孫永軍，付堅強

（南京農(nóng)業(yè)大學法律系，江蘇南京210095）

“農(nóng)村宅基地是農(nóng)民用于建造住房以及與居住生活有關(guān)的建筑物和設(shè)施的用地，包括農(nóng)民居住區(qū)內(nèi)的主房用地、附房用地以及曬場、庭院、宅旁綠地、圍墻、道路等用地，是一個復雜的土地利用綜合體”[1]。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民因建筑住宅房屋而占有、使用集體土地的權(quán)利，但是這些權(quán)利的行使必須以宅基地使用權(quán)的取得為前提。目前中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要以村民申請的方式取得，在實踐中，村民因申請宅基地與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等發(fā)生了大量的糾紛，這些糾紛不僅使村民的居住權(quán)不能實現(xiàn)，也會引發(fā)上訪問題，影響社會的穩(wěn)定，損害政府的形象[2]。目前國內(nèi)專門研究宅基地取得糾紛的文獻尚無，其零星的研究多散見于宅基地使用權(quán)制度、宅基地取得制度、宅基地管理等方面的研究文獻中。學者們普遍認為中國宅基地使用權(quán)取得制度存在無償分配、法律對“戶”規(guī)定不明確等缺陷，不能很好體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性及促進土地集約利用[3]，并提出對農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得的有償性和使用的期限性等觀點[4]。學者們還質(zhì)疑了農(nóng)村宅基地取得的國家審批和管制的合理性[5]，進而提出改變宅基地管理模式，將審批制改為備案制等觀點[6]。在宅基地管理的文獻中，學者們普遍認為強化政府對宅基地審批監(jiān)管的重要性[7]。這些文獻對宅基地取得糾紛的研究具有一定借鑒意義，但因其多囿于實體法或行政管理層面，缺乏糾紛及其解決的理論視角，自然難以提供較為系統(tǒng)、深入和針對性的研究成果。筆者認為，研究宅基地取得糾紛不僅可以從糾紛視角透視中國宅基地法律制度存在的問題，進而為宅基地實體法律制度的完善提供理論上的建言，也可為現(xiàn)實中宅基地取得糾紛的化解、農(nóng)村宅基地的管理提供有益參考。

1 農(nóng)村宅基地取得糾紛的表現(xiàn)

宅基地的取得是指具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份并符合一定條件的農(nóng)戶，通過合法的申請程序，直接從作為宅基地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得用以建造住宅的宅基地使用權(quán)，并對該幅宅基地進行以居住為主要目的的合理用益的行為[8]。實踐中，宅基地取得中產(chǎn)生的糾紛主要表現(xiàn)為以下情形。

1.1 無地可批引起的糾紛

這一類糾紛往往與村里沒有空閑的規(guī)劃宅基地有關(guān)。由于傳統(tǒng)習俗的影響，農(nóng)村男性青年成家，往往要建造新房為條件，如果沒有新房，女方一般是不同意嫁入男方的。然而男方向村里申請宅基地時，卻往往難以獲得批準，原因是，在20世紀80年代，許多農(nóng)村地區(qū)一次性地將所有空閑的土地都規(guī)劃為宅基地，許多地方只要是男丁，符合一定的年齡，甚至沒有年齡限制都批準了宅基地，導致在宅基地規(guī)劃后出生的人，在結(jié)婚時再無宅基地可劃。與此同時，原先獲得宅基地的人因上大學、參軍，成為城鎮(zhèn)人口等，他們的農(nóng)村宅基地大量閑置。據(jù)《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》研究，在分批推進城鎮(zhèn)化情景下，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝[9]。鑒于中國農(nóng)村宅基地具有身份性、福利性等特點，同樣作為農(nóng)民的宅基地申請人，當然有權(quán)要求村里分配給他們宅基地，審批不成，自然和村里發(fā)生爭議。這種情況下，一些村民只好向宅基地閑置的村民私下購買空置的宅基地或宅基地房屋，這又為宅基地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生埋下了隱患。

1.2 不認可分戶造成的糾紛

雖然《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但并沒有明確分家立戶的具體條件，因此對“一戶一宅”存在不同理解?！霸S多農(nóng)村宅基地使用權(quán)混亂現(xiàn)象的誘發(fā)因素應(yīng)追溯于對‘戶’這一概念的理解差異”[10]，有些地方認為，祖孫三代、父子兩代構(gòu)成傳統(tǒng)“戶”的單位，有些地方以結(jié)婚作為分戶的條件，這難免造成“因不認可分戶”而產(chǎn)生的糾紛。此外，在單身公民是否可以分戶問題的理解上也易產(chǎn)生糾紛。對于年滿18歲的單身公民能否立戶，目前尚沒有明確的規(guī)定。各級組織在分戶上一般采用的標準為年滿18周歲、結(jié)婚成家。子女即使為兩個以上，如果不結(jié)婚成家，一般是不予以分戶的，但是結(jié)婚與否是公民的權(quán)利，不能以行政的手段予以限制?！叭胭樑觥彪x婚后申請宅基地所引發(fā)的糾紛也屢屢發(fā)生，其表現(xiàn)為入贅外地的女婿離婚后遷回原籍，申請宅基地建房遭拒產(chǎn)生的糾紛與入贅到本村的女婿離婚后仍留在本村單獨成一戶，申請宅基地遭拒產(chǎn)生的糾紛。

1.3 宅基地“分男不分女”造成的糾紛

受封建思想影響，有些地方的村民存在重男輕女的現(xiàn)象。在宅基地分配上“分男不分女”，剝奪“外嫁婦女”和“招贅?gòu)D女”的宅基地分配權(quán)。如根據(jù)文獻［11］，山東省墾利縣墾利鎮(zhèn)復興村的村民何晗，其丈夫李德民是外地人，他們結(jié)婚登記后二人戶口均落戶在墾利縣墾利鎮(zhèn)復興村。后多次向村委提出要求劃分宅基地的申請，被告一直借故不給劃分宅基地。因為沒有住房，一直沒有舉行婚禮，請求法院判令被告履行職責。被告辯稱，接到原告的申請后，村委會經(jīng)慎重研究，沒有批準原告的申請，依據(jù)是《復興村村莊規(guī)劃條例》和《關(guān)于宅基地的管理辦法》的規(guī)定。這兩個規(guī)定均是經(jīng)村兩委、全體黨員和村民代表討論制定的。根據(jù)規(guī)定，本村宅基地只分給男的，不分給女的。

1.4 審批位置差異造成的糾紛

在宅基地申請中，也會因宅基地批復的位置不同而引發(fā)糾紛。20世紀80年代，由于宅基地的功能主要為居住，而且社會治安狀況相對較差，村民更傾向于選擇村中的位置，對于村口、路邊的宅基地則不愿選擇。然而20世紀90年代后，宅基地除了具有居住的用途外，還衍生出經(jīng)濟用途?？拷R路的村民用自建房開設(shè)茶館或飯店、小賣部等，獲得了可觀的財富，而位于村內(nèi)的村民就缺乏相應(yīng)的便利。同屬于集體經(jīng)濟組織成員，同樣地經(jīng)過分配獲得宅基地使用權(quán)，只是因為宅基地使用權(quán)位置不同，就形成截然不同的貧富分化。有的村民為了獲得靠近公路旁的宅基地使用權(quán)，不惜采用賄賂、搶占等手段，甚至私自侵占耕地用于建造房屋。按照法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用只能用作居住，不得用作經(jīng)營。如果村民需要經(jīng)營性場所，有兩種途徑獲得建設(shè)用地：通過舉辦鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)形式依法申請集體經(jīng)濟組織的土地作為建設(shè)用地；依法申請獲得國有土地作為建設(shè)用地。這兩種方式目前對農(nóng)民來說都是不現(xiàn)實的。國家默許、鼓勵村民以宅基地建造的居住房作為經(jīng)營的場地，這對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有現(xiàn)實意義，但是，“由于土地區(qū)域位置、道路等條件的限制，不能滿足每個農(nóng)民的需求，就會引起農(nóng)民間對宅基地的爭執(zhí)，產(chǎn)生了爭搶宅基地的現(xiàn)象，互不相讓，勾心斗角”[12]。

2 宅基地取得糾紛產(chǎn)生的原因

2.1 法律規(guī)定的粗疏

《中華人民共和國土地管理法》第62條：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！庇纱丝梢?，申請宅基地使用權(quán)的主體是“戶”而非集體經(jīng)濟組織成員個人。因此，對“戶”的界定成為判斷宅基地使用權(quán)能否獲得的標準，但是相關(guān)法律法規(guī)卻沒有明確界定“戶”的含義，造成了農(nóng)村宅基地使用權(quán)混亂現(xiàn)象[13]。盡管一些地方對宅基地的申請條件進行了細化，但對如何分戶還是缺乏科學、明確的規(guī)定。如《河南省農(nóng)村宅基地管理辦法》第8條規(guī)定，農(nóng)村居民戶除身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標準，可以申請宅基地。這一規(guī)定，不僅在分戶標準上存在不確定性，亦未能完全涵蓋農(nóng)村居民分戶的諸多情形，因此缺乏實際可操作性。實踐中，年滿18周歲、結(jié)婚成家往往被認為另立門戶，但是這種分戶的方法并沒有解決入贅外地的女婿離婚后遷回原籍要求申請宅基地建房，以及入贅到本村的女婿離婚后仍留在本村單獨成一戶，并申請分得宅基地情況下是否為單獨一戶的問題。不僅如此，目前的法律也沒有對何謂“村民”做出明確的界定。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治的格局下，區(qū)分是否為村民的標準較為簡單。具有本村戶口，在村里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人就是本村村民。而隨著社會的發(fā)展，人員的流動性增大，農(nóng)村人員從事的職業(yè)也不再限于農(nóng)業(yè)，甚至不少人在城鎮(zhèn)購房置業(yè)。如戶口轉(zhuǎn)出的在校大學生、入伍的軍人、常年在城里務(wù)工經(jīng)商置業(yè)的人員是否還屬于村民？法律上缺乏應(yīng)有的界定。法律規(guī)定的粗疏一方面造成宅基地申請中法律的理解和適用存在歧義，另一方面也給村委會、基層政府怠于行使權(quán)力、濫用權(quán)力提供了空間。

2.2 基層政府行政管理缺失

首先，基層政府怠于履行自己的職責。按照《土地管理法》的規(guī)定，基層政府對宅基地的申請享有審批的權(quán)力。村民向村里申請宅基地，通過村里的初審后，村里把村民申請宅基地的申請報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門卻拖延宅基地的審批，既不告知申請人申請材料不通過，也不向縣國土部門報送材料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門之所以如此，要么是不負責任，要么是回避某些歷史或現(xiàn)實的矛盾，但卻直接造成申請人與基層政府之間的矛盾和沖突。其次，基層政府宅基地管理不規(guī)范。為了規(guī)范宅基地申請的管理，2004年11月2日，國土資源部頒發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（以下簡稱《意見》）。依照該《意見》，在宅基地審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所要做到“三到場”，即受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準后，要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，但在實踐中，“三到場”往往流于形式。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門在接到村民申請后，不是依照法定程序到現(xiàn)場進行實地勘查，而是認為只要村委已同意了村民的申請，自己僅作書面審查即可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以怠于審查，與有些地方至今還收取宅基地使用費有一定關(guān)系。雖然法律明確規(guī)定不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費，但收費問題在一些地方仍然存在，審查自然便成了形式。管理的缺失助長了村干部對宅基地審批上的一手遮天，滋生了宅基地取得中的糾紛。

2.3 基層民主貫徹不力

依照《中華人民共和國村委會組織法》第24條的規(guī)定，宅基地的使用方案經(jīng)村民會議或村民代表大會討論決定方可辦理。依照該法的第22條規(guī)定，召開村民會議，應(yīng)當有本村18周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。該法第30條還規(guī)定，村民委員會實行村務(wù)公開制度。村委會應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布，公布期滿無異議的，再報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核。這些規(guī)定賦予了村民在宅基地申請、分配上的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)實生活中村民大會或村民代表大會幾乎無法正常召開，對宅基地申請分配的討論也就無從進行。加上村委會選舉的形式化，對村委會的監(jiān)督也難以有效實現(xiàn)，以至宅基地申請的審批權(quán)完全落在個別村干部的手中，正如學者所言，“在實踐中，宅基地使用權(quán)的獲得實際操縱在村、組干部手中。部份村、組干部在處理宅基地問題時，不是嚴格貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定，而是依據(jù)親情和關(guān)系的疏密運作，這樣，在農(nóng)村就出現(xiàn)‘一戶多宅’，‘有子無宅’的不均衡現(xiàn)象”[14]，也造成“一瓶酒四碟菜，愿在哪兒蓋在哪蓋”、“兩條煙堵住嘴，愿在哪兒壘在哪壘”等村干部在農(nóng)村宅基地管理上的混亂現(xiàn)象”[15]。

應(yīng)當指出，因“重男輕女”思想引起的宅基地申請糾紛盡管存在，但其所占的比例并不高。這是因為，一方面女性招贅的畢竟是少數(shù)；另一方面，隨著計劃生育的推行，子女減少，男孩與女孩都一樣的觀念也逐漸確立；再有，在農(nóng)村，血緣、人情等因素還有相當影響。招贅的女性申請宅基地，確實需要建房向村里申請的，一般不會被駁回，因此，傳統(tǒng)思想的影響并非是引發(fā)宅基地取得糾紛的主要原因。

3 農(nóng)村宅基地取得糾紛的處理

3.1 宅基地取得糾紛解決方式的檢討

從法律規(guī)定上看，農(nóng)村宅基地糾紛的解決有協(xié)商、行政解決和司法解決等多種方式，如《土地管理法》第16條第1款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決?！薄锻恋毓芾矸ā返?6條第2款規(guī)定：“個人之間，個人與單位之間爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！薄锻恋毓芾矸ā返?6條第2款又規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴?！币灿袑W者提出了類似的觀點，“對于宅基地使用權(quán)中存在的糾紛，要加大政府和有關(guān)法律部門的協(xié)調(diào)職能，以和諧為本，盡量采用非訴方式，如和解、人民調(diào)解、行政復議等方式，和平解決糾紛”[16]。不可否認，這些糾紛解決方式在化解宅基地取得糾紛方面發(fā)揮了一定的作用，但存在明顯不足。筆者認為，它們只能是“治標”而不能“治本”，解紛的功能相當有限。與宅基地使用權(quán)糾紛相比，宅基地取得糾紛具有較強的特殊性。宅基地取得糾紛往往發(fā)生在申請人與村委會、政府之間，而宅基地使用權(quán)糾紛多發(fā)生在平等公民之間。宅基地取得糾紛為行政糾紛，而宅基地使用權(quán)糾紛多為民事糾紛。另外，從糾紛產(chǎn)生的原因看，取得糾紛多為行政機關(guān)（或授權(quán)的村委會）不作為、亂作為所致，而宅基地使用權(quán)糾紛多為相關(guān)人侵權(quán)等原因造成。因此，宅基地使用權(quán)糾紛人之間地位是平等的，存在利益妥協(xié)的空間，而宅基地的取得糾紛直接涉及到申請人宅基使用權(quán)的存否，協(xié)商妥協(xié)的空間并不大，如人民調(diào)解、協(xié)商、政府處理等處理宅基地使用權(quán)糾紛行之有效的方式，對于宅基地取得糾紛往往效果有限。通過行政訴訟的方式處理，也存在周期長、裁判履行差等問題，例如2003年8月中央電視臺《今日說法》報道，河南省駐馬店市土地管理局無視《行政訴訟法》第55條的規(guī)定，在三次被法院判決其應(yīng)當停止侵犯村民宅基地權(quán)利的違法行政行為情況下，三次仍以同一理由做出與原行政行為相同的行為，法院對此卻無可奈何。

3.2 農(nóng)村宅基地取得地糾紛根本性化解的思路

筆者認為，完善現(xiàn)行的糾紛解決方式可能有助于宅基地取得糾紛的處理，但宅基地取得糾紛的產(chǎn)生更多是因為法律規(guī)定的粗疏，村委會、基層政府怠于履行職責所造成，僅僅完善現(xiàn)行的糾紛解決方式效果有限，因此，從根本上預防和化解宅基地取得糾紛，要從立法、行政管理和基層民主等制度完善著手。

3.2.1 法律上明確宅基地申請的條件 首先申請主體只允許村民申請。目前法律對于外嫁婦女、上門女婿、戶口遷出的在校大學生、軍人、戶口回遷的離退休職工等人員是否屬于本村村民問題并沒有明確規(guī)定。筆者認為，一般情況應(yīng)以是否屬于本村戶口作為審查的條件，具備本村戶口的外嫁婦女、上門女婿同樣應(yīng)享有宅基地的申請資格，如果宅基地被征收，同樣有權(quán)分配補償款。大學生、軍人雖然戶口已經(jīng)遷出本村，但前者還需要家庭的供養(yǎng)，并沒有自食其力的能力，后者屬于服兵役不屬于真正意義的城鎮(zhèn)戶口和職業(yè)，也應(yīng)當享有宅基地的申請資格。戶口回遷的離退休人員雖然戶口落在村里，但其有退休金、養(yǎng)老金，在城鎮(zhèn)也有住房，鑒于中國宅基地的福利性、保障性等，再允許這些人申請宅基地是不合適的，因此原則上應(yīng)當不允許這些人申請宅基地，但是法律可以授權(quán)由村民自治方式處理，如果村民大會或代表大會通過決議允許其分配的，不在此限。其次是分戶問題?，F(xiàn)行法律只規(guī)定以農(nóng)戶為單元來計算所占用宅基地面積，但如何進行分戶等配套法令并沒有出臺，這就使該條執(zhí)行起來存在難度。筆者認為，構(gòu)成一個法定的農(nóng)戶或者允許農(nóng)戶分戶，至少應(yīng)滿足：（1）該申請人已經(jīng)成婚；（2）在經(jīng)濟上獨立核算；（3）對外交往具有獨立性。同時法律還可以授權(quán)地方政府在分戶上做些變通，如村民只要達到成婚年齡也可申請分戶?？傊?，從法律上明確宅基地的申請條件，既能預防糾紛的發(fā)生，一旦糾紛發(fā)生也可為糾紛的解決提供較為明確的依據(jù)。

3.2.2 政府要加大農(nóng)村宅基地的管理力度 即便立法上關(guān)于農(nóng)村宅基地申請的規(guī)定比較明確、具體，但宅基地的管理機關(guān)在管理中不執(zhí)行或不嚴格執(zhí)行，也是枉然。目前在中國行政管理中，普遍存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾的現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地申請中出現(xiàn)的許多糾紛，在很大程度上和土地管理機關(guān)的上述作法有關(guān)。因此，筆者認為，在立法上明確宅基地申請的規(guī)定固然重要，但保證法律在行政管理中能夠不折不扣地執(zhí)行也十分關(guān)鍵。強化土地管理機關(guān)對農(nóng)村宅基地的管理力度，首先就要求對于新申請宅基地的要嚴格把關(guān)，嚴格按照法律規(guī)定的“一戶一宅”，不得超出省、自治區(qū)規(guī)定的面積。在宅基地的審批程序上，也應(yīng)全方位把關(guān)，嚴格審查擬用地是否符合規(guī)劃、村民的身份、村民大會或代表大會的決議。宅基地經(jīng)依法批準后，政府要到實地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。對于老宅要做好整理、歸檔、宅基地證的補發(fā)工作。其次，要求行政管理機關(guān)在遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，探索出因地制宜、行之有效的管理措施。

3.2.3 充實基層民主 真正防止和解決農(nóng)村宅基地取得糾紛，就要充實農(nóng)村基層民主。對宅基地的審批、劃分要嚴格履行通過村民代表會議研究決定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，報縣級政府土地部門批準的程序，同時把村委公開作為一項重要內(nèi)容，全面和定期向群眾公開，接受群眾監(jiān)督。嚴格按照《村委會法組織法》對宅基地等重大事項要由全體村民大會或代表大會表決，充分實現(xiàn)自治和民主。筆者認為，如果能夠嚴格執(zhí)行《中華人民共和國村委會組織法》等民主制度，許多宅基地申請糾紛不難解決，如無宅基地可申請糾紛、宅基地位置差異糾紛完全可以由村民自治的方式討論解決，如通過村民大會對村里的土地進行平整和整理、收回閑置的宅基地、面積上對位置差的宅基地在省、自治區(qū)規(guī)定的面積范圍內(nèi)進行適當擴大面積等方式處理。高圣平、蔣守英還為宅基地的取得設(shè)計了民主程序，即由村民向村民委員會提出申請——由村民委員會提請村民代表大會或者村民大會討論——村民代表大會或者村民大會依法做出是否設(shè)定宅基地使用權(quán)的表決——村民委員會根據(jù)村民代表大會或者村民大會的決定與申請人簽訂宅基地使用權(quán)設(shè)定合同[6]。之所以強調(diào)充實基層民主的重要性，發(fā)揮村民自治在預防、處理宅基地申請糾紛中的作用，是因為農(nóng)村的土地依照憲法規(guī)定，屬于村集體所用，其理應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有最大的權(quán)能。鑒于中國許多農(nóng)村尚未養(yǎng)成民主處理事務(wù)習慣的客觀現(xiàn)實，在村民實行自治時，政府要承擔指導的責任，保證村民自治也必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行。如果出現(xiàn)以村民自治為名違反法律的強制性規(guī)定、剝奪某些村民作為憲法、法律賦予的基本權(quán)利之宅基地使用方面的權(quán)益等情形時，地方政府要及時予以提示和糾正。

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