。13

然而，我們也應(yīng)該看到，由于我國(guó)公用企業(yè)的原型是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)，目前雖然通過(guò)企業(yè)改制和橫向分割等方式在一定程度上增加了公用企業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，但競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并未真正形成，公用企業(yè)壟斷行為時(shí)有發(fā)生。如果政府將這部分產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)權(quán)完全交給企業(yè)，則企業(yè)極易憑借其壟斷地位制定壟斷價(jià)格。而為了推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，將這種公用企業(yè)具有市場(chǎng)壟斷力的領(lǐng)域定價(jià)權(quán)完全交給企業(yè)，從而放松了對(duì)這一領(lǐng)域的價(jià)格管制，也是不合理的。如電信企業(yè)憑借其壟斷力向客戶(hù)加收的各種名目繁多的增值服務(wù)費(fèi)，政府監(jiān)控缺失是一個(gè)重要的原因。

（二）價(jià)格主管部門(mén)的定價(jià)存在背離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情況

本來(lái)，價(jià)格主管部門(mén)制定公用企業(yè)的價(jià)格是依據(jù)商品和服務(wù)的社會(huì)平均成本與市場(chǎng)供求狀況，在考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求和社會(huì)承受能力的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)的合理差價(jià)，依據(jù)法定程序制定出來(lái)的。但是，價(jià)格主管部門(mén)的定價(jià)可能出現(xiàn)背離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情況。這是因?yàn)?，一方面，政府?duì)公用企業(yè)價(jià)格的過(guò)度管制會(huì)使“看的見(jiàn)的腳”踩住了“看不見(jiàn)的手”14，使得政府定價(jià)行為背離了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，所制定的價(jià)格既沒(méi)有考慮公用企業(yè)的合理盈利，又沒(méi)有考慮不同地區(qū)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的供需情況；另一方面，由于“權(quán)利尋租”行為和“管制俘獲”15現(xiàn)象，受管制的公用企業(yè)為了維持壟斷以謀求高額壟斷利潤(rùn)，總會(huì)想方設(shè)法地試圖使政府的管制對(duì)自身的壟斷有利，從而影響政府管制的方式和態(tài)度，政府也在利益的驅(qū)使下可能放松對(duì)公用企業(yè)的價(jià)格管制，進(jìn)而導(dǎo)致政府在制定政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)時(shí)，更多地考慮公用企業(yè)的收益率和政府的收入，而忽視了社會(huì)公眾的合法權(quán)益和可承受能力。以航空票價(jià)為例，我國(guó)目前多個(gè)航空公司在有空座的情況下都會(huì)實(shí)施機(jī)票打折，但有兩項(xiàng)費(fèi)用基于政府定價(jià)而不實(shí)施折扣價(jià)，且價(jià)格一直高居不下，甚至?xí)r常提價(jià)，其中一項(xiàng)是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，一項(xiàng)是燃油附加費(fèi)，這不得不讓人質(zhì)疑政府的價(jià)格管制行為是否考慮到了政府、公用企業(yè)和社會(huì)公眾三方利益平衡的基本要求。

（三）管制制度并未避免公用企業(yè)價(jià)格壟斷行為的發(fā)生

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)幾乎完全壟斷了電力、通信、交通、郵電等行業(yè)，而且國(guó)家在政策、法律、信貸等各個(gè)方面給予這些企業(yè)以充分的支持。近些年來(lái)，我國(guó)雖然通過(guò)公用企業(yè)市場(chǎng)化改革逐漸削弱了原有公用企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)中的壟斷力，但并沒(méi)有真正改變?cè)泄闷髽I(yè)的壟斷地位，反而使他們因逐利意識(shí)的膨脹而變本加厲地實(shí)施壟斷，特別是價(jià)格壟斷行為成為他們掠取社會(huì)財(cái)富的常用手段。公用企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的推動(dòng)下，漲價(jià)欲望不斷高漲，這與其營(yíng)利特性相關(guān)，也與公用企業(yè)試圖維持其長(zhǎng)期以來(lái)形成的高福利待遇有關(guān)。在利益的驅(qū)使下，公用企業(yè)總是以各種各樣的理由收取著各種名目繁多的費(fèi)用，濫收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。以電信市場(chǎng)為例，我國(guó)雖然通過(guò)分拆的方式使電信市場(chǎng)出現(xiàn)了一些競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，電信業(yè)壟斷得到一定程度的削弱，但原有的壟斷格局并未打破，壟斷形勢(shì)依然嚴(yán)峻，郵政通信行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定程序不透明，收費(fèi)項(xiàng)目繁多，收費(fèi)昂貴而服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象仍普遍存在。目前政府對(duì)公用企業(yè)的價(jià)格管制制度并未有效制止公用企業(yè)的價(jià)格壟斷行為，有時(shí)甚至基于制度設(shè)計(jì)上的不合理與實(shí)施過(guò)程中存在的違法現(xiàn)象，使政府價(jià)格管制部門(mén)成為公用企業(yè)的保護(hù)人和利益共享者，管制失靈現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）價(jià)格聽(tīng)證制度沒(méi)有真正反映社會(huì)公眾的意志

根據(jù)《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》的規(guī)定，召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的主要目的是“征求經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)制定價(jià)格的必要性、可行性進(jìn)行論證”。但該辦法同時(shí)指出，聽(tīng)證會(huì)最后形成的聽(tīng)證意見(jiàn)只是政府確定價(jià)格的一個(gè)參考文件，并不能決定最終價(jià)格，最終價(jià)格仍由相關(guān)價(jià)格主管部門(mén)確定，公眾對(duì)公用企業(yè)的主動(dòng)監(jiān)督僅限于在召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)時(shí)有提出建議的權(quán)利。而目前我國(guó)的聽(tīng)證會(huì)被戲稱(chēng)為“聽(tīng)漲會(huì)”，就是因?yàn)閮r(jià)格聽(tīng)證會(huì)只是走了個(gè)過(guò)場(chǎng)，并未真正反映民意。由此可見(jiàn)，價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度的設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重缺陷，致使民眾主動(dòng)監(jiān)督公用企業(yè)的途徑被阻塞，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)控，這也使公用企業(yè)的價(jià)格進(jìn)一步偏離了社會(huì)公眾的需求，超越了社會(huì)公眾的承受范圍。加之價(jià)格主管部門(mén)決策程序相對(duì)較為閉塞、價(jià)格監(jiān)控體系設(shè)計(jì)不完整、“管制俘獲”問(wèn)題的存在、價(jià)格管制決策失誤現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等，使得政府價(jià)格主管部門(mén)的價(jià)格決策的合法性、合理性與可行性程度大大降低。這也加劇了公用企業(yè)價(jià)格壟斷的嚴(yán)重態(tài)勢(shì)，造成對(duì)社會(huì)公眾合法權(quán)益的更大侵害。以天然氣價(jià)格為例，2010年5月底，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于提高國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格的通知》，規(guī)定國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格每千立方米提高230元，這一事件引發(fā)了各地的天然氣漲價(jià)熱潮，多省召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，一些地區(qū)如陜西、重慶、浙江、成都等地的天然氣終端價(jià)格漲價(jià)幅度甚至明顯高于國(guó)家發(fā)改委規(guī)定漲價(jià)幅度。16在一片“聽(tīng)漲”聲中，陜西的天然氣價(jià)格聽(tīng)證會(huì)雖然有90%的參會(huì)人不同意漲價(jià)，但省物價(jià)局最終仍公布了漲價(jià)的結(jié)果，西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、銅川、楊凌等市區(qū)及多數(shù)縣區(qū)的居民類(lèi)天然氣銷(xiāo)售價(jià)格漲至1.98元/立方米，非居民類(lèi)天然氣銷(xiāo)售價(jià)格漲至2.30元/立方米，并按每月1元的標(biāo)準(zhǔn)一次性強(qiáng)制收取1年的維修費(fèi)12元；車(chē)用天然氣銷(xiāo)售價(jià)格由2.65元/立方米調(diào)整為3.55元/立方米，并按次加收1元。17

（五）定價(jià)機(jī)制不合理造成嚴(yán)重的利益分配不公問(wèn)題

一方面，公用企業(yè)以政府為靠山，通過(guò)種種行為使政府指導(dǎo)價(jià)與政府定價(jià)更傾向于滿(mǎn)足企業(yè)對(duì)利益的渴求，背離了公用企業(yè)本應(yīng)具備的公益性特質(zhì)。另一方面，公用企業(yè)因?yàn)閮r(jià)格主管部門(mén)的放權(quán)，在其操控的壟斷性市場(chǎng)中隨意收取壟斷高價(jià)，對(duì)社會(huì)公眾的盤(pán)剝變得愈發(fā)肆無(wú)忌憚。這兩方面的原因使公用企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)越來(lái)越高，民眾的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，而囤積在公用企業(yè)內(nèi)部的社會(huì)財(cái)富越來(lái)越多，從而造成嚴(yán)重的社會(huì)利益分配不公問(wèn)題。據(jù)2005年國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)局編制的2005年度中央企業(yè)財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2005年央企利潤(rùn)排名前40的企業(yè)，瓜分了6000多億央企利潤(rùn)中的95%，排名前12的企業(yè)利潤(rùn)超過(guò)了100億，被稱(chēng)為“十二豪門(mén)”。其中，中國(guó)電信集團(tuán)2005年度的利潤(rùn)總額為338.6億元，同比增長(zhǎng)3.8%；國(guó)家電網(wǎng)公司的利潤(rùn)總額為143.9億元，同比增長(zhǎng)44.9%。18同時(shí)，公用企業(yè)內(nèi)部職工的工資與福利待遇也節(jié)節(jié)攀升。公用企業(yè)對(duì)職工的福利待遇除了“免費(fèi)午餐”外，還有許多許多：增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于社會(huì)平均水平的工資薪金、超高比例的住房公積金、過(guò)年過(guò)節(jié)數(shù)額不菲的“紅包”，等等。19據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前電力、電信、天然氣等行業(yè)職工的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2倍至3倍，若再加上工資以外的收入和職工福利待遇上的差異，這些公用企業(yè)職工與其他企業(yè)職工之間的實(shí)際收入差距可能在5倍至10倍之間。壟斷行業(yè)收入畸高，既是導(dǎo)致行業(yè)間收入差距過(guò)大的主因，也是引起社會(huì)非議與社會(huì)矛盾加劇的最大誘因。據(jù)國(guó)家社科基金項(xiàng)目的一份調(diào)查報(bào)告顯示，75%以上的受調(diào)查者對(duì)社會(huì)公平的認(rèn)可度明顯偏低。20利益分配不公，使社會(huì)貧富差距進(jìn)一步拉大，也使目前我國(guó)的“階層固化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重，各社會(huì)階層與各行業(yè)之間的矛盾沖突日益顯現(xiàn)。

三、完善我國(guó)公用企業(yè)價(jià)格管制制度的建議

我國(guó)目前的公用企業(yè)價(jià)格管制制度在理論與實(shí)踐中均存在一定的弊端，不能很好地解決公用企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的諸多問(wèn)題，也不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾的訴求，因此，必須修改與完善《價(jià)格法》中有關(guān)公用企業(yè)價(jià)格管制制度的內(nèi)容，實(shí)施以政府、企業(yè)、消費(fèi)者及其他社會(huì)組織共同協(xié)商定價(jià)的多元定價(jià)機(jī)制。

（一）合理界定政府的定價(jià)范圍、定價(jià)依據(jù)和定價(jià)方式

根據(jù)我國(guó)2001年制定的《中央定價(jià)目錄》，有13種商品和服務(wù)項(xiàng)目由中央定價(jià)，涉及公用企業(yè)的有七項(xiàng)，包括天然氣、中央直屬及跨省水利工程供水、電力、重要交通運(yùn)輸、郵政基本業(yè)務(wù)、電信基本業(yè)務(wù)、重要專(zhuān)業(yè)服務(wù)。按照中央定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，地方人民政府也制定了本級(jí)管轄范圍內(nèi)的定價(jià)目錄。如廣東省物價(jià)局2003年制定的《廣東省定價(jià)目錄》規(guī)定對(duì)16類(lèi)商品或服務(wù)實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)，涉及公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格主要包括燃?xì)赓M(fèi)、自來(lái)水費(fèi)、污水處理費(fèi)、生活垃圾處理費(fèi)、有線(xiàn)電視網(wǎng)收視維護(hù)費(fèi)和裝（移）機(jī)工料費(fèi)、城市基本公共交通價(jià)格、停車(chē)場(chǎng)車(chē)輛停放服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；該次目錄開(kāi)放的資費(fèi)項(xiàng)目包括水運(yùn)客運(yùn)運(yùn)價(jià)、省內(nèi)汽車(chē)客運(yùn)直達(dá)票價(jià)、跨市縣公路客運(yùn)票價(jià)、部分電信增值業(yè)務(wù)、無(wú)線(xiàn)尋呼機(jī)資費(fèi)。以上定價(jià)目錄并未劃分公用企業(yè)的哪些市場(chǎng)業(yè)務(wù)屬于可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，哪些屬于非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，合理劃定政府的定價(jià)權(quán)，前提條件是合理劃分公用企業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的范圍。

我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生曾說(shuō)過(guò)：“經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析證明，對(duì)于缺乏競(jìng)爭(zhēng)者的壟斷行業(yè)，價(jià)格不能由唯利是圖的企業(yè)單方面確定，而必須要由政府進(jìn)行管制。相反，對(duì)于有充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，企業(yè)追求利潤(rùn)原是天經(jīng)地義的事，政府對(duì)價(jià)格不應(yīng)加以任何干預(yù)，而且不必?fù)?dān)心價(jià)格過(guò)高，因?yàn)椴缓侠淼倪^(guò)高價(jià)格自然會(huì)因競(jìng)爭(zhēng)者的參與而被壓抑?！?1從目前我國(guó)公用企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域的價(jià)格仍應(yīng)由政府控制。非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的價(jià)格主要是接入費(fèi)。在對(duì)接入費(fèi)進(jìn)行定價(jià)時(shí)，應(yīng)考慮企業(yè)前期投入的固定資產(chǎn)的費(fèi)用以及所耗費(fèi)的人工費(fèi)與其他沉沒(méi)成本等的支出，同時(shí)考慮該企業(yè)在為接入企業(yè)提供接入服務(wù)時(shí)所耗費(fèi)的人工與設(shè)備損耗成本，并將企業(yè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的維修保養(yǎng)費(fèi)用計(jì)入其中。當(dāng)然，在計(jì)算企業(yè)的前期投入與支出時(shí)，既不能將企業(yè)因經(jīng)營(yíng)管理不善造成的損失計(jì)入其中，也不能僅聽(tīng)企業(yè)的一面之詞進(jìn)行核算，可以通過(guò)與其它類(lèi)似企業(yè)的成本進(jìn)行比對(duì)并考查本企業(yè)的實(shí)際狀況的方式進(jìn)行核算。同時(shí)，可以引入競(jìng)價(jià)方式，由競(jìng)價(jià)企業(yè)提出價(jià)格規(guī)劃，政府對(duì)其價(jià)格規(guī)劃的合理性進(jìn)行審核，在確定競(jìng)價(jià)企業(yè)能夠完成價(jià)格計(jì)劃與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的前提下，選擇定價(jià)最低的企業(yè)經(jīng)營(yíng)非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，從而在保證企業(yè)有利可圖的基礎(chǔ)上，確保價(jià)格的公平性和合理性，制定出每個(gè)用戶(hù)都能夠接受的接入價(jià)格，并經(jīng)政府審核后，在政府的監(jiān)管下具體實(shí)行。

在如何收取接入費(fèi)問(wèn)題上，目前主要有兩種模式：一種是一次總付式，另一種是分期付款式。一次總付式是要求接入者一次性付清所有依據(jù)成本支出與后期養(yǎng)護(hù)在內(nèi)的費(fèi)用；分期付款式一般是將費(fèi)用均攤到每一付費(fèi)年度，并由接入者分期支付的一種方式。22筆者認(rèn)為，采用分期付款方式對(duì)于用戶(hù)來(lái)說(shuō)可能承受的當(dāng)期資金壓力會(huì)比較小，容易使用戶(hù)接受，因此是一種較為合理的付費(fèi)方式。在計(jì)算分期付款的金額時(shí)，首先要核算企業(yè)的總支出額，即應(yīng)該包括前段所提及的成本支出項(xiàng)目；其次應(yīng)制定較長(zhǎng)的付費(fèi)年限，并在付費(fèi)年限屆滿(mǎn)后停止接入費(fèi)的收取。以高速公路收費(fèi)為例，許多學(xué)者與公眾認(rèn)為目前我國(guó)高速公路的收費(fèi)過(guò)高，而其中一個(gè)重要的原因就是公路建設(shè)企業(yè)為了提早收回投資以?xún)斶€貸款，在與政府簽定的合同中將付費(fèi)年限規(guī)定得較短，從而人為抬高了當(dāng)期用戶(hù)的費(fèi)用支出；而且，一些高速公路由于政府沒(méi)有很好地監(jiān)管，已過(guò)付費(fèi)年限仍繼續(xù)向過(guò)往車(chē)輛收取費(fèi)用，從而使運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸成本增加。而運(yùn)輸企業(yè)為盡量壓低成本，采取超載、超時(shí)運(yùn)輸?shù)确绞絹?lái)應(yīng)對(duì)運(yùn)輸成本的攀升，最終造成交通違法事件屢禁不止、惡性重大交通事故頻發(fā)的不良后果。因此，有必要延長(zhǎng)公用企業(yè)的收費(fèi)年限，在滿(mǎn)足其適度盈利的前提下，削減均攤到每個(gè)消費(fèi)者身上的當(dāng)期費(fèi)用。

（二）對(duì)可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)內(nèi)的公用企業(yè)自主定價(jià)實(shí)施有效監(jiān)控

在傳統(tǒng)的公用企業(yè)民營(yíng)化法律控制中，價(jià)格控制的目標(biāo)體現(xiàn)著政府的偏好，它是政府監(jiān)管者定價(jià)的指導(dǎo)思想和依據(jù)。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的公用企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格應(yīng)該是公開(kāi)、透明和可競(jìng)爭(zhēng)性的，政府可以在限定最高價(jià)格的基礎(chǔ)上允許企業(yè)自主決定最終價(jià)格，它體現(xiàn)著供給與需求之間的博弈，在一定程度上體現(xiàn)的是各方直接動(dòng)機(jī)的動(dòng)態(tài)平衡與折衷。這是價(jià)格監(jiān)控的第一個(gè)目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)公用企業(yè)的價(jià)格進(jìn)行法律控制，其實(shí)質(zhì)是對(duì)不存在完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)或業(yè)務(wù)，通過(guò)一定的制度措施，進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的人工擬制，使經(jīng)營(yíng)者在擬制的環(huán)境中感受到類(lèi)似于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，迫使其降低成本，改善經(jīng)營(yíng)，不斷提高生產(chǎn)效率。如Bartle等人所言，“對(duì)價(jià)格進(jìn)行控制并不是為了指定一個(gè)‘市場(chǎng)價(jià)格’，而是創(chuàng)造一種誘發(fā)高效和創(chuàng)新行為的激勵(lì)機(jī)制”。所以，確保對(duì)公用企業(yè)的激勵(lì)，構(gòu)成價(jià)格控制目標(biāo)不可或缺的第二個(gè)方面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，維護(hù)公用企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ玛P(guān)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)也有促進(jìn)效果，應(yīng)當(dāng)作為價(jià)格控制目標(biāo)的第三個(gè)方面。

另外，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的的定價(jià)應(yīng)遵循平衡、激勵(lì)、微利與公開(kāi)的原則。平衡是指平衡經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的利益，其本質(zhì)是禁止經(jīng)營(yíng)者攫取超額壟斷利潤(rùn)，限制其盈利于應(yīng)有邊界之內(nèi)，即完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下正常經(jīng)營(yíng)的獲利范圍之內(nèi)。在實(shí)踐中，公用企業(yè)價(jià)格控制主體應(yīng)利用定期與不定期檢查，以完全競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的經(jīng)營(yíng)為參照，評(píng)估公用企業(yè)節(jié)約成本、提高效率的努力程度，并作為調(diào)整價(jià)格的依據(jù)，盡可能擠壓經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)空間以最大限度地有利于消費(fèi)者。激勵(lì)原則強(qiáng)調(diào)價(jià)格控制要形成對(duì)企業(yè)的最大激勵(lì)，使企業(yè)有利可圖。同時(shí)，為保護(hù)消費(fèi)者利益，在確定公用企業(yè)價(jià)格中非經(jīng)營(yíng)性因素所占份額時(shí)，除稅金與必不可少的費(fèi)用外，在保障企業(yè)有一定收益的前提下，禁止加收其他不合理費(fèi)用。微利原則是為了維持社會(huì)公眾的基本生產(chǎn)生活需求，不應(yīng)為企業(yè)設(shè)定較高利潤(rùn)，而應(yīng)將企業(yè)的盈利率設(shè)定在社會(huì)其他經(jīng)營(yíng)組織的平均盈利率水平之下，使社會(huì)公眾得到最大實(shí)惠。定價(jià)公開(kāi)原則不僅包括定價(jià)的程序公開(kāi)（公開(kāi)聽(tīng)證），而且包括與定價(jià)相關(guān)的所有信息公開(kāi)。后者更具重要意義，如公用企業(yè)的投資、成本運(yùn)行、費(fèi)用支出、凈利潤(rùn)水平等方面的信息，直接影響合理價(jià)格的制定。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，公民的參與事實(shí)上處于“無(wú)知之幕”狀態(tài)，其結(jié)果往往造成其利益在不知情的狀態(tài)下受損。實(shí)行定價(jià)公開(kāi)原則，也有利于預(yù)防及查處公用企業(yè)的價(jià)格違法行為。公用企業(yè)，尤其是強(qiáng)自然壟斷性的公用企業(yè)，不存在直接的競(jìng)爭(zhēng)，因而其經(jīng)營(yíng)信息與“商業(yè)秘密”旨趣不同，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有公開(kāi)經(jīng)營(yíng)信息的義務(wù)是民本化即“民有、民享、民用、民治”的要求。

（三）完善價(jià)格形成過(guò)程中的價(jià)格聽(tīng)證制度

價(jià)格聽(tīng)證是一種價(jià)格主管機(jī)構(gòu)召開(kāi)，充分征求定價(jià)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者三方意見(jiàn)，對(duì)所制定價(jià)格的必要性和可行性進(jìn)行論證的活動(dòng)。根據(jù)《價(jià)格法》第19條和第20條的規(guī)定，公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)主體是國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門(mén)；同時(shí)，公用企業(yè)自身也有一定的定價(jià)權(quán)；公用企業(yè)定價(jià)實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度。在公用企業(yè)價(jià)格管制的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)落實(shí)和完善價(jià)格聽(tīng)證制度，進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格聽(tīng)證會(huì)對(duì)公用企業(yè)價(jià)格形成機(jī)制的監(jiān)督作用，使廣大社會(huì)公眾能夠積極參與價(jià)格形成過(guò)程，使公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格能夠被控制在科學(xué)、公平、合理的范圍之內(nèi)。

根據(jù)2008年12月1日起施行的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第6條的規(guī)定，定價(jià)聽(tīng)證由政府價(jià)格主管部門(mén)組織；設(shè)三至五名聽(tīng)證人，其由政府價(jià)格主管部門(mén)指定的工作人員擔(dān)任或聘請(qǐng)的社會(huì)知名人士擔(dān)任；消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、與定價(jià)聽(tīng)證項(xiàng)目有關(guān)的其他利益相關(guān)方、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家與學(xué)者等可以作為聽(tīng)證會(huì)參加人參與聽(tīng)證會(huì)；定價(jià)機(jī)關(guān)在作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)，并據(jù)此對(duì)定價(jià)聽(tīng)證方案進(jìn)行修改?？梢哉f(shuō)，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)擬定價(jià)產(chǎn)品制定一個(gè)公平、合理的價(jià)格。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，由于價(jià)格聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有價(jià)格的最終決定權(quán)，只有建議權(quán)，因此其參與價(jià)格制定過(guò)程的實(shí)際效果并不明顯。筆者認(rèn)為，要完善價(jià)格聽(tīng)證制度，應(yīng)改變目前的價(jià)格聽(tīng)證模式。首先，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大聽(tīng)證會(huì)的參與人員范圍，使聽(tīng)證會(huì)更加透明，其最終結(jié)果更能反映社會(huì)各方群體利益的公平性。其次，要明確消費(fèi)者在公用企業(yè)定價(jià)過(guò)程中的法律地位，使消費(fèi)者真正享有“話(huà)語(yǔ)權(quán)”。這就要求政府對(duì)聽(tīng)證會(huì)最后形成的聽(tīng)證意見(jiàn)的效力予以肯定，要將其作為政府制定公用企業(yè)價(jià)格時(shí)一個(gè)重要的參考因素，并由政府按照聽(tīng)證意見(jiàn)中大多數(shù)參會(huì)人員的意見(jiàn)制定最終的公用企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格。再次，要確立定價(jià)公開(kāi)原則，包括定價(jià)的程序公開(kāi)（公開(kāi)聽(tīng)證）以及與定價(jià)相關(guān)的所有信息的公開(kāi)。后者更具重要意義，如公用企業(yè)的投資、成本運(yùn)行、費(fèi)用支出、凈利潤(rùn)水平、價(jià)格核算方式等進(jìn)行提前核算與公示，保證價(jià)格形成機(jī)制的透明化與公開(kāi)、公正化。因?yàn)樵谛畔⒉粚?duì)稱(chēng)的情況下，公民的參與事實(shí)上處于“無(wú)知之幕”狀態(tài)，其結(jié)果往往造成其利益在不知情的狀態(tài)下受損，也使公用企業(yè)有了鉆法律空子的空間。實(shí)行定價(jià)公開(kāi)原則，才能使定價(jià)更加合理，使聽(tīng)證制度不至于流于形式，也不至于成為公用企業(yè)漲價(jià)的助推器，進(jìn)而使聽(tīng)證制度能夠真正代表民意，并成為緩解公用企業(yè)與消費(fèi)者之間矛盾的重要溝通平臺(tái)。

四、結(jié)語(yǔ)

公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系到社會(huì)公眾的基本生產(chǎn)、生活狀況，甚至與一國(guó)的發(fā)達(dá)與富裕程度緊密相聯(lián)，因此其價(jià)格的波動(dòng)一直備受關(guān)注，我國(guó)也一直沒(méi)有放松對(duì)其價(jià)格的監(jiān)控。隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們文化理念的變化，如何有效監(jiān)管公用企業(yè)的價(jià)格，使公用企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的同時(shí)不至于損害國(guó)家與社會(huì)公眾的利益，成為對(duì)其進(jìn)行控價(jià)的關(guān)鍵，也成為控價(jià)的基本目標(biāo)。因此，我國(guó)要盡快改革與完善公用企業(yè)價(jià)格管制制度，使管制制度更加適合我國(guó)目前的價(jià)格管控目標(biāo)，并使公用企業(yè)能夠更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的服務(wù)。

注：

1石志勇：《西安：供熱價(jià)格12年來(lái)首次上調(diào)》，新華網(wǎng)，2008年11月10日，2012年1月2日訪問(wèn)。

2張維：《西安供暖價(jià)格今日聽(tīng)證》，《三秦都市報(bào)》2011年8月23日。

3[美]邁克爾·豪利特，M·拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩(shī)等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第154-155頁(yè)。

4參見(jiàn)于良春：《自然壟斷與政府規(guī)制：基本理論與政策分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第43-45頁(yè)。

5參見(jiàn)張帆：《對(duì)自然壟斷的管制》，載湯敏、茅于軾主編：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿專(zhuān)題》（第二集），商務(wù)印書(shū)館1993年版，第25-26頁(yè)。

6參見(jiàn)黎民：《公共管理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第35-40頁(yè)。

7據(jù)報(bào)道，國(guó)土部負(fù)責(zé)人稱(chēng)2010年全國(guó)土地出讓款2.7萬(wàn)億元同比增加70%，土地出讓面積同比增加105%。一年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格飛漲，同大批農(nóng)用地消失、生產(chǎn)運(yùn)輸成本高不無(wú)關(guān)系。古禪：《平抑措施壘高成本》，《信息時(shí)報(bào)》2011年1月15日，第D03版。

8參見(jiàn)陸丁：《尋租理論》，載湯敏、茅于軾主編：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿專(zhuān)題》（第二集），商務(wù)印書(shū)館1993年版，第150頁(yè)。

9[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來(lái)、張守東、李靜冰譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版，第457-458頁(yè)。

10Murray L.Weidenbaum.Business and Government in the Global Marketplace.Fifth Edition.New Jersey：Prentice Hall,1995.26.

11參見(jiàn)張宇、張晨、蔡萬(wàn)煥：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《新華文摘》2011年第19期。

12“自然壟斷邊界的移動(dòng)”是指由于新技術(shù)、新能源和新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和利用，傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)對(duì)地點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)及基礎(chǔ)設(shè)施以及資金的依賴(lài)程度正在不斷減弱，其所經(jīng)營(yíng)的非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的范圍正在不斷縮小，而可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的范圍正在不斷擴(kuò)大。

13有學(xué)者認(rèn)為，公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)可以分為競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)（或稱(chēng)非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)），對(duì)這兩類(lèi)業(yè)務(wù)應(yīng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)公用企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)國(guó)家應(yīng)該放開(kāi)市場(chǎng)，引入更多的競(jìng)爭(zhēng)者，從而刺激該類(lèi)業(yè)務(wù)效率與效益的提升；對(duì)自然壟斷性業(yè)務(wù)，國(guó)家仍應(yīng)加以嚴(yán)格管制，在維持目前公用企業(yè)地位不變的前提下，對(duì)公用企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而改善目前公用企業(yè)效率低下、服務(wù)態(tài)度差等問(wèn)題。

14參見(jiàn)李珍剛：《城市公用事業(yè)市場(chǎng)化中的政府責(zé)任》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第217頁(yè)。

15斯蒂格勒在其1971年出版的《經(jīng)濟(jì)管制理論》一書(shū)中提到了“管制俘獲”理論，由于“管制俘獲”現(xiàn)象的出現(xiàn)，管制機(jī)構(gòu)不僅喪失了高管制效率，也喪失了其應(yīng)有的獨(dú)立性，管制機(jī)構(gòu)淪為被管制企業(yè)利用的工具，甚至成為被管制企業(yè)的代言人和庇護(hù)者，社會(huì)公眾也因此逐漸喪失了對(duì)管制機(jī)構(gòu)的支持和信賴(lài)。管制機(jī)構(gòu)成為一種“落伍的、不能適應(yīng)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)變化的官僚體制”。Keith M Howe.Public Dtility Economics and Finance.New Jersey：Prenice Hall,1982.169.

16參見(jiàn)梁盛：《全國(guó)天然氣價(jià)上漲個(gè)別地區(qū)漲幅高于國(guó)家規(guī)定》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//news.hsw.cn，2010年8月27日訪問(wèn)。

17參見(jiàn)《陜西天然氣漲價(jià)：居民月增支出5塊多打的貴1元》，陜視網(wǎng)，http：//www.sxtvs.com/content，2010年10月19日訪問(wèn)。

18參見(jiàn)汪生科：《豪門(mén)盛宴：央企十二強(qiáng)收入調(diào)查》，《理論參考》2006年第10期。

19參見(jiàn)白天亮：《叫停壟斷福利只是第一步》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年3月5日，第13版。

20參見(jiàn)崔鵬：《誰(shuí)在享受著高福利》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年10月14日，第18版。

21茅于軾：《公用事業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》，載周林軍、曹遠(yuǎn)征、張智主編：《中國(guó)公用事業(yè)改革：從理論到實(shí)踐》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第35-36頁(yè)。

22參見(jiàn)盛宏：《公用事業(yè)的定價(jià)問(wèn)題》，載周林軍、曹遠(yuǎn)征、張智主編：《中國(guó)公用事業(yè)改革：從理論到實(shí)踐》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2009年版，第46頁(yè)。