宋文飛 李國平 韓先鋒

(1．西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安710061，2．西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127)

中國地表權(quán)、地下權(quán)概念、應(yīng)用模式及相關(guān)問題分析

宋文飛1李國平1韓先鋒2

(1．西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安710061，2．西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西西安710127)

文章通過對地表權(quán)、地下權(quán)相關(guān)法律概念的梳理，指出地表權(quán)、地下權(quán)概念界定的復(fù)雜性，借鑒《商業(yè)詞典》對地表權(quán)和地下權(quán)的定義，探討了在中國礦產(chǎn)資源一元所有制及土地二元所有制并存的情形下，地表權(quán)與地下權(quán)的應(yīng)用模式、相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定及存在的問題。文章分三種情形對二者的應(yīng)用模式進(jìn)行了探討，指出:地表權(quán)與地下權(quán)相分離的模式是符合中國國情的一種合理選擇，但是在具體實(shí)踐中卻存在農(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓叩牡匚粵]有得到應(yīng)有的尊重、礦業(yè)權(quán)主體行政審批問題嚴(yán)重、礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)、礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清晰等問題;在探討中指出兩個啟迪性的思路:一是使農(nóng)村集體參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分成模式;二是在現(xiàn)有的征地制度下，理順價格機(jī)制，建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，給予土地所有者以價格補(bǔ)償。文章進(jìn)一步對礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地所有權(quán)界定、稅費(fèi)問題、土地價格補(bǔ)償及環(huán)境產(chǎn)權(quán)分配給予相應(yīng)的分析并給出建議。

地表權(quán);地下權(quán);應(yīng)用模式;環(huán)境產(chǎn)權(quán)

土地作為特殊的自然資源包括地表、地下、地上三個部分，礦產(chǎn)資源依附于土地存在。礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免的涉及土地利用，而這當(dāng)中又涉及許多復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系。其中，引申出的比較重要的概念是地表權(quán)與地下權(quán)。我國對地表權(quán)與地下權(quán)缺乏詳細(xì)的法律規(guī)定，在礦業(yè)法修改中對此也沒有形成統(tǒng)一的、清晰的認(rèn)識。這其中比較棘手的問題是地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系的界定，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的土地流轉(zhuǎn)問題，該問題也是學(xué)術(shù)界、社會各界爭論的焦點(diǎn)和土地管理法修改的核心部分，但學(xué)術(shù)界缺乏對此問題的系統(tǒng)探討。文章將對地表權(quán)和地下權(quán)概念、應(yīng)用模式及相關(guān)問題進(jìn)行探討，以彌補(bǔ)這方面研究的不足。

1 地表權(quán)、地下權(quán)的相關(guān)法律概念及界定

引入地表權(quán)、地下權(quán)概念的相關(guān)法律背景是模糊的，原因是圍繞土地立體構(gòu)成而形成的法律概念并沒有達(dá)成共識。在土地兩種基本權(quán)利即土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們針對土地空間利用提出一系列概念:空間權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)、土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)等。以上概念界定混亂使得地表權(quán)、地下權(quán)的具體界定較為困難。

其中，空間權(quán)(Air Rights)是基于土地的立體構(gòu)成的屬性而提出的，但是，空間權(quán)的概念卻并不統(tǒng)一。學(xué)術(shù)界對空間權(quán)的概念界定主要集中在以下三點(diǎn):第一，空間權(quán)是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)概念的延伸，指公民或法人對土地表面上下一定范圍內(nèi)的空間支配權(quán);第二，空間權(quán)指對在法律規(guī)定的范圍內(nèi)土地表面上下的空間利用權(quán)，具有排他性;第三，空間權(quán)屬于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的一種，指于空中或地中橫切一斷層所享有的權(quán)利。在空間權(quán)法律屬性、定位不清的前提下，圍繞土地空間利用，學(xué)者們延伸出土地空間權(quán)、空間利用權(quán)、空間基地使用權(quán)等概念。實(shí)際上，土地空間權(quán)與空間權(quán)在概念上是相同的，只是稱謂不同而已。而以王利明為代表的學(xué)者將“空間利用權(quán)”視為空間權(quán)的重要內(nèi)容，并闡述為:“空間利用權(quán)是指權(quán)利人在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，利用地表上下一定范圍內(nèi)的空間，并排除他人干涉的權(quán)利”，“所謂空間利用權(quán)，是指對于地上和地下的空間依法進(jìn)行利用的權(quán)利”［1］;梁慧星在《中國物權(quán)法草案建議稿》中將空間權(quán)視為“空間基地使用權(quán)”，所謂空間基地使用權(quán)“是指在地上或者地下一定的三維閉合空間所設(shè)立的基地使用權(quán)”，它是基地使用權(quán)中的一種［2］。

以上都是基于土地立體構(gòu)成而形成的空間權(quán)概念，針對空間權(quán)的定義不統(tǒng)一。當(dāng)然也有學(xué)者對土地的空間權(quán)利分層進(jìn)行定義，如地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等。徐國棟在《綠色民法典》中對地上權(quán)的定義為:“以在他人土地的地上或地下設(shè)置建筑物或其他工作物為目的的使用土地，并且可以轉(zhuǎn)讓或繼承的權(quán)利，為地上權(quán)?！保?］中國臺灣“最高法院”1985年對地上權(quán)的定義為:“凡以在他人土地上有建筑物為目的的而使用其土地者，不論建筑物系直接或間接的與土地接觸，均得設(shè)定為地上權(quán)”。有學(xué)者也將地上權(quán)進(jìn)一步分為:空間地上權(quán)、地下地上權(quán)及其延伸概念如“普通地上權(quán)”、“區(qū)分地上權(quán)”等，可見地上權(quán)的概念是比較寬泛的，指的是地上物的使用權(quán)而不是所有權(quán)。至于地下空間使用權(quán)，按照梁慧星等的定義:地下空間使用權(quán)是指權(quán)利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權(quán)利，就性質(zhì)而言，地下空間使用權(quán)應(yīng)屬于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)［4］。在以德、法為代表的大陸法系國家中，地下空間使用權(quán)依附于土地所有權(quán)，且有“地下空間所有權(quán)”這一概念，而在英美法系中，將空間權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，形成一種獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)。

另外，還有地役權(quán)、永佃權(quán)等概念。地役權(quán)起源于羅馬法，謝在全指出:“地役權(quán)是以他人土地為自己土地提供便宜之權(quán)，故地役權(quán)是在他人土地上存有負(fù)擔(dān)，以提高自己土地價值之權(quán)利”［5］。2007年我國《物權(quán)法》正式出臺，地役權(quán)首次在《物權(quán)法》中出現(xiàn)。梅因在《古代法》中指出“永佃權(quán)(Emphyteusis)”概念來自于希臘語，證明遠(yuǎn)在古希臘時期永佃權(quán)已具雛形。它是一項(xiàng)他物權(quán)，是用支付租金的辦法長期永久地使用、收益、處分他人不動產(chǎn)的權(quán)利［6］。

總之，圍繞土地立體構(gòu)成的空間權(quán)利是錯綜復(fù)雜的，且在以上概念不統(tǒng)一的情形下，清晰地界定地表權(quán)與地下權(quán)、理順其理論脈絡(luò)是比較困難的，在實(shí)踐中，需要考慮我國的具體情況。在下文中我們將詳細(xì)討論。

2 地表權(quán)、地下權(quán)概念及應(yīng)用問題

我國目前對地表權(quán)與地下權(quán)沒有統(tǒng)一的定義。礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到土地地表的使用，觸及到地表權(quán)與地下權(quán)問題，然而從法律視角來看，我國對地表權(quán)、地下權(quán)問題的涉及是零散且沒有針對性的定義，況且以上概念的混亂使用也使得地表權(quán)、地下權(quán)問題更為復(fù)雜。按照《商業(yè)詞典》對地表權(quán)和地下權(quán)的定義:地表權(quán)指的是土地所有者對土地以外或以上及水、地下中(除去礦產(chǎn)資源以外)的部分的所有權(quán)。地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)。從《商業(yè)詞典》對地表權(quán)的定義來看，地表權(quán)實(shí)際上是一種所有權(quán)，基于所有權(quán)派生出來的權(quán)利應(yīng)該內(nèi)含土地使用權(quán)、地上權(quán)、地下空間使用權(quán)等除去礦業(yè)權(quán)部分的權(quán)利，它是較為寬泛的概念。而地下權(quán)指的是礦業(yè)權(quán)，與地下空間使用權(quán)類似但卻并不相同，地下權(quán)概念的提出針對的是礦產(chǎn)資源開采權(quán)利，而地下空間使用權(quán)是基于土地屬性而提出的一種土地使用權(quán)，相比之下，前者是較為狹義的概念。

將地表權(quán)概念具體到我國實(shí)踐中是需要具體分析的。地表權(quán)概念是涵蓋了除去礦產(chǎn)資源所有權(quán)之外的部分的所有權(quán)，這種定義不適合我國具體國情。地表權(quán)的這種定義是與資本主義國家的私有概念緊密相連的。在西方國家，礦產(chǎn)資源國有化是近年來發(fā)展的趨勢，因此，其在強(qiáng)調(diào)地表權(quán)的所有概念的時候排除礦產(chǎn)資源部分，其他部分實(shí)際上與私有制度相符。作為有特色社會主義制度的中國而言，不能硬套此種概念，而應(yīng)在借鑒其精華的基礎(chǔ)上為我所用。在我國憲法第9條中規(guī)定，自然資源包括水流、礦產(chǎn)資源歸國家所有，而在土地所有制上，卻存在兩種形式:國家所有、集體所有，兩種制度形式并存的現(xiàn)狀使得地表權(quán)、地下權(quán)概念應(yīng)用應(yīng)區(qū)別于其他國家。

地下權(quán)是針對礦產(chǎn)資源開發(fā)而提出來，是狹義的概念。廣義的地下權(quán)應(yīng)屬于空間權(quán)的一種，包括地下基地建設(shè)權(quán)等空間使用權(quán)利。在我國法律、法規(guī)中并沒有對地下權(quán)進(jìn)行細(xì)致的區(qū)分。如果按照狹義的概念去分析地下權(quán)，仍然有許多問題是需要討論的。按照地下權(quán)的定義來看，地下權(quán)即礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，這本身是需要界定的問題。探礦權(quán)是一種對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查的權(quán)利，本身不涉及對礦產(chǎn)資源處分這一環(huán)節(jié)，這與采礦權(quán)在本質(zhì)上是有區(qū)別的。采礦權(quán)涉及到對礦產(chǎn)資源的實(shí)際處分，與其將地下權(quán)定義為礦業(yè)權(quán)，不如將其定義為采礦權(quán)，這樣才不會產(chǎn)生地下權(quán)運(yùn)用的混亂。

在礦產(chǎn)資源開發(fā)中必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)矛盾問題。這其中有三點(diǎn)問題是需要特別考慮的:一是地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式問題:相統(tǒng)一抑或相分離。二是地表權(quán)與地下權(quán)涉及的相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定問題:地表權(quán)該如何具體界定、地表權(quán)與地下權(quán)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬及環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定、地表權(quán)權(quán)利主體和地下權(quán)權(quán)利主體界定以及地表權(quán)、地下權(quán)涉及的產(chǎn)權(quán)范圍、界限問題等。三是地表權(quán)與地下權(quán)中涉及的利益分成問題。以下是針對這三個層面的初步探討:

各國對地表權(quán)與地下權(quán)的權(quán)屬關(guān)系主要有三種模式:一是以英美為代表的地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一模式。實(shí)施這種模式的國家實(shí)行土地私有制，擁有土地的權(quán)利人即是礦產(chǎn)資源的所有者。在這種模式下，土地所有者是礦產(chǎn)資源所有者，但是不能排除其他權(quán)利人開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，實(shí)行的是以利用為核心的開發(fā)模式，而不是將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心。這是典型的私有制模式，其強(qiáng)化財產(chǎn)概念，將各個權(quán)利人視為獨(dú)立的交易主體。實(shí)施兩權(quán)合一的好處是可以減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是也有其弱點(diǎn):兩權(quán)合一是典型的私有模式，雖然減少了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益紛爭，但是為私利服務(wù)的同時，忽略了礦產(chǎn)資源整體調(diào)配，在現(xiàn)實(shí)中私人利益很難與公共利益相統(tǒng)一。二是以德、法等為代表的地表權(quán)與地下權(quán)相分離的模式。實(shí)施這種模式的國家，礦產(chǎn)資源歸國家所有，但是礦業(yè)權(quán)主體私人化、土地私有，因此，兩權(quán)分離是為了兼顧礦產(chǎn)資源開發(fā)利益的宏觀調(diào)控與私人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。實(shí)施這種模式的國家，大部分為實(shí)施大陸法系的國家，其將所有權(quán)置于產(chǎn)權(quán)的核心，所有權(quán)是主權(quán)，使用權(quán)、占用權(quán)等其他權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利。這種模式的好處是可以宏觀調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用，但是弱點(diǎn)是將地表權(quán)與地下權(quán)對立起來，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益紛爭。三是以南非為代表的兩權(quán)有限結(jié)合模式。李國平等［7］指出南非在某些地區(qū)允許地表權(quán)、地下權(quán)相統(tǒng)一，但是大部分地區(qū)由于存在土地私有與礦產(chǎn)資源州政府所有的兩種對立的所有制度，實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)分離制度。南非地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系具有靈活性，但是也有其弊端，制度形式不統(tǒng)一，法律及政策實(shí)施很難協(xié)調(diào)。

地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定是一個復(fù)雜的問題。在英美法系國家大部分實(shí)行的是礦權(quán)從屬于地權(quán)制度，因此，不存在地表權(quán)與地下權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定問題;在德、法等大陸法系國家有著油氣等重要礦產(chǎn)對地權(quán)的優(yōu)先制度，減少了產(chǎn)權(quán)界定的麻煩。而在我國地表權(quán)的界定是需要具體分析的。地表權(quán)涉及土地所有權(quán)及其派生的土地使用、占有、支配的權(quán)利和土地生態(tài)環(huán)境利用如水資源利用等形成的環(huán)境權(quán)。其中，環(huán)境權(quán)是一個較為籠統(tǒng)的概念，原因是其概念屬性的天然擴(kuò)張性，不論環(huán)境權(quán)主體抑或環(huán)境權(quán)內(nèi)容都是較為寬泛的。前者涉及我國土地所有權(quán)及其派生權(quán)利的界定，尤其重要的是農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權(quán)界定。后者界定是比較復(fù)雜的，在我國自然資源歸國家所有，按照我國所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)中的核心地位，水權(quán)等環(huán)境權(quán)應(yīng)歸為國家所有，但是，由于自然萬物都在普遍的聯(lián)系中，環(huán)境權(quán)的利用涉及各種利益主體，包括環(huán)境污染的主體及環(huán)境污染受害者，因此環(huán)境權(quán)的歸屬應(yīng)在具體情況下，具體討論。就環(huán)境權(quán)而言，非常清楚地界定幾乎是不可能的。但是，有必要在兩種制度形式的基礎(chǔ)上，劃定環(huán)境權(quán)的范圍，給予利益主體環(huán)境權(quán)利界限，這樣做的目的是為了約束排污主體的排污行為，減少對生態(tài)環(huán)境的損害。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該在清晰地界定土地農(nóng)村集體所有與國家所有的基礎(chǔ)上，劃定礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益主體環(huán)境權(quán)范圍，使得各方利益在博弈中達(dá)到均衡。至于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的歸屬，大多文獻(xiàn)將歸屬對象分為排污者、受害者，然后進(jìn)行比較分析［8］，但是究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸于哪一方尚需討論。

在地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式明確、相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下，核心問題是如何協(xié)調(diào)各權(quán)利主體的利益關(guān)系以達(dá)到帕累托有效率的結(jié)果。首先，從外部成本的視角來看，礦產(chǎn)企業(yè)開采礦產(chǎn)資源會造成土地地質(zhì)構(gòu)造損害及環(huán)境污染等生態(tài)破壞，在這種情況下，如何進(jìn)行環(huán)境優(yōu)化治理，如何分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)以協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)到社會福利最優(yōu)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)有序進(jìn)行、經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定健康運(yùn)行的重大問題。其次，地下權(quán)尤其是采礦權(quán)涉及到礦產(chǎn)資源的實(shí)際處分權(quán)，涉及到礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益維護(hù)問題，在保障礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提下，如何提高開發(fā)效率從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化利用是需要考慮的問題。再次，礦產(chǎn)資源開發(fā)還涉及到地表權(quán)權(quán)利主體的補(bǔ)償問題。礦產(chǎn)資源依附于土地之中，礦產(chǎn)資源的開發(fā)也必然涉及到土地地表的利用，這會造成地表損害、建筑物塌陷、種植物損失、噪音破壞、大氣污染等一系列負(fù)面影響，因此建立有效的補(bǔ)償機(jī)制是礦產(chǎn)資源開發(fā)順利進(jìn)行的前提。

3 中國地表權(quán)與地下權(quán)應(yīng)用模式及探討

由于我國土地二元所有制特征，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然涉及到地表權(quán)與地下權(quán)沖突問題，主要表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到的農(nóng)村集體所有土地征用問題。我們將分以下情形對地表權(quán)與地下權(quán)權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行討論:

情形一 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一

在這種情形下，土地所有者也即礦業(yè)權(quán)主體。農(nóng)村集體土地所有者也即擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源的開采權(quán)利。如果實(shí)施這種模式主要存在以下幾個問題:一是我國憲法及礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源一律為國家所有，因此礦業(yè)權(quán)主體只能是通過國家審批的方式指定，雖然農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)但是其并不擁有依附于其土地之上的礦產(chǎn)資源，這兩種對立的所有權(quán)必然會產(chǎn)生矛盾。暫且拋開農(nóng)村集體是否具備開采礦產(chǎn)資源的設(shè)備條件、技術(shù)條件等硬件和軟件設(shè)施，農(nóng)村集體也會根據(jù)其土地情況不予開采或基于利益過度開采，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)。由于農(nóng)村集體與國家視界不同，二者對礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)注點(diǎn)不同，很難協(xié)調(diào)二者間的利益。英美法系的大部分國家實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一的政策，原因是這種制度建立在土地私有制的基礎(chǔ)上。況且英美法系中的產(chǎn)權(quán)理念是以“利用”為核心，不是“所有”為核心，即其法律允許其他權(quán)利主體開采礦產(chǎn)資源，且賦予其并行的權(quán)利，而不是依附于所有權(quán)，在地表權(quán)與地下權(quán)問題上爭議較小。但是，我國是不同的，我國的法律體系以德法為代表的大陸法系為標(biāo)桿，產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)，如果我國效仿英美法系的國家實(shí)行地表權(quán)與地下權(quán)相統(tǒng)一，那么就意味著擁有土地所有權(quán)的主體也擁有礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利，排斥其他權(quán)利主體對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，這不利于礦業(yè)權(quán)市場及土地市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村集體作為礦業(yè)權(quán)主體本身是不合理的。礦業(yè)權(quán)主體應(yīng)具備礦產(chǎn)資源開發(fā)的各種條件，如技術(shù)條件、設(shè)施條件、安全條件等一系列保障礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)益、環(huán)境保護(hù)的軟硬條件，而農(nóng)村集體大多并不具備此專業(yè)條件。因此，這種情形的地表權(quán)與地下權(quán)設(shè)定模式是不符合我國國情的。

情形二 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離

我國目前實(shí)施的是這種模式。從根本上來講，兩權(quán)分離是符合我國國情的。因?yàn)樽鳛樯鐣髁x國家，我國的所有權(quán)意識占統(tǒng)治地位，其它權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利，處于從屬地位。礦業(yè)權(quán)是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)基礎(chǔ)上派生出的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是所有權(quán)功能的分割。兩權(quán)分離是符合我國意識形態(tài)的一種模式。但是，我國在兩權(quán)分離情況下的具體做法是存在問題的:

一是農(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓叩牡匚粵]有得到應(yīng)有的尊重?！稇椃ā芬?guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，而在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，國家解決農(nóng)村土地供給的方式是強(qiáng)制性的征地方式，這意味著國有大于集體所有，二者的地位是主與次之分，造成農(nóng)村集體作為土地所有者在征地中的大量利益損失，產(chǎn)生一系列的社會問題，影響了社會穩(wěn)定。

二是礦業(yè)權(quán)主體行政審批問題嚴(yán)重。如我國采礦權(quán)與探礦權(quán)的獲得實(shí)行行政許可證制度，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》(1994)第五條指出“國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實(shí)行許可證制度?？辈榈V產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán);開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取采礦許可證，取得采礦權(quán)?！边@是一種典型的公權(quán)與私權(quán)混合的法律條款，我國目前并沒有對二者的清晰界定。在實(shí)踐中，往往會出現(xiàn)公權(quán)侵犯私權(quán)的現(xiàn)象:如礦業(yè)權(quán)的法律地位沒有充分體現(xiàn)，出現(xiàn)一旦存在問題即吊銷礦業(yè)權(quán)許可證的不合理現(xiàn)象，使得本來屬于私人財產(chǎn)權(quán)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有。這種礦業(yè)權(quán)與行政許可證捆綁在一起的做法使得我國礦業(yè)權(quán)問題更為復(fù)雜，本來礦業(yè)權(quán)就界定不清晰，再加上礦業(yè)權(quán)與行政許可證之間的界限模糊使得我國礦業(yè)權(quán)市場化進(jìn)程放慢了腳步，在實(shí)踐中產(chǎn)生許多的權(quán)利沖突。況且我國現(xiàn)在的礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)并沒有給礦業(yè)權(quán)充分的立法支撐，對礦業(yè)權(quán)許可證的吊銷的規(guī)定也是模糊不清的。

三是礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅費(fèi)體制及礦業(yè)權(quán)價款征收的混亂上。首先，我國法律條文并沒有對資源稅的清晰界定，只規(guī)定了資源稅的征收原則:“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”，可見資源稅的征收實(shí)質(zhì)上是受到馬克思級差地租理論的影響，目的是為了調(diào)節(jié)級差收益。但是，此種原則在實(shí)踐中卻表現(xiàn)出另一種形式，表現(xiàn)在法律條文上是對我國所有的礦產(chǎn)資源征收資源稅，不論是優(yōu)質(zhì)的還是劣質(zhì)的，如我國根據(jù)不同的礦產(chǎn)資源等級確定了不同的資源稅率。這樣資源稅的征收在級差調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上也暗含著對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的體現(xiàn)，也即國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的絕對收益，這與級差調(diào)節(jié)的原則是不一致的。資源稅的征收實(shí)質(zhì)上具有兩重屬性:一是調(diào)節(jié)級差收益;二是調(diào)節(jié)絕對收益，部分實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)收益。這種定位的模糊和不清晰使得資源稅的征收處于比較尷尬的地位。其次，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的初衷是對國家出資的礦產(chǎn)資源勘查予以補(bǔ)貼，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第十一條規(guī)定:“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查”，然而，礦產(chǎn)資源法規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是由采礦權(quán)人繳納，這是一種礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益的體現(xiàn)，因此，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的法律界定也是錯位的。在法律上的界定混亂帶來了一系列問題，如導(dǎo)致人們誤以為礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)就是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的一種手段，相當(dāng)于西方國家的權(quán)利金概念，而實(shí)際上我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國家的權(quán)利金率，導(dǎo)致國家利益的損失。再次，礦業(yè)權(quán)價款征收混亂。我國的礦業(yè)權(quán)價款包括探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款兩種，它們的出現(xiàn)來自于1998年2月國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定:“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)，探礦權(quán)申請人除依照本辦法第十二條的規(guī)定繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款;探礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”。同時《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定:“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除依照本辦法第九條還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款;采礦權(quán)價款按照國家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納”，可以看出，采礦權(quán)價款和探礦權(quán)價款都是政府作為勘探工程的投資者而向礦業(yè)權(quán)人所收取的地質(zhì)勘查成果補(bǔ)償費(fèi)，是對政府前期勘探投入的補(bǔ)償。然而人們對“稅費(fèi)”概念的誤解進(jìn)一步延伸到了礦業(yè)權(quán)價款上，將其視為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的手段，在實(shí)踐操作中雖然部分體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益，但是卻進(jìn)一步掩蓋了本質(zhì)問題:國家所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)并沒有充分的界定和說明。這種混亂的有償使用制度為我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

四是礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清晰。在我國礦產(chǎn)資源法中有關(guān)于采礦權(quán)主體關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的責(zé)任與義務(wù)，其中涉及到采礦權(quán)主體有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但是，法律、法規(guī)過于宏觀、形式化，對礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境權(quán)界定缺乏詳細(xì)的條文。法律、法規(guī)在這方面的缺陷，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，且缺乏有效的約束和治理機(jī)制。主要原因是環(huán)境權(quán)主體不明確、環(huán)境權(quán)范圍劃定不清和政府的監(jiān)督治理不到位。

總之，兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)相分離是與我國的意識形態(tài)息息相關(guān)的。但是我國在具體的權(quán)利行使中卻出現(xiàn)了許多矛盾和問題。如何在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地表權(quán)與地下權(quán)制度體系，避免不必要的損失和糾紛是需要探討和摸索的問題。

情形三 兩種所有制下地表權(quán)與地下權(quán)有限結(jié)合模式

在這種情形下，部分執(zhí)行地表權(quán)和地下權(quán)相統(tǒng)一的模式。在我國，尤其是礦產(chǎn)資源開發(fā)中涉及到農(nóng)村土地所有者權(quán)益的部分理論上是需要兩權(quán)合一的。因?yàn)?，既然農(nóng)村集體作為土地?fù)碛姓?，而礦產(chǎn)資源又依附于土地，從土地屬性來看，農(nóng)村集體應(yīng)該為此部分礦產(chǎn)資源的所有者。但這又會造成法理上的沖突，即與礦產(chǎn)資源，不論地表還是地下，一律歸國家所有的憲法規(guī)定有矛盾，如果農(nóng)村集體完全擁有土地(包括地表、地下和地上)，那就需要從根本上解決我國的法律架構(gòu)，很明顯，這不是合理的方法。

但是，礦產(chǎn)資源開發(fā)必然觸及到土地所有者利益。如果不給予土地所有者合理的補(bǔ)償，那么礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題就不會得到根本解決。因此，解決的方式可以按照給予農(nóng)村集體合理的補(bǔ)償?shù)乃悸愤M(jìn)行。一是可以讓農(nóng)村集體作為土地所有者享有一定比例的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。農(nóng)村集體可以參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)的實(shí)踐中，這樣可以照顧農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)益。二是理順國家征地制度所帶來的價格機(jī)制扭曲，使得農(nóng)村土地在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中得到合理的價格補(bǔ)償。

綜合比較以上三個情形，我們可以看出我國適用于第二種情形，但是在第二種情形下，我國在具體的實(shí)踐中卻存在若干問題。情形三可以給我們一個很好的啟迪:只有在礦產(chǎn)資源開發(fā)中給予土地所有者以合理的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償才能減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的矛盾和問題。其中有兩個思路是需要我們思考的:一是使農(nóng)村集體參與到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分成中，維護(hù)農(nóng)村集體的土地所有者權(quán)益。二是在現(xiàn)有的征地制度下，理順價格機(jī)制，建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，給予土地所有者以合理的價格補(bǔ)償。

4 主要問題及進(jìn)一步探討

憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，而農(nóng)村土地所有者的具體界定卻很模糊。在《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)中有著將農(nóng)村土地界定為兩級或三級農(nóng)民集體所有的規(guī)定，看似較為清晰的規(guī)定，實(shí)則為農(nóng)村土地所有者界定蒙上了模糊紙。在我國大部分地區(qū)，農(nóng)地所有權(quán)實(shí)際上受到地方官員的操控，而農(nóng)民作為土地?fù)碛姓邠碛械乃袡?quán)權(quán)限沒有充分體現(xiàn)出來。因此，有學(xué)者提出將農(nóng)村集體所有這一制度形式撤銷，改為土地一律歸國家所有。但是，問題是如果將農(nóng)村土地收為國有，這涉及到我國農(nóng)村土地制度的根本，稍有不慎，就會產(chǎn)生因征用引起的社會不穩(wěn)定。因此，只能采取較為穩(wěn)妥的、漸進(jìn)的方式改革農(nóng)村集體所有制度，明確農(nóng)地所有者，并使農(nóng)村集體作為土地所有者的權(quán)限體現(xiàn)出來。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的“稅費(fèi)并存”制度具有不合理性:二者法律界定與實(shí)踐應(yīng)用中的錯位掩蓋了礦產(chǎn)資源開發(fā)中國家所有權(quán)權(quán)益的應(yīng)有體現(xiàn)。因此，改革礦產(chǎn)資源開發(fā)中的稅制結(jié)構(gòu)勢在必行。首先需要對各種稅種的法律定位界定清楚，在具體的實(shí)踐操作中，應(yīng)嚴(yán)格按照法律定位實(shí)行以避免稅制的混亂。其次，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管制度，充分維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益。在稅制結(jié)構(gòu)完善的基礎(chǔ)上做到責(zé)任分明、分工到位、懲罰分明。再次，建立有效的環(huán)境成本評估機(jī)制，將礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部成本內(nèi)部化到礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本中去，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

解決征地問題的核心是利益合理分配。在我國，國家征用農(nóng)村集體所有土地，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有后，國家再以出讓、計劃配置等方式將土地劃撥、轉(zhuǎn)讓出去，國家享有土地流轉(zhuǎn)的收益。這種扭曲的土地價格體系鼓勵了地方政府對農(nóng)村土地征用的積極性，同時導(dǎo)致大量的社會矛盾和問題。只有合理地評估土地轉(zhuǎn)讓價格，使得土地所有者利益得到充分考慮，才能使得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓得以順利進(jìn)行。

如何有效解決礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境污染是亟需解決的問題。應(yīng)合理分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)，以市場為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)排污者與受害者之間的利益關(guān)系。究竟將環(huán)境產(chǎn)權(quán)分配給誰才能達(dá)到帕累托有效的結(jié)果需要進(jìn)一步討論。同時也需要一個有效的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，政府的角色定位、政府作用的發(fā)揮是一重要環(huán)節(jié)，因?yàn)槭袌鲞\(yùn)行的盲目性會導(dǎo)致“市場失靈”。政府是解決環(huán)境問題的最有效途徑之一［9］。一方面要求政府切實(shí)執(zhí)行司法工作，推進(jìn)依法治國進(jìn)程;另一方面，在調(diào)動公眾參與環(huán)境治理的積極性的基礎(chǔ)上，履行好保護(hù)環(huán)境的公共服務(wù)職責(zé)。

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Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis

SONG Wen-fei1LI Guo-ping1HAN Xian-feng2
(1．School of Economics ＆ Finance，Xi’an Jiaotong University，Xi’an Shaanxi 710061，China，2．School of Economics ＆ Management，Northwest University，Xi’an Shaanxi 710127，China)

Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights，this paper presents the definition complexity of those concepts，makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary，and discusses the application patterns of surface and underground rights，the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China．The application patterns mentioned above are investigated in three cases，and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China，but there are some problems in the implementation process，such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas，serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights，and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources．Two ideas are put forward in the discussion:the first is the revenue-sharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources;the second is about the rationalization of the price mechanism，establishment of effective land transfer market，and the price compensation made to the land owners in the land transfer process．In the end，this paper conducts some corresponding analysis and gives some advices for the definition of land ownership in the mining process of mineral resources，problems about expense of taxation，price compensation of land transfer and allocation of environmental properties．

surface rights;underground rights;application mode;environmental property

D922．6

A

1002－2104(2012)04－0118－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．04．020

2011－11－10

宋文飛，博士，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)理論與政策。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”(編號:09JZD0019);國家社科基金項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度研究”(編號:11CJY038);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“加大陜西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化研究”(編號:skzd11016);陜西省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“企業(yè)研發(fā)統(tǒng)計指標(biāo)研究”(編號:2011KRZ01)。

(編輯:田 紅)