文◎黃 笑

行政執(zhí)法腐敗的特點、成因與預防

文◎黃 笑*

一、當前行政執(zhí)法中存在的主要問題

（一）行政立法不到位。隨著法制社會的建設，原來“無法可依”的現(xiàn)象有所緩解，但在部份立法工作中對行政法規(guī)實施后的執(zhí)法成本和社會成本估計不足，有的法律、法規(guī)和規(guī)章制定以后，在現(xiàn)實生活中難以適用；有些出臺的法律、法規(guī)和規(guī)章之間缺乏銜接，對有些問題之間的矛盾缺乏協(xié)調，造成執(zhí)法人員無所適從；有的法律、法規(guī)過于原則，實施細則出臺滯后，實踐中缺乏可操作性。造成“有法難依”的現(xiàn)象，給行政執(zhí)法留下了過多的自由裁量權，也給周某某之類的腐敗分子留下了可鉆的空子和發(fā)揮的空間。

（二）行政執(zhí)法機構設置混亂，職責不明。行政執(zhí)法機構設置較混亂。既有政府部門，又有法律、法規(guī)授權的單位；既有行政機關，又有事業(yè)單位、政企合一的單位行使執(zhí)法權的情況。有些執(zhí)法領域一直處于政出多門、多頭管理、上下錯位和職責重疊的困擾之中。比如象周某某所在的商務經(jīng)濟和信息化局，可以對會理縣的廠礦企業(yè)進行管理,但同時，縣上的安監(jiān)局、國土局等部門也對礦山企業(yè)擁有管理權。又如在文化市場管理方面，文化、廣播、新聞出版三個管理部門各自為政；公安、工商等部門又對文化齊抓共管。這樣的情況，一是可能造成推諉扯皮，無利的事情都不管，有利的事情爭著管。二是也給行政執(zhí)法造成隨意性，你也可以管，他也可以管，也可能都不管；遇到違規(guī)違法情況，關系不好的就管，關系好的就放，相對就擴大了行政執(zhí)法主體的主觀意志性和自由裁量權，被執(zhí)法對象怎可能不討好腐蝕他們，拉他們下水。

（三）對行政執(zhí)法的監(jiān)督不力。由于沒有建立起完善的檢查、約束機制，造成地方政府對各級行政執(zhí)法主體、上級機關對下級機關監(jiān)督不力。對行政執(zhí)法行為、結果的公開度不夠，也使社會輿論和人民群眾的監(jiān)督形同虛設。一些明顯違規(guī)的執(zhí)法行為和行政不作為無人過問，出現(xiàn) “走過場”、“捂蓋子”等有錯難糾的現(xiàn)象。

（四）行政執(zhí)法人員素質亟待提高。執(zhí)法隊伍是落實日常管理的力量保證，要高質量地完成行政執(zhí)法任務，不僅要求行政執(zhí)法人員有較高的法律素質，而且要有較高的專業(yè)素質和政治素質。而我國目前的行政執(zhí)法隊伍中不少人素質不高，不懂法律，行政執(zhí)法人員來源混雜，到崗后發(fā)放執(zhí)法證件前的崗位培訓、考試流于形式。如周某某所在單位經(jīng)信局就由原來的鄉(xiāng)企局、經(jīng)貿局等單位合并，人員素質參差不齊，有的領導對礦山管理知之甚少，又何談對周某某的監(jiān)督。

（五）執(zhí)法人員違反法定程序。符合法定程序是指行政機關實施具體行政行為是根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時限等進行的，符合具體行政行為的法定操作規(guī)程。行政執(zhí)法機關在行政執(zhí)法中應嚴格按照法定程序辦事，努力使執(zhí)法活動得以順利開展。但是由于我國行政程序法尚不完備，對于許多具體行政行為，法律、法規(guī)并未明確規(guī)定實施程序。行政機關在執(zhí)法中忽略程序的規(guī)定性，執(zhí)法人員故意或無意中省略一些手續(xù)，這些都嚴重阻礙、擾亂了執(zhí)法活動的開展，造成執(zhí)法管理的混亂，給腐敗分子提供了混水摸魚的機會。

（六）執(zhí)法人員不履行、拖延履行法定職責。不履行，是指行政機關拒絕履行，或已超過法定履行期限而未履行。拖延履行，是指行政機關對于法律、法規(guī)未明確規(guī)定履行期限的有關事項故意拖延辦理，或者對于某些緊急事項不及時處理。不履行、拖延履行法定職責最常見的是行政機關拒絕、拖延頒發(fā)許可證、執(zhí)照或對相對方的有關申請不予答復。在周某某案的查處過程中，對于為何向周某某行賄，當事的企業(yè)老板表達最多的原因就是擔心周某某在年底審查辦證、向相關部門報送有關材料等日常工作中拖延不辦，給予周好處，同周關系搞好了，在這些看似簡單的日常行政行為中才不會存在問題。類似拖延履行的情況在其他部門其他行政執(zhí)法人員中，也是普遍存在的，可以說是行政執(zhí)法工作中的一個頑疾。

二、造成上述問題的原因

（一）“人治”思想殘留影響。中國社會很多人和事都習慣于靠“人治”解決，歷史殘留的“人治”理念始終難以抹去，甚至不少行政執(zhí)法機關的領導，在執(zhí)法中也習慣于“人治”方法，不重視按照法定程序操作,一些本該按法定程序處理的問題，最后卻以個別領導一句話定調處理，擾亂了行政執(zhí)法工作“法制”建設的進程?！吨腥A人民共和國行政處罰法》頒布實施后，規(guī)定了執(zhí)法程序，行政執(zhí)法工作有了一定進步，但是一些行政執(zhí)法機關還是有被動應付、消極履行的情況存在。當然，要消除“人治”思想殘留的影響，是一個長期的循序漸進的過程。我們只有始終堅持“依法治國，依法行政”的理念，把國家的行政活動納入法制軌道，用法律的規(guī)范性、民主性、科學性來約束行政行為的隨意性、集權性、主觀性，才能最終實現(xiàn)科學規(guī)范、廉潔高效的行政執(zhí)法機制。

（二）不良社會環(huán)境因素對行政執(zhí)法工作的影響。當今社會，一些不良社會風氣對行政執(zhí)法人員還是有著較大的影響，追名逐利、講求享受的思想侵蝕了某些行政執(zhí)法人員的頭腦。部份執(zhí)法人員忘記了“執(zhí)法為民”的宗旨，把執(zhí)法權當作謀取部門和個人利益的工具，依仗權力踐踏人民群眾的合法權益，循私舞弊、貪污腐敗、以權謀私、欺壓百姓。社會上一些從事制假走私、偷稅漏稅、私挖亂采等違規(guī)違法活動的人員，千方百計在行政執(zhí)法隊伍當中尋找保護傘，用金錢、美色等各種方法拉攏腐蝕執(zhí)法人員。個別行政執(zhí)法人員被他們的糖衣炮彈擊中，成為違法犯罪分子任意驅使的工具，為他們的違法行為大開綠燈，甚至和他們同流合污，最終成為人民的罪人。這些人的行為，嚴重損害了國家和人民的利益，損害了黨和政府的形象，損害了黨群干群關系，是侵入黨和國家肌體的毒瘤。對于行政執(zhí)法腐敗，必須加大預防和打擊的力度。

（三）行政執(zhí)法體制混亂的影響。行政執(zhí)法機關是代表國家行使行政權力的部門，本應該吃“皇糧”，但目前普遍存在的情況是，一些較基層的執(zhí)法單位、執(zhí)法機構實行的是“自收自支”，或者部份協(xié)勤人員“自收自支”，罰款、收費直接與本身的經(jīng)濟利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這就勢必造成有些單位或人員為了自身的利益而亂收費、亂罰款，甚至有些單位完全靠罰款而生存，這些亂罰亂收的款項管理上本身就存在很大的漏洞，最后部分資金落入個人腰包也就在所難免了。這種行政執(zhí)法體制管理上的混亂也是造成行政執(zhí)法腐敗的一個重要原因。

（四）行政執(zhí)法機關的執(zhí)法活動不夠公開透明，對這種公權力的監(jiān)督制約不夠。行政執(zhí)法監(jiān)督是嚴格、公正執(zhí)法的保障。行政執(zhí)法權同其他權力一樣，缺少監(jiān)督制約就會被濫用，最終必然產(chǎn)生腐敗。為什么一些違法執(zhí)法行為得不到糾正，為什么在行政執(zhí)法活動中貪污腐敗、權錢交易、權權交易、濫用權力現(xiàn)象屢禁不止，一是執(zhí)法機關內部監(jiān)督制約力度不夠，一些行政執(zhí)法機關還沒有建立規(guī)范的內部監(jiān)督制約機制，案件的立案、審批、決定等還很不規(guī)范。其二是行政執(zhí)法行為、執(zhí)法結果不夠公開透明，缺乏外部的、公眾的監(jiān)督。

三、解決問題的措施

行政執(zhí)法工作中存在的一些突出問題，在一定程度上損害了法律的尊嚴和政府的公信力，對現(xiàn)代社會管理職能和經(jīng)濟社會的發(fā)展造成不良影響。要解決行政執(zhí)法中的這些問題，必須采取相應的有力措施：

（一）加強行政立法，促進法制建設

立法是執(zhí)法的基礎。要進一步加強立法工作，制定、完善行政程序方面的法律，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，從法律上減少行政執(zhí)法主體侵犯公民權利和實施其他違法行為的可能性。要制定和完善行政強制方面的法律，使行政執(zhí)法主體的行政強制行為有法可依，減少由于立法不足或立法界線不清而導致執(zhí)法侵權現(xiàn)象的發(fā)生。通過不斷的法律層面的建設，對行政執(zhí)法中的各種違法行為進行規(guī)范和約束，減少行政執(zhí)法行為的自由裁量度，才能最大限度遏制行政執(zhí)法腐敗。

（二）合理設置執(zhí)法機構

依法劃分規(guī)范各級行政機關的職能和權限，科學合理設置政府機構，實現(xiàn)政府職能、機構和編制的法定化。一些隸屬關系顛倒的執(zhí)法機關，應該加以糾正；對于可有可無的執(zhí)法機關，必須精簡。要明確界定行政執(zhí)法機關權限，明確各部門工作任務、職權范圍。部門之間、部門與企事業(yè)單位之間的關系劃分等，都應作出明確規(guī)定，認真執(zhí)行。職責權限、業(yè)務分工明確了，管理中的政出多門現(xiàn)象就會減少，同時也避免了執(zhí)法中的職責重疊，最終才能消除 “有好處都管，無好處都不管”的現(xiàn)象。

（三）建立健全行賄犯罪檔案的查詢和管理

從目前行受賄犯罪越來越突出的情況看，社會上存在一種危險的趨勢：行賄犯罪正在對社會風氣和法律秩序造成越來越大的危害。一些行賄者越來越主動而肆無忌憚地向“目標人”發(fā)起猛烈的進攻，行賄者的凌厲攻勢“喚醒”了受賄者的受賄意識，“催化”了受賄者的受賄行為，惡化、毒化了社會經(jīng)濟生活和交易環(huán)境。我們的相關部門，如檢察機關、紀檢監(jiān)察機關、行業(yè)主管機關等必須行動起來，緊密協(xié)作、聯(lián)手對違規(guī)違法、拉攏腐蝕干部的企業(yè)、個人建立廉政檔案、違規(guī)記錄，使其違法犯罪行為成為永遠不可刪除或變更的記錄，并接受有關單位和機構的查詢，形成社會監(jiān)督。還要制定相關管理規(guī)定，對違規(guī)企業(yè)、個人進行降低資質或信譽分等處罰。對屢教不改的企業(yè)、個人加重處罰，實行一票否決，嚴格執(zhí)行市場禁入、中止業(yè)務、消其參與招投標的資格等處置。這樣大幅度提高企業(yè)、個人違規(guī)違法的成本，迫使這些人想靠行賄牟取不正當利益之前不得不“三思而后行”，行政執(zhí)法腐敗也就沒有了市場。2006年起，全國檢察機關普遍建立了行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)。2012年2月，全國行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)正式全國聯(lián)網(wǎng)開通。這個系統(tǒng)的建立，在預防賄賂犯罪方面發(fā)揮了積極的作用。但是，也存在這樣那樣的問題。比如，目前對非罪行賄行為是否錄入行賄檔案存在爭議。由于司法實踐本身存在對行賄人不入罪處理的慣例，導致大量的行賄人沒有得到相應的刑事處罰。而目前檢察機關的行賄檔案查詢系統(tǒng)也排除了檢察機關作出不起訴處理的行賄人和法院雖然認定存在行賄行為，但并未追究刑事責任的行賄人，導致大量行賄人未能被錄入系統(tǒng)，使該系統(tǒng)所起的作用非常有限。建立更完善的系統(tǒng)和相關的處理監(jiān)督制度，是遏制行政執(zhí)法腐敗必須進行的工作之一。

（四）完善制度和機制，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督

從主觀上、從行政執(zhí)法人員思想道德的培養(yǎng)上來遏制行政執(zhí)法腐敗只是治標不治本的辦法，根本的解決途徑只能是從制度上、從監(jiān)督管理上下功夫。

1、依法加強人大的法律監(jiān)督，建立健全行政執(zhí)法機關和行政領導定期向人大及其常委會報告工作制度、述職制度和人大及其常委會對行政執(zhí)法機關質詢制度、執(zhí)行法律檢查制度和執(zhí)法評議制度。通過聽取行政執(zhí)法機關及其法定代表人的執(zhí)法工作匯報并深入基層和廣大群眾中調查了解行政執(zhí)法的過程和結果，發(fā)現(xiàn)查找存在問題，督促行政執(zhí)法機關依法行政、公正執(zhí)法。

2、充分發(fā)揮各級政協(xié)的民主監(jiān)督職能。由于政協(xié)委員大多來自于各民主黨派、無黨派和知識分子、非公經(jīng)濟人士，他們提出的意見建議更具針對性。逐步形成政協(xié)委員監(jiān)督評議機制，從各方面多角度對行政執(zhí)法工作進行民主監(jiān)督，也是遏制行政執(zhí)法腐敗的措施之一。

3、加強人民檢察院和法院的司法監(jiān)督。人民檢察院是專門的法律監(jiān)督機關，有權對行政機關及其工作人員的職權活動進行監(jiān)督。檢察機關應在工作中不斷探索和拓寬監(jiān)督渠道，改進和完善監(jiān)督方式，有效地監(jiān)督和制約行政執(zhí)法權力。應向前延伸法律監(jiān)督的觸角，建立檢察機關對行政執(zhí)法案件的查詢制度，根據(jù)某一時期行政執(zhí)法方面的一些熱點問題、群眾普遍關心的問題，有重點、有針對性的查詢行政執(zhí)法機關某一時期的執(zhí)法情況，對發(fā)現(xiàn)的帶有傾向性的問題，及時采取專項治理措施。人民法院對受理的行政案件依法公正判決后，對違法行政行為也要認真分析研究，及時提出司法建議，幫助行政執(zhí)法機關規(guī)范程序、正確適用法律法規(guī)，盡量減少或避免出現(xiàn)違法行政。

4、同時還應加強紀檢監(jiān)察等專門監(jiān)督機關的工作，加強新聞媒體等社會監(jiān)督，逐步形成全方位、多層次的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，全社會共同協(xié)力才能最終遏制行政執(zhí)法腐敗。

*四川省涼山彝族自治州會理縣人民檢察院反貪局局長［615100］