□魏麗莉

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

我國(guó)政府支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的政策分析

□魏麗莉

(中共中央黨校研究生院，北京 100091)

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下引導(dǎo)分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)、體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)準(zhǔn)公共物品治理、以及確保農(nóng)民獲得社會(huì)平均報(bào)酬水平、維護(hù)農(nóng)民利益的有效載體和組織形式。政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展有其必要性和特殊性。然而，我國(guó)政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的各項(xiàng)公共政策，包括財(cái)政、金融、稅收等扶持政策在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題也不容忽視，追根溯源，既有政府合作社管理體制機(jī)制方面所引致，也有農(nóng)村金融制度改革滯后的阻礙，還有合作社自身發(fā)展缺乏規(guī)范影響政策效果。因此，從政府和合作社兩方面提出了改革完善的政策建議。

政府;農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社;政策

一、我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展需要政府支持

(一)由農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身特征所決定

一般認(rèn)為，政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展首先是與農(nóng)業(yè)自身弱質(zhì)性特征有關(guān)。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性主要表現(xiàn)在:較其他產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)面臨更高的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然條件的影響，發(fā)生洪澇、干旱等特大自然災(zāi)害往往使農(nóng)業(yè)遭受慘重?fù)p失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)時(shí)間和生產(chǎn)時(shí)間不一致導(dǎo)致農(nóng)業(yè)分工和專(zhuān)業(yè)化難以展開(kāi)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。其次，就農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的地位而言，受市場(chǎng)供求關(guān)系的影響，農(nóng)產(chǎn)品需求價(jià)格彈性較小，易造成“谷賤傷農(nóng)”。恩格爾系數(shù)也表明，農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性很低。分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)上存在劣勢(shì)，進(jìn)入市場(chǎng)的交易費(fèi)用高昂。

其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)也決定了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的特殊治理。準(zhǔn)公共物品是具有一定排他性或競(jìng)爭(zhēng)性的非純粹的公共物品，消費(fèi)者消費(fèi)該物品會(huì)出現(xiàn)擁擠或適度付費(fèi)的排他或競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。其中公益性、必需性強(qiáng)和涉及面廣的準(zhǔn)公共物品的供給應(yīng)該由政府承擔(dān)全部或部分費(fèi)用。庫(kù)茲涅茨等將農(nóng)業(yè)對(duì)人類(lèi)發(fā)展的主要貢獻(xiàn)總結(jié)為:產(chǎn)品貢獻(xiàn)(食品和原材料)、市場(chǎng)貢獻(xiàn)、要素貢獻(xiàn)和外匯貢獻(xiàn)等。隨著現(xiàn)代社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的變化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品貢獻(xiàn)中對(duì)全民的食品供給與安全保障作用和減低恩格爾系數(shù)、增加全民福利，以及提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的功能日益增強(qiáng)，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)日趨突顯。［1］因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府都給予農(nóng)業(yè)類(lèi)似于準(zhǔn)公共物品治理方面的待遇。

再次，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者——單個(gè)農(nóng)戶(hù)需要政府扶持才能參與競(jìng)爭(zhēng)，成為平等的市場(chǎng)主體。我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)民具有吃苦耐勞的優(yōu)秀品質(zhì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的生產(chǎn)性勞動(dòng)，同資本、土地等生產(chǎn)要素一樣，創(chuàng)造了豐富的社會(huì)財(cái)富，理應(yīng)在市場(chǎng)交換中獲得一定的報(bào)酬。然而，受制于“我國(guó)人地關(guān)系高度緊張的國(guó)情和城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)的體制”雙重矛盾制約，［2］農(nóng)民很難獲得相當(dāng)于社會(huì)平均水平的報(bào)酬。近年來(lái)，我國(guó)江西瑞昌山藥滯銷(xiāo)、浙江溫嶺白菜賤賣(mài)以及果農(nóng)忍痛免費(fèi)送橙子等“農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)難”頻頻見(jiàn)諸于媒體，農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱勢(shì)群體，流通環(huán)節(jié)的壓價(jià)、低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品都損害了農(nóng)民利益。

農(nóng)民合作社是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民聯(lián)合性組織，只有農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)才能共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)，抵御資本等強(qiáng)勢(shì)要素對(duì)勞動(dòng)的盤(pán)剝，但是聯(lián)合起來(lái)只能解決部分問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，只有得到政府強(qiáng)有力的支持，農(nóng)民合作社才能穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)有效化解，農(nóng)民收入才能穩(wěn)步提高并接近其他產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者的收入水平。

(二)是農(nóng)民合作社本質(zhì)屬性的需要

其一，合作社追求公平的價(jià)值準(zhǔn)則必然引起其效率損失，合作社提供的服務(wù)具有正外部性，應(yīng)該得到公共政策的支持。自1844年羅虛戴爾公平先鋒社建社之初確立辦社原則，到1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟重新確立合作社發(fā)展原則，成員民主控制、盈余按交易額返還、資本報(bào)酬有限，依然是合作社原則的核心內(nèi)涵。我國(guó)于2007年實(shí)施的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》中規(guī)定:農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的成員以農(nóng)民為主體;以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益;入社自愿、退社自由;成員地位平等，實(shí)行民主管理;盈余主要按照成員與合作社的交易量(額)比例返還。合作社原則及決策、盈余分配等內(nèi)部制度安排決定了合作社以追求民主、平等、公平、團(tuán)結(jié)為基本價(jià)值，其效率必定低下，必須得到政府公共政策的支持才能補(bǔ)償效率損失。此外，合作社提供的服務(wù)具有公共物品性質(zhì)，有很強(qiáng)的正外部性，社員往往傾向于“搭便車(chē)”而坐享其成，如果沒(méi)有公共政策扶持，合作社很難自發(fā)產(chǎn)生，或者演變?yōu)椤爱惢钡暮献魃纭＃?］截止2011年6月底，我國(guó)在工商管理部門(mén)登記的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已達(dá)到44．6萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶(hù)達(dá)3000萬(wàn)戶(hù)，約占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的12%。［4］農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社一般是由當(dāng)?shù)氐哪苋?大戶(hù))、涉農(nóng)部門(mén)、龍頭企業(yè)、村級(jí)組織帶動(dòng)的，其中相當(dāng)比例是供銷(xiāo)社系統(tǒng)扶持和領(lǐng)辦的。［5］如果沒(méi)有政府部門(mén)的扶持和支持，合作社發(fā)展就會(huì)受到限制，合作社就會(huì)成為長(zhǎng)不大的侏儒，甚至淪為少數(shù)人追求利潤(rùn)最大化的私人企業(yè)。

其二，農(nóng)民合作社先天的弱質(zhì)性需要依靠外部經(jīng)濟(jì)力量推動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)合作社參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)。合作社是勞動(dòng)聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗資本，在合作社內(nèi)部是勞動(dòng)雇傭資本而不是資本雇傭勞動(dòng)。國(guó)際合作社聯(lián)盟《關(guān)于合作社特征的申明》中強(qiáng)調(diào)“社員公平地出資本”，限制利潤(rùn)資本化的“二次返利”以及合作社股金只能獲得利息而不能分紅，且利息和股息都不能超過(guò)市場(chǎng)利率水平等制度設(shè)計(jì)都是為了限制和避免資本過(guò)大對(duì)普通社員(勞動(dòng))權(quán)益的損害。這就在客觀上導(dǎo)致合作社不利于吸收社員投資和外來(lái)投資，自身資本積累不足，制約了合作社規(guī)模的擴(kuò)大和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上就天然地輸于追求資本利潤(rùn)最大化的股份制企業(yè)。因此，需要外部經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)來(lái)補(bǔ)償合作社為普通勞動(dòng)者權(quán)益而犧牲資本權(quán)益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生存并參與競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)。對(duì)農(nóng)民合作社具有生存意義的外部經(jīng)濟(jì)力量就是政府支持，包括立法支持、財(cái)稅政策優(yōu)惠、信貸金融扶持和政府行政管理體制上有組織的推進(jìn)等。

(三)對(duì)我國(guó)黨和政府來(lái)說(shuō)，政府支持農(nóng)民合作社意義重大

這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的獲得在于實(shí)現(xiàn)黨的利益與農(nóng)民利益的統(tǒng)一。中國(guó)共產(chǎn)黨是最廣大人民群眾根本利益的代表者，由農(nóng)民組織起來(lái)的農(nóng)民合作社正是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，因此，各級(jí)黨委和政府通過(guò)合作社貫徹各種支農(nóng)惠農(nóng)的公共政策，將財(cái)政支農(nóng)資金真正落到農(nóng)民身上，正是為了維護(hù)和保障廣大農(nóng)民群眾的利益。在我國(guó)，政府支持農(nóng)民合作社的發(fā)展有利于貫徹和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)黨的利益與農(nóng)民利益的統(tǒng)一。國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也表明，政府往往通過(guò)提供資金補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、培訓(xùn)、技術(shù)和信息服務(wù)以及允許合作組織經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)等各種方式支持農(nóng)民合作社的發(fā)展。

二、我國(guó)政府支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的政策及存在的主要問(wèn)題分析

由于歷史原因，我國(guó)合作社發(fā)展存在一定的障礙。進(jìn)入新世紀(jì)，黨的“十六大”提出要提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，2003年黨的十六屆三中全會(huì)指出“支持農(nóng)民按照自愿、平等的原則，發(fā)展各種形式的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作組織”，隨后，中央出臺(tái)的1號(hào)文件提出了相關(guān)的支持政策。2007年實(shí)施的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第七章以法律形式規(guī)定了國(guó)家的扶持政策。①具體包括4個(gè)方面的內(nèi)容:(1)國(guó)家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目可以委托農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)施;(2)中央和地方財(cái)政支持范圍;(3)國(guó)家政策性金融和商業(yè)性金融對(duì)合作社支持;(4)稅收優(yōu)惠。緊接著，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等出臺(tái)了相關(guān)的稅收政策，②見(jiàn)財(cái)稅［2008］81號(hào)文。農(nóng)業(yè)部也對(duì)財(cái)政資金扶持范圍作了規(guī)定，③見(jiàn)農(nóng)業(yè)部2007年農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織示范項(xiàng)目指南。2008年以后國(guó)家對(duì)農(nóng)民合作社發(fā)展金融打開(kāi)了政策通道。④2008年黨的十七屆三種全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出:“允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作”;2009年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào):“抓緊出臺(tái)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作試點(diǎn)的具體辦法”;2009年2月16日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見(jiàn)》指出:“優(yōu)先選擇在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社基礎(chǔ)上開(kāi)展組建農(nóng)村資金互助社的試點(diǎn)工作”。然而在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，政府支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的各項(xiàng)政策措施存在的問(wèn)題也不容忽視，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)存在的主要問(wèn)題

1．財(cái)政扶持政策的公平性和導(dǎo)向功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。政府的公共政策具有體現(xiàn)社會(huì)公平和引導(dǎo)社會(huì)資源分配的導(dǎo)向功能。但事實(shí)上，由于我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持資金絕大多數(shù)以示范項(xiàng)目為主，以登記注冊(cè)補(bǔ)貼、開(kāi)辦費(fèi)補(bǔ)貼、貸款貼息等普惠制支持偏少，而且由于財(cái)政扶持資金總量規(guī)模過(guò)小，使得只有少數(shù)合作社才能享受。另一方面，財(cái)政扶持政策中并沒(méi)有體現(xiàn)出示范合作社貫徹合作制原則，促進(jìn)合作社組織規(guī)范化建設(shè)的特殊重要性，過(guò)多強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)實(shí)力，因此，難以體現(xiàn)財(cái)政資金的公平性。再者，財(cái)政資金在合作社內(nèi)部分配也不到位。我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社接受?chē)?guó)家直接財(cái)政補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額應(yīng)按比例分配給本社社員。實(shí)際中由于合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理制度不健全，社員很少知道財(cái)政資金支持及運(yùn)營(yíng)情況，致使少數(shù)大股東在缺乏約束的情況下產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)睦嫠魅　?/p>

2．財(cái)政扶持資金政策的實(shí)施缺乏有效監(jiān)管。我國(guó)中央和地方財(cái)政部門(mén)安排的專(zhuān)項(xiàng)資金，主要是支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和技術(shù)推廣等服務(wù)。但從實(shí)際使用情形看，財(cái)政資金發(fā)放時(shí)沒(méi)有明確的監(jiān)管方和有效的監(jiān)管手段，很難判斷扶持資金使用效果的好壞。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社獲取專(zhuān)項(xiàng)扶持資金因此被主要用于新建加工廠(chǎng)、保鮮庫(kù)、購(gòu)置各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性設(shè)備或建設(shè)大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，這類(lèi)投資短期效應(yīng)明顯，會(huì)誘使合作社不顧自己的實(shí)際需要盲目擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資，與預(yù)期目標(biāo)背道而馳。此外，在財(cái)政資金撥付過(guò)程中，由于采用自上而下、層層落實(shí)的方式，也會(huì)出現(xiàn)相關(guān)部門(mén)截留政府支持資金的現(xiàn)象。

3．金融機(jī)構(gòu)的貸款扶持政策難以落實(shí)到位。我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》明確規(guī)定，國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取多種形式，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，國(guó)家鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)采取多種形式，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供金融服務(wù)。但是，由于我國(guó)目前農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的總體經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，普遍缺乏抵押資產(chǎn)，貸給合作社的貸款通常數(shù)額小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，商業(yè)銀行出于自身利益的考慮不愿提供這類(lèi)貸款服務(wù)。為解決這一問(wèn)題，有些政府通過(guò)財(cái)政渠道為合作社提供一部分擔(dān)保資金，這一方法對(duì)解決合作社的資金短缺有一定的效果。但是一方面政府籌集的資金有限，另一方面弱化了對(duì)合作社的預(yù)算約束，迫使政府為少數(shù)合作社買(mǎi)單，導(dǎo)致更大的資金風(fēng)險(xiǎn)。［5］

4．扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的稅收政策單一，且實(shí)際操作存在困難和漏洞。目前政府扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠僅限于增值稅、印花稅兩個(gè)稅種，涉及面較窄，尚沒(méi)有通過(guò)具有加強(qiáng)調(diào)控功能的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等進(jìn)行優(yōu)惠調(diào)節(jié)?，F(xiàn)行增值稅制規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷(xiāo)售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。但農(nóng)民組成合作社聯(lián)合銷(xiāo)售其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，作為在工商部門(mén)注冊(cè)登記的企業(yè)法人就需要照章繳納增值稅和所得稅。作為我國(guó)第一個(gè)地方性農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法規(guī)《浙江省農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社條例》，雖然做了變通的處理，①該條例規(guī)定，合作社銷(xiāo)售社員生產(chǎn)和初加工農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶(hù)自產(chǎn)自銷(xiāo)。合作社銷(xiāo)售非社員農(nóng)產(chǎn)品不超過(guò)合作社社員自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品總額的部分，視同農(nóng)戶(hù)自產(chǎn)自銷(xiāo)?？擅庹髟鲋刀悺５趯?shí)際操作中，也存在困難和漏洞，如:如何界定農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品是本社社員生產(chǎn)的還是非本社社員生產(chǎn)的?如何界定農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社銷(xiāo)售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等是銷(xiāo)售給本社社員還是非本社社員?由于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以免稅開(kāi)具普通發(fā)票，其買(mǎi)家可以憑票抵扣13%的增值稅，很可能會(huì)出現(xiàn)騙稅、逃稅等稅收漏洞。

此外，在目前我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展不規(guī)范的情況下，存在投資者所有企業(yè)(Investorownedfrims)偽裝成農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以獲取政府稅收優(yōu)惠的可能。由于很難對(duì)合作社的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有可能吸收大量并不實(shí)質(zhì)性參與分配的名義社員或外圍社員以獲得免稅優(yōu)惠。

(二)原因分析

深究起來(lái)，造成我國(guó)政府支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社政策效果不佳的深層次原因在于:

1．分散管理和部門(mén)利益造成政府財(cái)政扶持政策的偏頗。在我國(guó)，農(nóng)業(yè)部、中國(guó)科協(xié)、全國(guó)供銷(xiāo)合作總社、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等分別對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行歸口管理，林業(yè)部、科技部、水利部、國(guó)土資源部等部門(mén)也有涉農(nóng)行政職能，至于地方人事、勞動(dòng)、工商、科委等部門(mén)和農(nóng)村基層政府、村黨委和村委會(huì)也有介入。我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政扶持資金一般通過(guò)部門(mén)下達(dá)，在政府公益性目標(biāo)讓位于營(yíng)利性目標(biāo)，扶持資金有限的條件下，各部門(mén)傾向于扶持示范性合作社，因其比建立普惠制扶持機(jī)制或建立一個(gè)更嚴(yán)格的遴選機(jī)制，行政成本更低。結(jié)果是由分散管理和部門(mén)利益導(dǎo)致政府扶持農(nóng)民合作社的政策只能使示范單位越扶越大，甚至某些偏離合作社本質(zhì)的合作社得到扶持，使政府財(cái)政扶持政策的公平性受損。

2．農(nóng)村金融改革滯后，削弱了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社獲得貸款的能力。我國(guó)農(nóng)村存在制度性貨幣供給短缺，現(xiàn)有的金融體制和制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和合作社發(fā)展的需要。高度壟斷下的金融結(jié)構(gòu)不利于向中小企業(yè)、農(nóng)戶(hù)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供貸款，政府對(duì)農(nóng)村金融的管制使得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無(wú)意向農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供貸款，存在農(nóng)村金融抑制和金融約束現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)效率較低;我國(guó)政策性金融業(yè)務(wù)范圍狹窄，支農(nóng)功能單一，主要在農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)方面發(fā)揮政策性金融作用;國(guó)有商業(yè)銀行大幅度撤離農(nóng)村金融市場(chǎng)，收縮農(nóng)村信貸規(guī)模;農(nóng)村信用社改革或向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制過(guò)程中偏離了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，導(dǎo)致農(nóng)村資金凈流出嚴(yán)重，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社也因此很難得到銀行信貸支持。

3．我國(guó)各地農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展水平不一、種類(lèi)各異，在具體運(yùn)作中往往偏離合作社本質(zhì)屬性，也導(dǎo)致政府的扶持政策的效果大打折扣。我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員邊界模糊，有持股社員、注冊(cè)社員、交易社員之別，在實(shí)踐中很難判斷誰(shuí)是合作社的真正使用者。內(nèi)部制度安排上，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)集中，農(nóng)民入股少，更多的是資格股，只獲得市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格改進(jìn)、特殊服務(wù)等，很難擁有決策權(quán)、控制權(quán)。大多數(shù)專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)行按股分紅，按交易額二次返利的較少。農(nóng)民特別是非持股社員并沒(méi)有真正分享到合作剩余和政府的政策性收益。而農(nóng)民技術(shù)協(xié)會(huì)一般在民政部門(mén)登記為社團(tuán)，協(xié)會(huì)和會(huì)員的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系比較松散，一般也很難獲得政府財(cái)政支持。

三、完善政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展的政策建議

相比國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展水平，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展還處于起步階段，任重道遠(yuǎn)，這里面既需要政府方面體制調(diào)整、制度建設(shè)、政策完善的努力，又需要農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自身加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)。

(一)理順政府各涉農(nóng)管理部門(mén)和農(nóng)民合作社之間的關(guān)系，消除因部門(mén)利益而導(dǎo)致政出多門(mén)和對(duì)合作社的多頭管理

首先，在政府和農(nóng)民合作社的關(guān)系上，應(yīng)由政府統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)農(nóng)民合作社的創(chuàng)建與發(fā)展，制定農(nóng)民合作社扶持政策。為此，可考慮按照大部制的要求，改革涉農(nóng)管理體制。在原有農(nóng)業(yè)部農(nóng)村工作權(quán)限的基礎(chǔ)上，將林業(yè)部、科技部、水利部、商務(wù)部、國(guó)土資源部、國(guó)家建設(shè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、供銷(xiāo)總社等部門(mén)的涉農(nóng)行政職能整合起來(lái)，使新的農(nóng)業(yè)部能統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的全局，保證農(nóng)村發(fā)展資金的投入、有效使用和監(jiān)督管理，確保責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。在省、市、縣同樣設(shè)立新的農(nóng)業(yè)廳、局。這樣做的意義在于，一方面可以消除涉農(nóng)部門(mén)之間的摩擦，使國(guó)家有關(guān)發(fā)展農(nóng)民合作社的政令暢通，減少行政成本;另一方面，抑制涉農(nóng)部門(mén)的盈利性，盡可能地消除涉農(nóng)行政部門(mén)的謀利行為。

其次，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，發(fā)揮政策的導(dǎo)向功能。在鼓勵(lì)扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的同時(shí)，建立和完善嚴(yán)格的監(jiān)管制度，對(duì)政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展的資金進(jìn)行必要的審計(jì)與稽查，杜絕各種占用和多用現(xiàn)象，使支農(nóng)資金撥發(fā)渠道暢通，提高運(yùn)作效率。特別是政府的政策導(dǎo)向要有利于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)向合作制導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，政府的政策要使人清楚，合作社具有什么樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織構(gòu)建和制度安排才能得到政府的支持和保護(hù)。

再次，改革我國(guó)現(xiàn)有的金融制度，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策。一方面，我國(guó)政策性金融要在支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政策性金融機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制和職能，調(diào)整信貸資金投放結(jié)構(gòu)，支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，政府要放開(kāi)農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和發(fā)展農(nóng)村信貸市場(chǎng)。對(duì)合作社來(lái)講，要給合作社金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的權(quán)力。允許創(chuàng)辦“農(nóng)村信用合作社”，允許農(nóng)民合作社從事合作金融活動(dòng)，如在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的基礎(chǔ)上組建農(nóng)村資金互助社，并且從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金等，這些都是解決農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在發(fā)展生產(chǎn)過(guò)程中缺乏資金的制度安排需要考慮的問(wèn)題。

最后，完善稅收政策支持體系，減輕農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社稅收負(fù)擔(dān)。合作制企業(yè)不同于公司制企業(yè)、合伙制企業(yè)，政府應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的合作社稅收政策支持體系，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)施稅費(fèi)減免政策。具體包括對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社加工農(nóng)產(chǎn)品給予適當(dāng)?shù)臏p免增值稅優(yōu)惠，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的所得給予免征企業(yè)所得稅，對(duì)社員分得的紅利、惠顧返還金以及其他收入，只依法征收個(gè)人所得稅，避免重復(fù)征稅。同時(shí)減免營(yíng)業(yè)稅、土地稅、房產(chǎn)稅和車(chē)船稅和相關(guān)的稅費(fèi)附加。

(二)加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的制度建設(shè)

如上所述，合作社是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)別于一般工商企業(yè)的一種特殊的組織形式。自助、民主、平等、公平和團(tuán)結(jié)是合作社的倫理價(jià)值，民主管理、資本報(bào)酬有限、以及惠顧返還等經(jīng)典合作社的原則是體現(xiàn)合作社價(jià)值觀的制度安排，也反映了合作社的本質(zhì)特征。合作社是一個(gè)用戶(hù)所有、用戶(hù)控制和用戶(hù)受益的組織，這也是政府支持農(nóng)民合作社的前提，只有符合合作社特征的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織才能稱(chēng)為合作社并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第十五條規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的80%。成員總數(shù)20人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體成員;成員總數(shù)超過(guò)20人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體成員不得超過(guò)成員總數(shù)的5%。第三十七條規(guī)定合作社可分配盈余，首先要按成員與本社的交易量(額)比例返還，返還總額不得低于可分配盈余60%;返還后的剩余部分，以成員賬戶(hù)中記載的出資額和公積金份額，以及本合作社接受?chē)?guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。

可見(jiàn)，我國(guó)合作社法的立法的依據(jù)和精神也旨在體現(xiàn)以生產(chǎn)者社員為主的農(nóng)民利益，貫徹按惠顧額分配盈余和資本報(bào)酬有限原則。鑒于此，應(yīng)按照上述精神和原則規(guī)范我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō):

1．嚴(yán)格農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社扶持標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展參差不齊，應(yīng)該先對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行規(guī)范。為此，可考慮將如下標(biāo)準(zhǔn)納入農(nóng)民合作社考核范圍:帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增收能力強(qiáng);內(nèi)部運(yùn)作規(guī)范，有比較規(guī)范的章程、財(cái)務(wù)公開(kāi)，實(shí)行二次返利的優(yōu)先考慮;服務(wù)功能強(qiáng)，為成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù);統(tǒng)一生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)商標(biāo)、獲得綠色食品標(biāo)志，簽訂訂單并按保護(hù)價(jià)收購(gòu)成員產(chǎn)品的優(yōu)先考慮;已獲得省、市級(jí)示范性農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的優(yōu)先考慮等等。

2．努力實(shí)現(xiàn)社員持股，削弱大資本對(duì)合作社控制力。社員投資入股是獲得使用合作社服務(wù)的資格，實(shí)現(xiàn)所有者和使用者身份相統(tǒng)一的前提。擁有合作社股權(quán)也就成為合作社的所有者，一方面可以改變農(nóng)戶(hù)對(duì)合作社漠不關(guān)心、激勵(lì)他們關(guān)注和參與合作社事務(wù)的管理，另一方面稀釋大資本對(duì)合作社的控制力，緩解懸殊的股權(quán)差距。為此，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)社員持股，使其能在使用合作社服務(wù)的同時(shí)，承擔(dān)起對(duì)合作社的責(zé)任，成為真正意義上的合作社社員。具體可以通過(guò)以下方式促成社員持股:一是通過(guò)惠顧返還金留存的方式形成社員股金。二是對(duì)政府補(bǔ)助款，督促合作社按要求使用和按成員量化，使合作剩余和政策性收益惠及廣大合作社社員。

［1］周立群，楊國(guó)新．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)公共物品特征及其政策意義［J］．經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2009(11)．

［2］仝全輝，溫鐵軍．資本和部門(mén)下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)的組織化道路——兼對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社道路提出質(zhì)疑［J］．開(kāi)放時(shí)代，2009(4)．

［3］應(yīng)瑞瑤．合作社的異化與異化的合作社——兼論中國(guó)農(nóng)業(yè)合作社的定位［J］．江海學(xué)刊，2002(6)．

［4］潘勁．中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社:數(shù)據(jù)背后的解讀［J］．中國(guó)供銷(xiāo)合作通訊，2012(2，3)．

［5］馬彥麗．我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的制度解析:以浙江省為例［D］．浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2006．

Analysis on Our Government’s Policy of Supporting the Development of Specialized Farmer Cooperatives Supporting Farmer Specialized Cooperative

WEI Li－li
(Party School of the CPC Central Committee，Beijing 100091，China)

Under the condition of market economy of our country，pecialized farmer cooperative is an effective carrier and organizational form for leading individual farmers to enter the market，embodying the government’s governance of agricultural quasi－ public goods，ensuring the farmers acquire the social mean reward and maintaining their interests．The government’s supporting the development of specialized farmer cooperatives is necessary and has special features．However，the public policies adopted by the government for supporting the development of specialized farmer cooperatives，including fiscal，financial and taxation policies，have problems that could not be ignored．Some of them arise from the government’s administrative mechanism for cooperatives，some from the hysteretic reform of rural financial system，and some from the lack of norms for the development of cooperatives．Therefore，some policy suggestions are raised in this paper from two sides:the government and the cooperatives．

government;specialized farmer cooperative;policy

F306．4

A

1674－0599(2012)04－0122－06

2012－05－29

魏麗莉(1980—)，女，甘肅皋蘭人，中共中央黨校研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，主要研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

(責(zé)任編輯:廖才茂)