溫 銳 李永安

自20世紀(jì)的農(nóng)村土地革命以來，中國共產(chǎn)黨推動的中國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)益變革實踐，從革命戰(zhàn)爭年代及土地改革運(yùn)動時期對土地等生產(chǎn)資料為主體財產(chǎn)的沒收、平分和暫時保存農(nóng)村私有制度，到傳統(tǒng)社會主義時期對私有財產(chǎn)消滅的“一大二公”，再到以中國特色社會主義公有制為基礎(chǔ)的鼓勵個人致富和積累財富的保護(hù)私有財產(chǎn)的創(chuàng)新。這種不同階段對農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識創(chuàng)新與政策變化，既有對馬克思主義經(jīng)典著作關(guān)于社會主義“公有制”認(rèn)識的迷誤，更有中國共產(chǎn)黨人不斷探索馬克思主義中國化的艱辛，同時也有對于歷史上賦稅過重而導(dǎo)致“政亡人息”教訓(xùn)的吸取。無疑，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實施的30年間①根據(jù)各地方志與相關(guān)文件核對，全國全面實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是1981年至1982春天完成，到2012年剛好30年。，有關(guān)中國農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)進(jìn)入了一個全新的時期，農(nóng)民創(chuàng)造的財富及其擁有的財產(chǎn)權(quán)益，逐漸有了更為切實的保障。但是，就農(nóng)民賴以生存的以土地為主的生產(chǎn)、生活資料財產(chǎn)來說，卻仍然處于同“一大二公”體制相匹配的“集體所有”的產(chǎn)權(quán)主體不清狀態(tài)，成為跨入21世紀(jì)中國社會矛盾與改革繼續(xù)深化的聚集點?；仡?0世紀(jì)末尤其是十六大以前中國農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益改革的成果與改革需要進(jìn)一步深化的問題，對十六大以來關(guān)于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)改革成果進(jìn)行全面“盤點”，并作出準(zhǔn)確的總結(jié)，可為繼續(xù)深化農(nóng)村改革提供重要而有意義的參考。

一、十六大以前中國農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保障存在的問題

財產(chǎn)權(quán)，又稱物權(quán)，是指由法律賦予的，對物質(zhì)財富的占有、支配、使用、轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押以及繼承等一系列具有排他性的權(quán)利集合。財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是一種權(quán)利的“關(guān)系狀態(tài)”，它通常與“人權(quán)”這一范疇并列為人的內(nèi)在的基本權(quán)利。土地是農(nóng)民的根本。農(nóng)民通過在土地上經(jīng)營和居住安身立命，建立自己的“家業(yè)”。因而，土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民最根本的財產(chǎn)權(quán)，并由此派生成一系列其他財產(chǎn)權(quán)益，如農(nóng)地經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出來的用益物權(quán)，宅基地上的建筑物之權(quán)屬等等。盡管農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)民“交足國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，實現(xiàn)了三方共贏，大大釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但是，自上世紀(jì)80年代后期直至新世紀(jì)初，農(nóng)民在土地財產(chǎn)保障、財富增長方面，卻屢屢遭遇某些體制性障礙，農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長與財富創(chuàng)造的沖動受到扼制，農(nóng)民基本的生產(chǎn)和生存狀態(tài)受到嚴(yán)重影響。

（一）稅費雜亂疊加，農(nóng)民難以負(fù)重

自20世紀(jì)80年代末直至農(nóng)業(yè)稅改革前，雜亂疊加的稅費被攤在土地或源于土地收入的“人頭”上。稅費過重不僅使農(nóng)民創(chuàng)富難，而且因費、因罰破產(chǎn)也時有之。彼時稅費名目多、雜且亂。首先是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。作為國家稅法規(guī)定的正規(guī)稅種，農(nóng)業(yè)稅平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5％②《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第11冊，中央文獻(xiàn)出版社，1995年，第356頁。，并不算高，特產(chǎn)稅比照農(nóng)業(yè)正稅按比例附加。但是“糧”、“特”等年產(chǎn)量，地區(qū)、時間及不同農(nóng)戶之間不均衡致使計量困難，不少村集體甚至按戶平攤農(nóng)特兩稅，更有甚者將屠宰稅和增值稅、農(nóng)特稅違規(guī)承包給運(yùn)銷專業(yè)戶，承包者實際又將其轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶，一般農(nóng)民特別是低收入農(nóng)民土地收益風(fēng)險和負(fù)擔(dān)之重已經(jīng)可以想象③來自由江西省政協(xié)法制社團(tuán)委員會組織的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)專題調(diào)查組”對江西永新、泰和兩縣的調(diào)查情況（2000年4月），溫銳為調(diào)查組主要成員。。其次是“三提五統(tǒng)”收費。“提”為用于村集體內(nèi)部公共事務(wù)和公共管理的提留款，“統(tǒng)”即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）向農(nóng)民收取的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費，用于鄉(xiāng)村兩級民辦公助事業(yè)。但這些收費卻未必能夠充分利用于造福農(nóng)民，實際上很多用于應(yīng)對機(jī)構(gòu)冗員和來自上面的各種檢查、達(dá)標(biāo)接待、各種攤派如報刊征訂及其他事業(yè)費缺口等。④參見曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社，2000年，第93—95頁。最后是除上述兩項之外的“三亂”收費，即亂收費、亂攤派、亂罰款，如政績工程集資和攤派、沒有數(shù)額規(guī)定的計劃生育罰款、教育亂收費等，還有農(nóng)民免費義工征用?？傊@一時期廣大農(nóng)村負(fù)擔(dān)情況是稅費混雜、稅費并存，納稅義務(wù)與“三亂”收費界限不清，從而導(dǎo)致從上至下，層層級級、條條塊塊均可向農(nóng)民伸手，費多于稅，費重于稅，暗費多于明費，以致廣大農(nóng)民戲稱之“一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”⑤《安徽農(nóng)村告別“三提五統(tǒng)”》，《農(nóng)民日報》2002年10月23日。。這導(dǎo)致中央三令五申的農(nóng)民減負(fù)陷入“久減乃重”困局，致使鄉(xiāng)村基層干群關(guān)系空前緊張，暴力收稅（費）和暴力抗（稅）以致群體性事件層出不窮，嚴(yán)重制約著農(nóng)民財富的保障與創(chuàng)富的沖動。

（二）農(nóng)地使用權(quán)的頻繁變動

因“一大二公”創(chuàng)設(shè)的農(nóng)地集體所有制與改革開放后再次平均分配的農(nóng)地只是使用權(quán)，同時又有“大穩(wěn)定，小調(diào)整”規(guī)定，農(nóng)民手中的土地就難以避免發(fā)生重分或調(diào)整。首先，表現(xiàn)在因人口增減與流動的調(diào)整。早在蘇維埃革命時期，關(guān)于農(nóng)村土地的分配與調(diào)整問題就反復(fù)出現(xiàn)。1987年，貴州省湄潭縣曾出于計劃生育管理之需做“增人不增地、減人不減地”的試驗①《貴州省紀(jì)念改革開放30周年理論研討會舉行》，《貴州日報》2008年12月24日。，1993年11月，保持承包期穩(wěn)定性的有關(guān)規(guī)定寫進(jìn)了中央文件②參見《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社，1997年，第481頁。；但相關(guān)文件又規(guī)定，對于確因增人而生活困難，就業(yè)無著落的情況，可根據(jù)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，仍可經(jīng)村集體大多數(shù)農(nóng)民同意而作適當(dāng)調(diào)整③《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》中，人民出版社，1997年，第1324—1329頁。。于是，這一彈性空間便使制止農(nóng)民手中土地頻繁變動成為不可能。其次，由村委控制下的規(guī)模經(jīng)營調(diào)整，造成農(nóng)地承包期變動以及被動流轉(zhuǎn)。農(nóng)地的發(fā)包方是由村委代理下的村集體，20世紀(jì)90年代中期開始，由地方政府推動村委插手調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局較為常見，最典型的是源于山東平度的“兩田制”（口糧田、責(zé)任田）下運(yùn)作的規(guī)模經(jīng)營調(diào)整，初看是合理農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，很快便成保證口糧田基礎(chǔ)上的對責(zé)任田規(guī)模化經(jīng)營招標(biāo)④參見魏景瑞，鄒書良：《平度市“兩田制”改革試驗及其初步效應(yīng)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1992年第7期。；不久，“兩田制”為全國許多地方仿效，成為逆中央政策精神而行農(nóng)地承包權(quán)調(diào)整之實的“障眼法”⑤中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號）申明：“中央不提倡實行‘兩田制’。沒有實行‘兩田制’的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓。”參見《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》下，人民出版社，1999年，第2597頁。。再次，由地方政府行政權(quán)力主推的“富民工程”下的農(nóng)地調(diào)整。其中有些“富民工程”被當(dāng)做政績工程，如定指標(biāo)建鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)等，表面轟轟烈烈，實則勞民傷財⑥曹錦清：《黃河邊的中國》，第300—306頁。。此外，國家征地后，因補(bǔ)償未曾確定到人，而對農(nóng)民承包地大調(diào)整的情況也不少。據(jù)相關(guān)研究者對于江西26個村進(jìn)行走訪調(diào)查，在第二輪農(nóng)地承包之后，進(jìn)行過農(nóng)地調(diào)整的有16個村莊，占走訪村的67.5％，其中7個村進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整（包括3個村收回承包地再“招標(biāo)”承包）。調(diào)查顯示，一些地方農(nóng)地調(diào)整的背景是很復(fù)雜的：有人口變動因素；有拋荒導(dǎo)致的土地閑置的調(diào)整利用；部分農(nóng)民不愿從事比較效益低下的農(nóng)業(yè)；有規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的要求等等⑦王景新：《村域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與發(fā)展：國內(nèi)外田野調(diào)查》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005年，第94—98頁。。這種土地調(diào)整變動極大損害了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，不僅前期的投入難以完全收回，而且不能形成長期的土地投入激勵，進(jìn)而影響對土地的未來收益預(yù)期。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的國家財政缺位

公共產(chǎn)品實質(zhì)上是一種非排他性的公共財產(chǎn)，公共產(chǎn)品不僅僅指基礎(chǔ)設(shè)施，廣義的公共產(chǎn)品包括公共事業(yè)，公共制度等。正因為有非排他性，所以多由國家或政府提供。但是由于地域遠(yuǎn)近、與不同區(qū)域的關(guān)聯(lián)度差異等因素，公共產(chǎn)品在很大程度上形成了事實上的排他性。長期以來，我國公共產(chǎn)品提供的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大大影響了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入與財產(chǎn)權(quán)益保障。具體表現(xiàn)為：國家（包括地方）在財政分割上，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的嚴(yán)重不足。以1996年為例，國家（含地方）用于農(nóng)業(yè)的支出僅為700.4億元，而這一年總支出為7937.55億元⑧根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒·1999年》 “H財政”欄中“H01”和“H08”部分描述1996年全國財政支出以及用于農(nóng)業(yè)支出的相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。參見中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/yearbook/indexC.htm。。農(nóng)業(yè)的支出不足總支出的9％。以農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)為例，由于公共財政的投入不足，我國實行農(nóng)村合作醫(yī)療的行政村由1988年的90％下降到2003年的5％，這種問題的嚴(yán)重性在“非典”期間更是暴露無遺⑨《公共財政投入不足導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)嚴(yán)重滯后》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》第38期，2003年10月。。其他如教育、農(nóng)田整治、交通建設(shè)、防洪防澇甚至水利設(shè)施等鄉(xiāng)村兩級公共產(chǎn)品（事務(wù)），國家和政府均不提供或是提供不足，轉(zhuǎn)而由農(nóng)民以“三提五統(tǒng)”等收費、集資或出力自行承擔(dān)。農(nóng)民承載著本由國家承擔(dān)的公共產(chǎn)品重負(fù)。

社會保障是公共產(chǎn)品的內(nèi)在內(nèi)容之一，是現(xiàn)代文明社會的標(biāo)志，是對人的現(xiàn)實生產(chǎn)、生活的不確定性風(fēng)險和未來命運(yùn)變化不測的預(yù)防。正常的社會保障制度能夠保證即便是最窮的人也能夠有基本的生活條件。然而，直至改革開放后的新世紀(jì)初，農(nóng)民仍然處于以土地為根本，以家庭為組織形式，以個人積蓄為基礎(chǔ)的延續(xù)2000年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的“土地”保障狀態(tài)；即使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工雖然為城市創(chuàng)造無數(shù)社會財富，但難以享受公民應(yīng)有的社保服務(wù)，或部分享受又因打工地點變動中斷社保等，“義務(wù)”給城市貢獻(xiàn)的社?；鸩挥嬈鋽?shù)。①《廣東2011年社?；鸾Y(jié)余逾4000億 全國居首》，《南方日報》2012年5月30日。目前有超半數(shù)省份社保基金有缺口，但據(jù)此報道，截至2011年，作為外來人口的大省廣東五項（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育）社會保險基金累計結(jié)余達(dá)4413億，居全國之首。不難發(fā)現(xiàn)，各地普遍存在著農(nóng)民工交社保但由于中斷或不可能連續(xù)交滿15年而不得不放棄的情況。農(nóng)民以土地來承載著農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，特別是社會保障事業(yè)，造成了很大部分的土地財產(chǎn)權(quán)益被溢于公共領(lǐng)域。

（四）產(chǎn)權(quán)主體模糊下的農(nóng)地征用

農(nóng)民歷史上所擁有的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)，歷經(jīng)20世紀(jì)五六十年代的集體化運(yùn)動演化為農(nóng)民集體所有制，農(nóng)地財產(chǎn)清晰的主體變成主體模糊不清，陷入產(chǎn)權(quán)虛置狀態(tài)②溫銳：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的認(rèn)識障礙》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。。對于權(quán)屬不清狀態(tài)下的土地財產(chǎn)，農(nóng)民喪失了博弈權(quán)。農(nóng)民集體所有制保證了政府或為公益，或為商業(yè)目的，通過“低價”征地，但這種“低價”產(chǎn)生的“剩余”，源于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益受損。國務(wù)院1998年7月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補(bǔ)償成本”③《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社，2000年，第453頁。?？沙杀緩暮味的兀繜o疑要在利益分配格局損失農(nóng)民的利益。這違背了“帕累托改進(jìn)”的原則，加之補(bǔ)償?shù)膶訉颖P剝與分肥，農(nóng)民能得到的征地補(bǔ)償更是少之又少。這種通過損害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的低成本城市化模式，只能加劇城鄉(xiāng)差距。

總之，在十六大以前，農(nóng)民稅費過重、農(nóng)村公共產(chǎn)品國家財政缺位、農(nóng)地使用權(quán)頻繁變動和征地中財產(chǎn)受損等諸多問題，侵害了農(nóng)民土地財產(chǎn)的收益權(quán)、在市場經(jīng)濟(jì)中的博弈權(quán)、土地財產(chǎn)的發(fā)展權(quán)等土地財產(chǎn)權(quán)益，損害了農(nóng)民以土地為基礎(chǔ)的財產(chǎn)性收入，使農(nóng)民的財富安全保障和財富增值權(quán)益受到嚴(yán)重影響。

二、十六大以來農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)改革的新進(jìn)展

2002年召開的中共十六大，是21世紀(jì)中國共產(chǎn)黨的第一次全國代表大會，形成了以胡錦濤為總書記的新一屆中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體。新舊世紀(jì)之交亟待深化的中國農(nóng)村改革與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保障問題，也成了新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體引領(lǐng)整個中國改革深化與政策改進(jìn)的聚焦點之一。時至今日，歷史的腳步跨過又一個十年的歷程。就這十年中對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新的進(jìn)展進(jìn)行梳理，亮點如下：

（一）相關(guān)法律法規(guī)的實質(zhì)性突破

財產(chǎn)權(quán)相對于物權(quán)主體，是對財物所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)屬，它只有在法律框架下才有延續(xù)與持久的意義。針對中國農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)的歷史與現(xiàn)狀，2002年通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2004年修正《中華人民共和國憲法》以及2007年頒布《中華人民共和國物權(quán)法》（以下分別簡稱為《土地承包法》、2004年修正《憲法》和《物權(quán)法》），便成為中國改革開放反思“共產(chǎn)風(fēng)”與推進(jìn)財產(chǎn)權(quán)馬克思主義中國化進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點。這些法律使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障，特別是土地等生產(chǎn)資料作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)問題獲得國家大法的支持，在現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)史上具有里程碑的意義。

《土地承包法》的頒布實施，從兩個層面進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系和土地使用權(quán)。一是就村集體而言，規(guī)定村集體（發(fā)包方）違法調(diào)整承包農(nóng)地、擅自收回承包地，或以人口變動（包括婦女出嫁）收回承包地、或以責(zé)任田和口糧田（“兩田制”）為名收回部分承包田進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)、截留流轉(zhuǎn)收益等侵害農(nóng)民合法權(quán)益等行為，“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任”，從而從法律層面上規(guī)范了村集體的行為。它不僅支持了農(nóng)民對農(nóng)地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、一定程度的流轉(zhuǎn)權(quán)，實際上也形成了繼承權(quán)等內(nèi)容的財產(chǎn)性權(quán)益保障，而且第一次支持了出嫁婦女應(yīng)有的土地承包權(quán)益。二是就國家機(jī)關(guān)及其工作人員而言，規(guī)定了國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵害土地承包經(jīng)營權(quán)行為的損害賠償?shù)蓉?zé)任，“情節(jié)嚴(yán)重的，由上級機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接責(zé)任人員行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”①《中華人民共和國土地承包法》，《人民日報》2002年8月30日。參見該法第六十一條。。這兩方面體現(xiàn)了土地承包和經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利，已獲得免于行政權(quán)力侵犯的法律保障。

2004年修正《憲法》，首先將1982年《憲法》第十三條“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)”、“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)”，修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。②《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第890頁。這些規(guī)定突出了私有財產(chǎn)的神圣性。

如果說憲法作為根本大法，從原則上、宏觀上規(guī)定了私有財產(chǎn)即公民財產(chǎn)權(quán)益受保護(hù)的話，那么《物權(quán)法》則將這種權(quán)益受保護(hù)初步明細(xì)化?！段餀?quán)法》以較大的篇幅，涉及了農(nóng)地經(jīng)營以及宅基地相關(guān)權(quán)益。在農(nóng)地經(jīng)營承包相關(guān)內(nèi)容上，與《土地承包法》相比，它明確把這些權(quán)利定位為“用益物權(quán)”，比傳統(tǒng)意義上的“使用權(quán)”的規(guī)定更進(jìn)一步保障了農(nóng)民權(quán)益。

總之，《土地承包法》、2004年修正《憲法》、《物權(quán)法》對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的支持，將農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)納入到國家保護(hù)私有財產(chǎn)大法的框架下，把農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)保障由政策層面上升到法制化層面，并在保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益方面相應(yīng)體現(xiàn)了對公共權(quán)力的約束，相對于以往，更體現(xiàn)了對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的尊重。

（二）稅費重負(fù)問題得到根本解決

明朝黃宗羲總結(jié)出：歷史上每一次并稅改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時間后都會漲到一個比改革前更高的水平，謂之“積累莫返之害”，學(xué)者秦暉把這條歷史規(guī)律稱為“黃宗羲定律”。③秦暉：《“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題的發(fā)展趨勢——清華大學(xué)學(xué)生農(nóng)村調(diào)查報告之分析（四）》，《改革》1997年第2期。20世紀(jì)90年代開始，我國稅費混雜并舉導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題，長期得不到解決而廣受關(guān)注。2000年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，正式啟動了新世紀(jì)農(nóng)村稅費改革試點工作，并于4月批復(fù)在安徽試點稅改的申請，正式在安徽試點。改革的內(nèi)容可概括為“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”?！叭齻€取消”是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資，取消屠宰稅；“一個逐步取消”指逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；“兩個調(diào)整”指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；“一項改革”指改革村提留征收和使用辦法。十六大之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)深化稅費改革事業(yè)。2003年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)村稅費改革試點工作的意見》，將稅費改革試點工作漸次推向全國。稅費改革最先由費改稅，2004年向縱深發(fā)展，并在部分地區(qū)試點取消農(nóng)業(yè)稅。至2005年12月，第十屆全國人大常委會通過《關(guān)于廢止〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例〉的決定》，宣告農(nóng)業(yè)稅自2006年1月1日起廢止。至此，積重難返的“黃宗羲定律”終于被打破。同時，這場改革也倒逼基層有關(guān)稅費管理機(jī)構(gòu)與人員編制的改革。于是，稅費改革由點到面，最終得以完成。2008年，國務(wù)院進(jìn)一步出臺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直補(bǔ)政策，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者每畝田還可以得到100元左右的糧食補(bǔ)貼。于是，農(nóng)村稅費從減少直至取消，連帶隨后而至的農(nóng)業(yè)經(jīng)營直補(bǔ)，使農(nóng)民從土地上獲得的財產(chǎn)性收入比重明顯提高，提升了土地對農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)屬性的價值與重要性，標(biāo)志著“越減越重”或“久減乃重”的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題終于得到基本解決。①據(jù)筆者2011年暑期在南昌市新建縣象山鎮(zhèn)、聯(lián)圩鄉(xiāng)、昌邑鄉(xiāng)以及南昌縣南新鄉(xiāng)（這些地方均為以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等地部分村實地調(diào)研，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民訪談，得知幾乎每一個村子，在20世紀(jì)90年代均有人棄田或是上交責(zé)任田外出務(wù)工。據(jù)了解，棄田或是上交田是因為找不到代種的人，但因為負(fù)擔(dān)太重，很少有人愿意接種別人的責(zé)任田。有些村子便將這些田承包給大戶。據(jù)新建縣大塘法庭庭長王志堅所說，他才到任不到一年，就接到了多起由于取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民要求收回所棄或所交農(nóng)地的案子。

（三）農(nóng)地30年承包期到“長久不變”并向“物權(quán)”靠攏

由全國人大常委會1986年通過、1998年修訂的《土地管理法》，對農(nóng)地承包期規(guī)定為30年（為第一輪承包期15年的兩倍），但仍然有“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)”，2/3村民同意，就可以“對土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”②《中華人民共和國土地管理法》，中華人民共和國國土資源部網(wǎng)站，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003/2003/200711/t20071127_664322.htm。參見該法第十四條。的口子。對此，2002年頒布的《土地承包法》明確指出：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，特殊情況下的局部調(diào)整僅限于“嚴(yán)重的自然災(zāi)害毀損”③《中華人民共和國土地承包法》，《人民日報》2002年8月30日。參見該法第二十七條。。這改變了蘇維埃革命以來，財產(chǎn)變動與處置可以任由大多數(shù)人來決定的“革命”慣例④財產(chǎn)的處置由大多數(shù)人贊同與否來決定，這是蘇區(qū)時代就盛行的思維，且為后來承認(rèn)“土地農(nóng)有”后是否可以再次重新平分條件。參見溫銳：《中央蘇區(qū)平分土地政策與農(nóng)民權(quán)益保障的再認(rèn)識》，《中共黨史研究》2010年第5期。。在此基礎(chǔ)上，2005年溫家寶總理在答記者問時指出：“農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期不變，也就是永遠(yuǎn)不變”⑤《溫家寶總理答中外記者問——在第十屆全國人民代表大會第三次會議記者招待會上》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》2005年第12期。。這從一個側(cè)面透露了承包期長久不變的趨向。《物權(quán)法》的出臺，更涉及到了第二輪承包期滿后“繼續(xù)承包”的問題和宅基地使用期滿后“自動續(xù)期”⑥《中華人民共和國物權(quán)法》，《法制日報》2007年7月9日。參見其中第一百二十六條和一百四十九條。。農(nóng)村土地承包和使用權(quán)向長期化邁進(jìn)趨勢顯現(xiàn)，農(nóng)地承包權(quán)的長期穩(wěn)定性得到了進(jìn)一步的保障。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”當(dāng)年底，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》出臺，不僅再次重申“現(xiàn)有農(nóng)地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”，還進(jìn)一步要求“強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)”，并提出“要穩(wěn)步開展試點，將農(nóng)地權(quán)屬確權(quán)到集體組織”，“有關(guān)面積、空間位置和權(quán)屬證書要明確到具體的農(nóng)民手中”。⑦《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》上，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第674、830頁。2011年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上指出：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的“合法財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”⑧《中央農(nóng)村工作會議在京舉行 溫家寶講話》，《人民日報》2011年12月28日。另參見溫家寶：《中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第2期。。溫家寶不僅將農(nóng)地作為農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)，而且還將作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的“增值收益”納入了農(nóng)民的合法財產(chǎn)收益，以及包括城鎮(zhèn)化的農(nóng)民權(quán)益也考慮進(jìn)去了，澄清了土地?fù)Q社保的不當(dāng)。這體現(xiàn)了土地財產(chǎn)權(quán)作為“物權(quán)”的“固有性”得到尊重。

（四）公共產(chǎn)品提供的改善增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的附加值

十六大以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的改善，堅實了農(nóng)民保富創(chuàng)富的基礎(chǔ)，尤其是稅費改革完成之后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要來自國家與各級政府投入。第一，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施得到更多國家支持。從2002年到2007年，中央累計用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近3000億元，會同地方增加的投入，5年新增節(jié)水灌溉面積666.7萬公頃、新增沼氣用戶1650萬戶、新建改建農(nóng)村公路130萬公里，解決了9748萬農(nóng)村人口飲水困難和飲水安全問題。①《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》上，第293頁。特別是以2005年10月開始的“新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略為契機(jī)，農(nóng)村的“路”、“水”、“廁”等直接關(guān)系民生的基礎(chǔ)設(shè)施大為改觀?；A(chǔ)設(shè)施的改善使農(nóng)民從公共財產(chǎn)的直接分享、致富基礎(chǔ)得到強(qiáng)化這兩個方面獲益。第二，農(nóng)村教科文事業(yè)有長足發(fā)展。2002年至2007年5年內(nèi)，我國農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財政保障范圍，進(jìn)行了包括免除學(xué)、雜、書費，補(bǔ)助困難寄宿生，使1.5億學(xué)生和780萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生受益②《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》上，第298頁。。而近兩年，全國多個地區(qū)啟動農(nóng)村中小學(xué)生免費午餐工程、牛奶工程、雞蛋工程等③如廣西柳州市自2008年秋季學(xué)期起率先對少數(shù)民族貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生實行免費午餐制度。2011年10月，國務(wù)院決定啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，撥款按照每個學(xué)生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。。至2011年，全國免除了3000多萬名農(nóng)村寄宿制學(xué)生住宿費，并初步解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題④溫家寶：《政府工作報告》，《人民日報》2012年3月16日。。十六大以后，在科技、信息和文化建設(shè)上，也有較大突破。例如，2002年啟動的全國文化信息資源共享工程，在“十一五”期間又加大了建設(shè)力度，并向邊遠(yuǎn)農(nóng)村站點傾斜。第三，社會保障向城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。社會保障在農(nóng)村從無到有，是破天荒的大事，正在逐漸改變農(nóng)民千年以來“靠天生存”的格局。一是農(nóng)村新型合作醫(yī)療的啟動、試點并全面普及。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度由2003年在部分地區(qū)試點，原來要求到2010年要基本覆蓋農(nóng)村居民，2008年提前完成⑤《衛(wèi)生部：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提前覆蓋全國》，《光明日報》2008年7月11日。。新型合作醫(yī)療的進(jìn)步之處在于：不同于過去合作醫(yī)療純粹由農(nóng)民出資互助，而第一次由國家財政進(jìn)行了大規(guī)模投入。二是在養(yǎng)老保險方面的突破。國務(wù)院2009年9月下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著農(nóng)村新型養(yǎng)老保險試點工作正式啟動⑥《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，《人民日報》2009年9月8日。。而新型農(nóng)保不同于個人儲蓄式的老式農(nóng)保，實行的是個人繳費、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)。2011年，全國2343個縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，3.58億人參保，9880萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，覆蓋面擴(kuò)大到60％以上。⑦溫家寶：《在十一屆全國人大五次會議上作的政府工作報告》，《中國日報》2012年3月14日。涉及農(nóng)民工群體社保有兩個亮點：農(nóng)民工可城鎮(zhèn)參保（如通過依托務(wù)工單位交“五險一金”）、社保賬戶可異地轉(zhuǎn)移。這意味著城鄉(xiāng)社會保障一體化邁出了堅實的步伐，解決了農(nóng)民工普遍因為繳納社保被迫中斷或年限不足，而不得不放棄的困局，促進(jìn)了靈活就業(yè)，減輕了農(nóng)民土地收益支出的壓力，增強(qiáng)了通過勞動積累財富的活力。

總之，十六大以來，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的保障展現(xiàn)出許多亮點與成績，并且取得一些近百年來中國農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵性突破，意義深遠(yuǎn)。

三、繼續(xù)深化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)改革的展望

“三農(nóng)”問題，核心是農(nóng)民問題；農(nóng)民問題的核心是土地財產(chǎn)權(quán)問題。改革開放之后，尤其是十六大以來的近10年間，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益保障獲得了許多實質(zhì)性的進(jìn)展。當(dāng)前，保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益改革的進(jìn)一步深化，核心已經(jīng)集中于農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識定位、土地財產(chǎn)權(quán)益排它的法律定位以及作為改革配套的社會保障問題。

（一）為“一小二私”的“農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)富正名，形成有利于農(nóng)民創(chuàng)富的社會環(huán)境

“一小二私”，所謂“小者”，農(nóng)戶經(jīng)營長期被“靜止”為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，與特定環(huán)境下的西方現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、大工業(yè)的相對規(guī)模與高效相比，可謂“小”得相形見絀；所謂“私者”，即農(nóng)民作為小土地所有者，具有私有土地、發(fā)家致富的“天性”⑧中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所中國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史研究室編：《第一二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期土地斗爭史料選編》，人民出版社，1981年，第492頁。，且有向地富看齊和“走資本主義道路”的“自發(fā)傾向”⑨《中共黨史教學(xué)參考資料》第20冊，國防大學(xué)出版社，1986年，第213頁。，與傳統(tǒng)社會主義的“公”相對立，更與其“一大二公”目標(biāo)背道而馳。于是，在傳統(tǒng)社會主義理論的視野中，農(nóng)民的“一小二私”及其農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)，就體現(xiàn)為四大認(rèn)識誤區(qū)：第一，被視為“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，長期被定格為“自給自足”、不允許“進(jìn)行任何分工，應(yīng)用任何科學(xué)”和“沒有多種多樣發(fā)展”①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第677頁。的自然經(jīng)濟(jì)（這段馬克思的論述，至今仍被國內(nèi)學(xué)者與主流媒體作為認(rèn)識中國農(nóng)民的經(jīng)典依據(jù)），是傳統(tǒng)商品經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的天然對立者。第二，導(dǎo)致貧富分化。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和小私有者自發(fā)競爭所產(chǎn)生的貧富分化，是同時基于最惡劣的封建式地租剝削和“每日每時地”產(chǎn)生的資本主義剝削，是封建主義與資本主義兩種剝削的結(jié)合物，應(yīng)首先加以鏟除和讓它“絕種”②毛澤東：《農(nóng)業(yè)合作化的一場辯論和當(dāng)前的階級斗爭》（1955年10月11日）。。第三，阻礙規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶家庭經(jīng)營在集體化時代被指責(zé)為阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)及機(jī)械化的發(fā)展；改革開放后特別是最近十幾年中，則又成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與規(guī)模經(jīng)營的批評對象，被認(rèn)為影響經(jīng)濟(jì)社會的快速跨越式發(fā)展。因此，在制度改革上曾一度試圖促其消亡，極力抑制農(nóng)戶“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”和“小私有者”的發(fā)展。第四，阻礙國家社會的發(fā)展?！靶∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)”和“小私有者”通過小塊土地的經(jīng)營，不僅占用和吸納著寶貴的金融資本和人力資源，還承續(xù)著保守而非進(jìn)取的文化傳統(tǒng)；同時，農(nóng)民的小私有還嚴(yán)重影響政府規(guī)劃征地、招商引資與談判成本，在方方面面都與發(fā)展工商業(yè)、城市化所需的條件矛盾，嚴(yán)重影響國家現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此，工業(yè)化、城市化就要繼續(xù)剝奪或不能給農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)，這樣才能使農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)失去發(fā)展的憑借。這四大認(rèn)識誤區(qū)，推動了近百年以平均主義改造農(nóng)戶小私有者的兩次“共產(chǎn)風(fēng)”高潮，形成了中國大陸“三農(nóng)”問題的長期糾結(jié)和現(xiàn)代化進(jìn)程中嚴(yán)重不協(xié)調(diào)發(fā)展的困局，是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)長期受歧視和農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益屢受損害的深層原因。

“大”是“小”的發(fā)展，“小”是“大”的基礎(chǔ)，大、中、小共處一體，也是可變和可轉(zhuǎn)化的。全面保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，必須首先從理論認(rèn)識上進(jìn)行正本清源，改變長期歧視與批判農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的思維定勢，解除農(nóng)戶家庭經(jīng)營者長期背負(fù)的帶有歧視性的“小農(nóng)”精神枷鎖，為農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富正名，建構(gòu)宜農(nóng)生力軍立足農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富的良好環(huán)境，最終形成廣大農(nóng)村居民自由自主和有尊嚴(yán)地在城鄉(xiāng)大地的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富潮。

（二）給農(nóng)民土地確權(quán)，明確政府與農(nóng)民間清晰而排他的權(quán)益邊界

歷史上長期以來，農(nóng)民手中的土地是農(nóng)民私有的，革命年代里，中共也用“耕者有其田”來號召廣大農(nóng)民投入革命洪流。目前實行的土地農(nóng)民集體所有制，盡管政府與法律已反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民所擁有的土地權(quán)益與承包權(quán)“長久不變”，甚至還使用了“土地財產(chǎn)權(quán)”概念。然而，現(xiàn)在根本的問題已不是“變”與“不變”，而是如何“變”才能保障財產(chǎn)權(quán)益的問題，即是“通過行政劃撥還是通過市場交易來‘變’”的問題。③《問題與主義：秦暉文選》，長春出版社，1999年版，第25頁。《物權(quán)法》第184條規(guī)定：農(nóng)民“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”④《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》下，第993頁。，仍將農(nóng)民的土地財產(chǎn)更多地歸于“使用權(quán)”這一從屬性的“他物權(quán)”，宅基地上的房屋等都無法抵押。如何給農(nóng)民的農(nóng)地確權(quán)，是中國農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度改革再推向深入的關(guān)鍵性問題。

給農(nóng)民的農(nóng)地確權(quán)，無疑應(yīng)是立足于穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營責(zé)任制和保障改革開放中已獲得的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)之上，明晰政府與農(nóng)民間清晰而排他的農(nóng)地權(quán)益邊界。具體就是：取消現(xiàn)有導(dǎo)致農(nóng)村土地虛亂之象的“土地集體所有制”這一中間層級，將現(xiàn)行國家確定的集體所有制農(nóng)地所有權(quán)益上升與下沉，設(shè)置為國家與農(nóng)民二級對等平行、排他而獨立的農(nóng)地二級所有權(quán)制：一級是國家“國土資源所有權(quán)”（或“終極所有權(quán)”）；另一級為農(nóng)民的“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”（或“具體所有權(quán)”）。所謂國家的“國土資源所有權(quán)”，具體是國家對這部分非國有土地在社會發(fā)展中的調(diào)控與監(jiān)管權(quán)，主要包括三個方面：（1）農(nóng)地管理的立法權(quán)（包括制定農(nóng)地開發(fā)利用稅法，收取農(nóng)地市場合法流轉(zhuǎn)交易稅、農(nóng)地資源特別稅和高額農(nóng)地社會發(fā)展增值稅，解決社會發(fā)展資金的不足和抑制因地“暴富”）；（2）社會規(guī)劃發(fā)展權(quán)；（3）監(jiān)管、稅收、保護(hù)執(zhí)法權(quán)。這樣，不僅能解決目前政府對國土資源管理長期缺位的問題，還能有效制約目前權(quán)益不清導(dǎo)致的公權(quán)謀私和私權(quán)負(fù)外部性對社會公共利益的侵害。農(nóng)民的“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”，即對已明確規(guī)定為農(nóng)民集體所有制的土地（包括耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰等）等財產(chǎn)權(quán)，都明確以立法形式界定為農(nóng)民的具體財產(chǎn)所有權(quán)；農(nóng)民在依法遵守國家國土資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，具有農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)的占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)（抵押權(quán)、出租、收益權(quán)）、處置權(quán)（繼承、轉(zhuǎn)讓）和買賣交易權(quán)等多種權(quán)利，并具有上述財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的獨占性與排他性，獲得農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)的全部權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)地依法被征用和進(jìn)入市場時的談判博弈能力，使農(nóng)地通過真正由農(nóng)民多元化自主流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地財產(chǎn)的保值增值，同時制約政府公權(quán)負(fù)外部性的越位侵權(quán)與其他社會強(qiáng)勢團(tuán)體可能實施的侵害行為，實現(xiàn)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)益真正回歸農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)意識與土地保護(hù)意識。這里面，“國土資源所有權(quán)”與“農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)”之間，既是二權(quán)平行、互不統(tǒng)屬的排他關(guān)系，又是相對獨立、相互制約的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了國家發(fā)展權(quán)與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)相互促進(jìn)與相互制約的清晰邊界：既保障農(nóng)民的農(nóng)地財產(chǎn)所有權(quán)，又保障國家的社會發(fā)展與監(jiān)管權(quán)；既強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體依法對農(nóng)地資源的開發(fā)利用和保護(hù)動力，解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵機(jī)制問題，又為農(nóng)地在不同主體之間進(jìn)行交易提供“合約”載體，從而實現(xiàn)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的多元化（如個體、合作、股份、社區(qū)共有等形式）與農(nóng)地資源的優(yōu)化配置；既使農(nóng)地隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的增值部分在國家與農(nóng)民間得到合理的分配，又有利于抑制腐敗與暴富現(xiàn)象，全面激活整個社會生產(chǎn)力。

（三）實現(xiàn)土地保障向社會保障轉(zhuǎn)型，夯實農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富的社會基礎(chǔ)

十六大以后，隨著新型合作醫(yī)療保險、新型養(yǎng)老保險在農(nóng)村從試點到全面普及，打破了2000多年來農(nóng)民一直依托土地為基本保障的傳統(tǒng)格局，在一定程度保障了農(nóng)民生命財產(chǎn)安全，使中國社會保障史翻開了新的一頁。但是，農(nóng)村的“兩險”仍然處在低水平，跟不上現(xiàn)代化的節(jié)拍。仍然處在無法脫離“土地保障”狀態(tài)。具體來說，存在的問題是：第一，養(yǎng)老保險方面。雖然目前農(nóng)民新型養(yǎng)老保險與城市居民養(yǎng)老保險基本類似，但是在三個籌資來源中，城市居民一般依托經(jīng)濟(jì)組織（單位），由單位為其繳納一定比率，而新農(nóng)保的“集體”籌資部分由于不少集體沒有經(jīng)濟(jì)來源而流于空談，從而降低農(nóng)村社保水準(zhǔn)。第二，新型合作醫(yī)療保障方面。這方面存在著諸如農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)不足；一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)以醫(yī)藥提價、不當(dāng)身體檢查等方式，變相地將“農(nóng)合”保障下的“消費者剩余”攫為己有；大部分的異地門診無法報銷；普通農(nóng)民仍然無法承受大病自費所占比例等等，大大地削弱了其保障性。第三，在失業(yè)保險方面。在廣泛存在隱性失業(yè)狀態(tài)下的農(nóng)村，失業(yè)保險體系幾乎還沒有構(gòu)建起來。另外，財產(chǎn)保險等方面還不規(guī)范。

農(nóng)村社會保障改革繼續(xù)深化，必須要走出與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相匹配的“土地保障”思維模式，向社會保障轉(zhuǎn)型。為此，應(yīng)該在已有改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)一體化的社會保障改革。所謂“一體化”，是在機(jī)制運(yùn)作上遵循一個標(biāo)準(zhǔn)，打破社會保障制度的階層和行業(yè)的特權(quán)、偏見和歧視。無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，無論是公務(wù)員、事業(yè)單位職工、企業(yè)職工，還是農(nóng)民，不應(yīng)該有兩個標(biāo)準(zhǔn)甚至多個標(biāo)準(zhǔn)體系（實際的差異應(yīng)僅在于收入差距下繳存比的不同），不應(yīng)以“農(nóng)民社?！薄ⅰ笆忻裆绫！钡阮悇e論之，而徒增理解、身份改變后的轉(zhuǎn)接、磨合等難度，增加制度交易成本。因而，農(nóng)民社會保障改革的實質(zhì)就是要構(gòu)建中國公民統(tǒng)一的社會保障制度，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，為市場經(jīng)濟(jì)條件下所有經(jīng)濟(jì)主體及公民提供公平生產(chǎn)、生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)富、保富的社會基礎(chǔ)。社會保障制度不僅要“保命”，還要“促發(fā)展”，農(nóng)村社會保障體系改革應(yīng)與土地確權(quán)改革等其他經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)同推進(jìn)。