■ 陳 權(quán)

（福建省國土資源廳，福州 350001）

為實證了解被征地農(nóng)民信息公開申請權(quán)行使的情況，我們在2011年5月至2011年12月，進行了三次問卷調(diào)查活動，其中兩次是以農(nóng)民為調(diào)查對象，一次是以市縣國土資源管理部門工作人員為調(diào)查對象。三次調(diào)查都采取問卷形式，對農(nóng)民的問卷調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷300份，對國土資源管理部門工作人員的問卷共發(fā)放80份，收回有效問卷共350份，回收率為92.1%，其中對國土資源管理部門工作人員的問卷回收率為100%。對農(nóng)民的問卷調(diào)查是在F市M縣某近郊村和P市C區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部某村分別進行的，對國土資源管理部門的問卷是利用一次省廳組織的國土資源系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班對受訓(xùn)學(xué)員進行的。本文的研究就是以該三次問卷調(diào)查成果為實證基礎(chǔ)的。

對農(nóng)民的問卷調(diào)查，我們設(shè)計了17個問題，每個問題提供了2至4個選項供選擇回答。問卷中也設(shè)計了有關(guān)答卷人的基本情況，主要包括被調(diào)查人是否曾被征收過土地，以什么產(chǎn)業(yè)為主要生活來源，有無家庭成員擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部，受教育程度等常規(guī)信息。對國土資源管理部門工作人員的問卷調(diào)查，我們設(shè)計了十三個問題，包含了受訪者對信息公開工作的認(rèn)知情況、制度評價、所在單位信息公開情況、信息公開工作的壓力與原因等。

此外，我們還對部分到省國土資源廳申請信息公開的申請人和因提出復(fù)議申請的申請人進行了隨機訪談。訪談有的是采取電話交流方式，有的是面談，訪談人數(shù)共10批次36人。

通過調(diào)查和訪談，我們對當(dāng)前被征地農(nóng)民政府信息公開獲取權(quán)利的行使現(xiàn)狀有了一定了解，并發(fā)現(xiàn)了一些問題，概括如下：

1 被征地農(nóng)民了解對信息公開申請權(quán)的認(rèn)知程度還很低，信任度也很低

在問卷調(diào)查中，大約有90%的人表示不了解政府信息公開制度，有80%表示不了解也認(rèn)為信息公開制度沒啥用，而僅有5.6%表示比較了解，其余的選擇“曾聽新聞或別人說起”。選擇“曾聽新聞或別人說起”和“比較了解”選項的村民，有82%的文化程度在初中以上，或者家里有人曾擔(dān)任或現(xiàn)擔(dān)任干部。而選擇“不了解”和“不了解也認(rèn)為沒啥用”選項的農(nóng)民，有62%以上屬于文化程度在初中肄業(yè)以下，且沒有家人擔(dān)任干部?？梢?，信息公開權(quán)利要為被征地農(nóng)民所用還需時日。

2 被征地農(nóng)民申請信息公開絕對數(shù)少，但集中度高，申請人有比較類似的申請原因、動機或條件

申請數(shù)量少表現(xiàn)在我們開展問卷調(diào)查的二處村莊中，沒有一個人曾經(jīng)申請過征地信息公開，同時在省國土資源管理部門和6個可查詢到的各設(shè)區(qū)市國土資源管理部門的2008-2011年4年的《政府信息公開工作年度報告》中，一共僅有729例信息公開申請，而在2007-2010年間全省共征收集體土地37,912.47公頃（合568687.05畝），涉及補償安置人數(shù)675,648人1引自《全省土地出讓收支管理情況的調(diào)研報告》，載福建省國土資源廳《保發(fā)展保紅線工程2011年行動——“找難點、破難題”調(diào)研課題匯編（下冊）》第200頁。，大概相當(dāng)于四年中每征收783.3畝集體土地、每涉及927人才有1例向以上國土資源管理部門提出信息公開申請。這一數(shù)據(jù)雖然并不包括向縣級國土資源管理部門或向政府提出信息公開申請的數(shù)據(jù)，但也足以說明信息公開申請絕對數(shù)量是很少的1根據(jù)福州市政府規(guī)定，凡申請征地等有關(guān)土地管理類的政府信息的，因該類信息是由國土資源管理部門制作再以政府名義發(fā)布的，所以在收到對此類信息的公開申請后，市政府都要求申請人改向市國土資源管理部門再申請?？梢?，向國土資源管理部門提出信息公開申請數(shù)量有可能大體代表被征地農(nóng)民實際提出的總數(shù)量。。

信息公開申請人，主要分布在個別類型人群中。在我們面向市縣國土資源管理部門工作人員所做的問卷調(diào)查中，有45%的受訪者認(rèn)為“本單位應(yīng)群眾申請公開的數(shù)量不多，主要是個別人集中提出”。經(jīng)過隨機訪談分析發(fā)現(xiàn)，申請信息公開的被征地農(nóng)民有相似的一些特點，反映出申請人集中度高。這些特點主要表現(xiàn)在：

在受訪談的申請人中，除了3例是單獨一個人提出信息公開申請（其中2例還同時提出復(fù)議申請）外，其余都是2人以上共同作為申請人申請信息公開。而在這7例共同公開申請中，有3例申請人人數(shù)在7人以上，有2例是3到5人。自然人申請信息公開的，其年齡雖然在申請書上有一定跨度，例如同在二份申請人來自F市J區(qū)的信息公開申請書中，申請人有年屆83歲的，也有25歲到32歲的，但根據(jù)我們訪談，申請人主要年齡段還是集中在40歲-60歲之間。并且在我們跟其代表人或代理人的交談中，了解到雖然有83歲的老人提出申請，但實際上還是她的兒子因礙于自己的干部身份不敢出面，所以要借其母親名義附和申請。信息公開申請人主要集中在40歲-60歲，這一年齡段的人社會閱歷豐富，個人意志和判斷力較穩(wěn)定，信息公開申請主要由他們提出符合邏輯。

同時，據(jù)我們的調(diào)查和訪談，申請人受教育程度和社會閱歷都較普通農(nóng)民要高一些和豐富一些。大部分申請人都是初中以上文化程度，并且?guī)缀跛械纳暾埲硕疾灰詣?wù)農(nóng)為主要生活來源，社會交往面遠(yuǎn)比單純務(wù)農(nóng)的農(nóng)民廣泛。其中，在4起復(fù)議申請案件中，申請人聘請了律師代理或接受律師指導(dǎo)，從這一點看，也說明申請人有一定文化程度和法律意識，能夠聘請律師也說明他們有比較好的經(jīng)濟條件。這些情況都證明一點，即能了解和運用信息公開制度與信息公開權(quán)利的被征地農(nóng)民，在文化程度、社會閱歷和經(jīng)濟條件等方面都優(yōu)于普通農(nóng)民。

3 不同信息公開申請人提出申請的目的雖然有別，但相似度也比較高，并且存在直接目的與背后動機的情況

從信息公開申請表和申請書來看，申請人理由很籠統(tǒng)，大抵是格式化的“生產(chǎn)生活需要”、“了解土地被征收情況需要”、“了解征地拆遷合法性需要”、“核實申請人承包地宅基地被征收的合法性需要”等等。但經(jīng)過我們與申請人的進一步交談，了解到申請人的直接目的（或公開目的）之外，還有潛在的動機。這些動機可能才是其真實的目的。這些動機并不寫在申請書或申請表上，但可以從申請人的復(fù)議和訪談中得知。這些動機主要是：收集政府信息以作為后續(xù)的復(fù)議或訴訟證據(jù)使用，或者用在信訪舉報上，主要是意圖證明征地拆遷沒有經(jīng)過批準(zhǔn)，或者是征地批文或?qū)嵤┱鞯匦袨榇嬖谶`法情形，或為了證明補償標(biāo)準(zhǔn)低于法定標(biāo)準(zhǔn)等。例如，在我們訪談的X市A區(qū)一宗不服信息公開結(jié)果申請復(fù)議案件中，申請人提到他們認(rèn)為村干部在一家開發(fā)商征收他們村莊灘涂過程中，截留了不少征地補償款。他們想借這次村委選舉“把這些事抖出來”，不讓這些村干部留任。而我們訪談的另外3起申請公開“征地批文、補償安置方案和其他所有征地相關(guān)批準(zhǔn)文件”的案件中，申請人說申請的原因就是自己的房子雖然是2006年2福州市人民政府2006年發(fā)布一項通告，即《福州市人民政府關(guān)于清理整治違法建設(shè)的通告》，決定在2006年8月26日以后建設(shè)的無產(chǎn)權(quán)房屋，只有在拆遷協(xié)商期內(nèi)簽約，并且在規(guī)定期限內(nèi)搬遷并同意先行拆除的，才給予補償150元/平方米，不提供面積安置。才建成的，但建房的原因是家庭人口多住房緊張，不得不建，“況且法律規(guī)定一戶一宅，自己就有權(quán)再建一戶住宅，并且自己建房時得到了村委會的同意，只是政府不批準(zhǔn)而已。現(xiàn)在政府要征地拆遷，就當(dāng)作是無產(chǎn)權(quán)房給了較低標(biāo)準(zhǔn)的補償，而比自己早建的就可以得到好得多的補償安置待遇”。申請人認(rèn)為這不公平，并懷疑政府是先拆遷占地再報批征地，所以要求申請公開征地批文，驗證自己的懷疑并作為以后打征地拆遷補償官司證據(jù)之用。在作者訪談的J市和L市各一起不服本地信息公開答復(fù)行為提出復(fù)議申請的案件中，申請人也表示是因為不服征收自己的宅基地補償安置標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)卣劜粩n，為“增加談判籌碼”來申請信息公開，“證明他們（指政府）有違法行為”。

4 申請公開的信息內(nèi)容空泛而不夠具體

申請內(nèi)容經(jīng)常寫成“所有其他相關(guān)批準(zhǔn)文件”等，對這樣寫的原因，按申請人的解釋，是“拿到多少是多少”，另外“自己也不知道還有哪些要有的信息和名稱”，以及“這也是律師教的”和“看別人都這樣寫”。這反映出申請人行使信息公開申請權(quán)既缺乏土地專業(yè)知識和法律技巧，也不知道被申請機關(guān)保存或制作了哪些征地信息。此外，申請人提出的公開信息指向地塊，一般都只能說是“征收本人宅基地（或承包地）的地塊”，或“XX公司（或XX項目，如XX高速公路、XX園區(qū)等）建設(shè)使用本村集體土地征地批文等文件”。申請人并不指明自己宅基地、承包地的具體坐落，以及哪一年被征收等情況。這樣的信息公開請求，在國土資源管理部門看來，就屬于申請內(nèi)容不明確，需要更正或補充。在調(diào)查中，一位設(shè)區(qū)市國土資源管理部門信息公開辦的同志就介紹說，某縣某鎮(zhèn)村民經(jīng)快遞，書面申請公開“申請人的宅基地和承包耕地（位于福建省X X縣XX鎮(zhèn)XX村XX村民小組）被征收為國有的政府批準(zhǔn)文件，征地紅線圖及相關(guān)政府文件信息”。在收到該信息公開申請后，該同志與申請人就進行了電話溝通，向其指出雖然其附具了宅基地使用證和承包經(jīng)營權(quán)證，但因為不清楚申請人宅基地和承包地是在哪一年被征收的，且承包證上沒有具體分塊，沒有表示和說明承包地坐落，難以檢索征地批文信息，因此請申請人進一步補充征地情況。但申請人在電話中對此補充要求表示不滿意，認(rèn)為是受理機關(guān)有意為難其本人，電話溝通無果。事后，該受理機關(guān)因無法檢索到征地信息，遂以告知書形式要求申請人“補充或更正申請內(nèi)容”，申請人收到告知書后并未補充，直接就此告知書提出復(fù)議申請，主張原受理機關(guān)不作為并請求復(fù)議機關(guān)責(zé)令公開。這個案例反映出受理機關(guān)與申請人之間對于信息公開申請在表達明確性上的分歧與爭執(zhí)。

5 對政府信息公開工作人員的問卷分析

《政府信息公開條例》的實施，為被征地農(nóng)民提供了獲取征地信息的重要手段，雖然到現(xiàn)在為止，申請信息公開數(shù)量尚不多，但許多政府信息已經(jīng)可以從主動公開渠道查詢到，政府運作透明度得到明顯提高，這對推進依法行政和落實公民知情權(quán)有重要意義。我們對國土資源管理部門工作人員的問卷調(diào)查，反映了當(dāng)前工作人員對信息公開工作的主觀認(rèn)識和具體做法。

根據(jù)問卷調(diào)查，對于“政府信息公開要依法公開”這項問題上，被調(diào)查人員中有75%表示“完全認(rèn)同”政府信息要依法公開，12%認(rèn)為政府信息依法公開“有必要但準(zhǔn)備不足”，只有2%的人士認(rèn)為“這項工作太超前了”。在“總體上你對信息公開怎么看”這個問題上，有40%和35%的被調(diào)查人選擇了“這是社會發(fā)展與法治建設(shè)的必然方向”與“雖然有壓力但有利于促進依法行政，總體上是贊成的”，有9%和6%的被調(diào)查人選擇了“有所超前，也給基層帶來壓力”與“如果再過幾年條件更成熟了再推出來會更妥當(dāng)”。因此，我們認(rèn)為，在主觀認(rèn)識上，大部分工作人員是擁護贊成信息公開制度的。

在回答“信息公開對你們的工作壓力”時，僅有19%的人表示“沒有壓力”，而其他的人都選擇了有壓力，并且有19%表示壓力來自“信息公開工作很繁瑣”，有23%表示壓力來自“擔(dān)心群眾對公開結(jié)果不滿意會起訴”，有33%表示壓力來自“內(nèi)部對公開職責(zé)劃分不清”，其余的表示壓力來自“公開標(biāo)準(zhǔn)含糊不清，各方理解不一致，很難操作”。在回答“信息公開工作對你工作帶來什么影響”時，僅有15%表示沒有影響，而有85%表示有影響，其中有63%表示“會因為考慮到以后可能公開文件，因而工作會更謹(jǐn)慎”。這些回答表明，承辦信息公開工作的人員承受了一定的工作壓力，而由于信息公開（特別是依申請公開）是近幾年才開展的，一些單位和工作人員對此還不適應(yīng)，對信息公開的申請有抵觸和厭倦情緒，這些負(fù)面情緒又與信息公開工作的繁雜性、職責(zé)劃分和公開與否標(biāo)準(zhǔn)不清晰等現(xiàn)實情況分不開。

為了緩解壓力，工作人員處理信息公開申請事項的傾向性態(tài)度就值得關(guān)注。一項制度具體操作人員的負(fù)面傾向性態(tài)度往往會在實質(zhì)上降低、消解制度本身的高尚性。在回答“你傾向于如何處理信息公開申請”時，雖然有50%的人選擇“答復(fù)公開申請時能公開的盡可能公開”，但也有21%的選擇“對申請事項不清楚的，會要求申請人進一步明確，申請人無法明確或不予明確的就含糊答復(fù)”，同時還有29%的都選擇了“會更多考慮申請人的動機和公開后是否會帶來麻煩”與“可能涉及不穩(wěn)定因素的就要再報領(lǐng)導(dǎo)決定”，并且也有20%的選擇“如果有C和D的情況的（即29%選擇的兩項），會拖延答復(fù)或含糊答復(fù)”。以上調(diào)查表明，雖然有50%的工作人員對信息公開持正面和開放的態(tài)度，但微觀方面具體工作態(tài)度與宏觀方面主觀認(rèn)識又存在差別，而具體的工作心態(tài)和做法是左右日常工作績效和影響被征地農(nóng)民知情權(quán)的關(guān)鍵因素之一。

此外，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，信息公開工作職責(zé)劃分不清晰和信息公開標(biāo)準(zhǔn)的不易界定都對工作人員造成一定困擾。在問卷調(diào)查中，有33%受調(diào)查人員表示信息公開職責(zé)內(nèi)部劃分不清，并且在問及“信息公開工作有必要在哪些方面改進”時，有52%的人選擇“要在內(nèi)部工作流程等方面改進，進一步明確職責(zé)”。職責(zé)劃分不清有可能導(dǎo)致推諉扯皮，造成工作懈怠疏忽，損害被征地農(nóng)民征地知情權(quán)及時充分行使。信息公開標(biāo)準(zhǔn)的不易界定，體現(xiàn)在保密信息核定上。根據(jù)要求，行政機關(guān)要嚴(yán)格對“擬公開的政府信息進行保密審查。凡屬國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息，不得公開”。在當(dāng)前政治經(jīng)濟與社會環(huán)境下，征地信息是否會因為公開引起社會不穩(wěn)定，也是不好判斷的，而且有的建設(shè)項目是保密項目，不得公開用地情況。這些公開與不公開的難題都挑戰(zhàn)信息公開申請的受理機關(guān)及其工作人員，公開可能違反保密要求和引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險，不公開群眾又會不滿意也可能有后續(xù)的信訪問題。正是這樣，有29%和10%的受調(diào)查人員表示如果申請公開的信息，“可能涉及不穩(wěn)定因素的就要報領(lǐng)導(dǎo)決定”和“有時會拖延答復(fù)或含糊答復(fù)”。由于哪些信息可以公開哪些不能公開，標(biāo)準(zhǔn)不易掌握，因此在問卷調(diào)查中也有52%的受調(diào)查者表示“有必要在政策上細(xì)化公開標(biāo)準(zhǔn)和條件”。

綜上所述，雖然信息公開制度創(chuàng)設(shè)意義重大，公民知情權(quán)也借該制度的運作得到了切實體現(xiàn)，但信息公開制度在微觀環(huán)境下實際運作情況也有值得改進之處，一些現(xiàn)實存在的問題對被征地農(nóng)民征地知情權(quán)的實現(xiàn)有消極作用。